论欠发达地区农村土地流转的困局与出路

摘要：当前，我国欠发达地区农村土地流转面临着许多困难及制约。因此，要积极探索加快欠发达地区农村土地流转的有效途径；要明晰农村土地产权关系及农村土地流转的权限；逐步健全农村社保体系；建立土地流转中介组织，健全和完善农村土地流转市场；建立和完善农村土地流转的法律法规。

关键词：欠发达地区；农村土地流转；现实抉择；难点；有效途径

在我国欠发达地区，随着农业发展的规模化、产业化、标准化的不断推进，以分散经营为特征的家庭个人承包制已经不能适应现代农业发展的要求。如何进一步实现欠发达地区的农村土地流转，对欠发达地区土地适度规模经营和集约化经营具有极其重要的现实意义。本文就我国欠发达地区农村土地流转存在的困局与出路作一探析。

一、农村土地流转是欠发达地区绕不开的现实抉择

（一）农村土地流转是对欠发达地区家庭承包制的完善

在我国实行农村土地家庭承包制已经有30几年了，土地家庭承包制对调动广大农民群众的积极性和对农村经济的极大推动作用是无可置疑的。但是，随着时间的推移，其固有的制度缺陷也逐渐暴露出来，反映在农户对承包使用土地的期限估计不足，因此没有形成对农村投入的长效机制，到现在已影响到了农村土地的有效产出和生产效率。同时，农户家庭拥有的土地承包经营使用权在长期的实践中体现极其不充分，导致许多农户无法实现自己承包的土地流转，从而影响到了农村土地资源的有效配置。大范围、全面地推行土地流转制度恰恰可以从制度层面解决上述两大问题，所以说在欠发达地区推行农村土地流转是对欠发达地区农村土地家庭承包制的完善。

（二）加快农村土地流转是欠发达地区实现农业现代化的客观要求

随着农村生产力水平的不断提高和农业的规模化、产业化、标准化的不断推进，以家庭为主的小农经济经营模式下在有限的土地上进行劳作的方式难以给农民带来更大的收入增长，更是无法适应以规模化、产业化、标准化为特征的现代农业的发展要求。欠发达地区要加快推进现代农业必须从根本上改变过去长期以来以土地分散、各自为战、粗放式经营的局面。所以，加快欠发达地区的农村土地流转，从制度上实现农村土地流转的创新和完善正是欠发达地区实现农业现代化的必然选择。

（三）农村土地流转能加快欠发达地区城乡一体化

欠发达地区加速土地流转，实行农村土地适当的统一集中使用，能有效地提高农村土地资源重新配置的效率和农业劳动生产率，为实现农业规模化、集约化、高效化经营提供更加广阔的空间。同时也能把更多的农村剩余劳动力解放出来向城镇发展，这不仅有利于增强农民向城镇转移的有效性，更有利于缩小城乡二元体制带来的差距，推进欠发达地区城乡一体化的进程。加快欠发达地区农村土地的流转，必然为加快城乡一体化提供了新的契机。

二、欠发达地区在农村土地流转中面临的主要困境

（一）欠发达地区许多农村土地产权使用关系不清晰，导致在土地流转中农民利益难以保障

按照现行的农村《土地管理法》规定，农村土地所有权属于农村集体所有。在这里，对于如何理解“农村集体”的含义有不同的外延和内涵。我国《土地管理法》中对“农村集体所有”含义的理解有三种情况：第一种是乡村农民集体所有；第二种是乡镇农民集体所有；第三种是农村内两个以上的农村集体经济组织所有。显然这三种“农村集体所有”之间的界限并不是十分清楚的，如：“农村集体”的外延有多宽？哪些人才有资格成为集体当中的一员？集体与作为集体主人的农民在权利上究竟是一种什么样的关系？集体农户对农村集体所有的土地如何行使其土地所有权？这些问题在理论上还不是十分清楚，导致农村个体农民作为农村土地使用权主体的地位在事实上是被排斥的，在实践中，行使农村土地所有权主体地位的是村委会或农村乡镇政府，使得农村土地流转利益的主体被虚化。许多欠发达地区，农民的土地利益得不到保证是造成广大农民不愿意开展农村土地流转的因素。

（二）许多欠发bacbdce4e7b9ddaa5051f0e79356e087达地区农村土地流转受到当地非农就业的限制

目前我国农村土地流转行为与当地经济发展水平及劳动力转移程度密切相关。特别是在经济欠发达或落后地区，由于缺少农业以外的就业机会，许多农户不仅想得到更多的农用土地，并且也不愿意轻易放弃自己已有的土地，这使得农村土地流转变得更加艰难，从而进一步抑制了农村土地市场的培育。另一方面，在许多欠发达地区农民的文化素质不高，缺乏非农业劳动技能，他们要实现在城镇稳定的就业就有相当的困难。再加之，当前大多数的进城农民没有享受到当地政府的社会保障，使许多进城的农民不得不保有土地作为自己的最后保障手段和退路。

