关于电网企业厂办大集体改革的路径探讨

摘要：随着市场经济发展和国有企业改革的逐步深化，厂办大集体长期普遍存在的产权不清、机制不适、人员富余、市场竞争力弱等问题日益突显，因此国务院于2011年4月出台了厂办大集体改革政策，要求厂办大集体与主办国有企业彻底分离。与此同时，随着电力体制改革进程的逐步到位，电网所属集体企业重组整合、规范管理拉开帷幕，两者形成呼应势态。针对目前电网企业所属集体企业产业特性及其与电网主业关系，电网企业应顺势以产业链和价值链的适度拓展为核心调整企业集团产业结构、优化自身产业布局，提升企业核心价值，实现电网企业发展、体制改革推进和职工和谐稳定的多赢局面。

关键词：电网；厂办；大集体；改革；路径

2011年4月18日，国务院办公厅发布了《关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导意见》（国办发〔2011〕18号文，以下简称“国办18号”），要求从2011年起用3至5年的时间，通过制度创新、体制创新和机制创新，使厂办大集体与主办国有企业彻底分离，成为产权清晰、面向市场、自负盈亏的独立法人实体和市场实体。电网企业在历经厂网分开、主辅分离、主多分开之后，也针对集体企业存在企业数量多、投资链条长、基础管理弱、依赖程度高等问题进一步加强和规范集体企业管理。笔者以国家电网公司系统为例，通过对国家厂办大集体改革政策和国家电网公司集体企业规范、发展与改革分析，结合东北地区部分城市和一些中央企业厂办大集体改革试点过程中的情况，提出电网企业应顺应国家厂办大集体改革政策要求，主动积极开展集体企业重组整合，优化电网企业战略布局，通过电网企业所属集体企业重组整合，以产业链拓展和价值链重建为核心，成建制改制成为直属产业企业，以稳定职工队伍为重心，通过重组整合，优化资源配置，突出核心业务，以使改革实现国家、企业和职工多方利益的最大化，实现帕累托最优。

一、厂办大集体形成的历史渊源

集体所有制经济是公有制经济的重要组成部分。厂办大集体源于上世纪70年代，特指国有企业批准或资助兴办的，向主办企业提供配套产品或劳务服务，由主办企业委派人员或领导参与生产经营并在工商行政机关登记注册为集体所有制的企业，这与起源于上世纪50年代的其他集体所有制经济存在较明显的区别。虽然我国法律明确表示国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展，但集体所有制企业存在着产权关系不清、资金不足、技术基础薄弱以及管理粗放等弱点和问题，集体企业效率不高的根本原因，在于产权不明晰且缺乏足够的激励。在中共中央十四届三中全会提出现代企业制度的首要特点为“产权清晰”后，国家层面基本明确集体企业改革应当以明晰产权为中心，通过产权改革提高资源利用率，完善激励机制，进而提高企业效率，建立现代企业制度。至此，理论界和实践上都将产权清晰作为集体所有制企业改革的方向，并提出了合作制、股份制和股份合作制三种集体企业产权改制模式。

二、国家电网公司系统厂办大集体改革的特征与环境

国家电网公司系统厂办大集体改革一方面是在国家厂办大集体改革大背景下发生的，另一方面也是国家电网公司企业自身改革发展的需要。国家电网公司自2002年成立以来，就一直秉承“努力超越、追求卓越”企业精神，积极致力于电网发展方式和公司发展方式的转变，努力建设“一强三优”的现代公司；2005年提出打造以特高压电网为核心的坚强国家电网的发展构想，致力于电网发展方式转变；2007年底国家电网公司获得菲律宾国家输电公司25年特许经营权，是我国电网企业首次获得境外国家级大型输电网络的特许经营权；2009年国家电网公司一举将平高和许继两大电力设备厂商收入囊中，推进自身直属设备制造体系的建设；2011年国家电网公司主辅分离全面完成；2012年国家电网公司系统全面推行三集五大建设，同时主多分开工作基本完成，在此基础上，进一步规范集体企业管理和开展集体企业重组整合拉开帷幕。

面对国家电网公司系统集体企业数量多，股权结构复杂，投资链条过长，管理基础薄弱的情况，即使国家不出台厂办大集体改革政策，国家电网公司在厂网分开、主辅分离、主多分开陆续完成之后，接下来的举措也会是集体企业的重组整合。从这个意义上讲，国家电网公司系统厂办大集体改革一方面是国家厂办大集体改革要求和政策触动的一个结果，另一方面更是自身改革发展的需要。相对于东北试点地区的厂办大集体，国家电网公司系统厂办大集体改革也具有较鲜明的自身管理体制和机制改革色彩。

（一）电网企业集体企业与东北试点地区集体企业经营情况存在较大的差异性

从经营情况看，国家电网公司系统集体企业普遍经营正常，主要围绕电网主业，以电网建设、电工设备制造和其他服务业为主，企业经营基本稳定，形成围绕电网建设和运营的产业链和价格链组合。而东北试点地区厂办大集体普遍经营困难，据对东北地区厂办大集体的不完全统计，离岗失业的职工约占总数的三分之二强，大量集体职工离岗失业后，相应的生活、社会保障和再就业问题难以解决。

另外，国家电网公司系统厂办大集体企业与试点企业虽然同样存在集体企业对主办单位较高的业务依赖性，但关联方交易的规范性程度存在较大差别。试点地区的部分厂办大集体，由于历史原因，与主办国有企业之间存在资产相互占用、土地房产等资产产权不清等情况。与此对应的是，国家电网公司系统集体企业虽对主业依赖性相对较强，但在国家电网公司自我规范和外部财政、价格