（三）关于农村土地流转的法律法规没有健全和完善

中共中央在《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中指出：“健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。”党的十七届三中全会公报也指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”尽管以中央文件的形式出台了一些政策，但是，从法律层面上看，我国的农村土地流转还是缺乏法律层面的有力支撑。我国现行法律法规中，还没有十分清晰的关于土地流转的国家层面的法律法规，也没有专门的地方法规。在我国欠发达地区，许多农村土地流转带有明显的盲目性，土地流转的格局更没有制度化和法律化。

三、欠发达地区农村土地流转的出路思考

（一）进一步明晰农村土地产权关系及农村土地流转的权限

首先要合理确定和划分国家、集体与农户个人之间的农村土地产权关系，把农村土地所有权与农村土地的占有权、使用权、收益权、处分权分开，即实现农村土地所有权与经营权的彻底分离。在确保农村土地所有权属农村集体所有的前提条件下，明确农户对土地承包所有权的权利。要赋予农民对所承包经营的土地更多的权益，如抵押、转让、租赁等。为了加快农村土地流转，要进一步明确农村土地流转的权利的具体内容，这要求对农村不同类型的土地流转具备有哪些权利等内容进行确认和划分。只有详细确立了权利内容，才能使农户对土地流转的潜在价值及其他方面的内容有详细了解，才能有效地推进欠发达地区农村土地的流转。

（二）弱化土地的社保功能，逐步健全农村社保体系

目前，在欠发达地区农村土地依然是大部分农民就业、生存的保障和取得社会福利的主要依靠，主要原因是农村社会保障制度没有建立和完善。目前农村的土地保障功能只是农村社会保障体系建立的过渡。按理来讲，农村土地不应当承担农民的全部社会保障功能。这是欠发达地区农村土地流转的重要障碍。为了加快推动农村土地的流转，在当前就要积极稳妥地推进农村各项社会保障制度的建立健全，只有建立健全了农村社会保障制度和体系，农民对土地的依赖性才会降低，农村的土地流转才能变成农民的自觉行为。当前，欠发达地区建立和完善农村社会保障体系主要应该：一是建立起农村最低生活保障制度。建立农村最低生活保障制度，可以使农民不再单独依靠农村土地的收益来提供生活资料，也就是说农民不再以土地作为维持最低生活水平的收入来源。目前这项制度正在许多欠发达地区积极推行，如四川省地处欠发达的东北部地区许多县市对农村50岁以上人员实行了最低生活费用标准，人均大约在50—100元，使许多的农民愿意转让土地离开农业和农村。这样在欠发达地区农村土地的保障功能得到比较大程度的减弱。二是加快建立和完善农新型农村合作医疗制度。当前主要及时调整和提高对农民的医疗补偿标准，在2012年补偿标准的基础上再适当提高报销比例。要突破地域界限，扩大定点医疗机构范围，在欠发达地区地级市内所有的定点医疗机构互认同级别报销的“一证通”，让参加“新农合”的农民在市域定点医疗机构就诊无需办理任何转诊手续。三是要建立农村社会养老保险制度。在欠发达地区要逐步提高农村五保户集中供养水平，同时要大力发展农村养老院，搞好农村养老院的设施建设，提高农村养老服务水平。目前可以采取家庭养老和农村社会养老保险相结合的模式，再逐步向城乡一体化养老保险制度过渡。

（三）建立土地流转中介组织，健全和完善农村土地流转市场

欠发达地区在推行土地要流转时，要积极培育农村土地流转市场，探索建立农村土地流转的运行机制。如农村土地流转的价格形成机制、农村土地流转的条件约束机制、农村土地流转的收益机制、农村土地流转交易所必须的中介机制等等。特别强调的是，要实现农村土地有秩序、高效率、低成本的流转，极需要培育和完善土地流转的中介服务机构，如土地资产的评估机构、法律法规的咨询机构、土地流转所需要的融资机构及土地保险机构等等。这些中介机构能为农村农户土地流转提供必须的信息、有关方面的技术技巧、法律咨询等服务。为农户开展土地流转项目的推荐、介绍、转让条件的谈判以及土地流转合同的签订提供帮助。

（四）建立和完善农村土地流转的法律法规，促进农村土地流转法制化

目前要加快我国农村土地政策向国家立法层面的转化，要在目前出台的《农村土地使用权法》的基础上，加快制定出我国农村土地流转的法律及相关法规。关于农村土地流转方面的法律法规要进一步细化和完善，努力使土地流转更有法律指导性。以法律法规明确规定集体土地流转应当遵循的原则、流转的范围、流转的条件、流转的方式及流转的具体操作程序。把欠发达地区农村土地流转纳入依法、公开、健康的运行轨道上来，使欠发达地区的农村土地流转制度化、法律化。

参考文献：

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3.洪名勇.欠发达地区的农地流转分析——来自贵州省4个县的调查[J].中国农村经济，2009（8）.

（作者单位：中共达州市委党校）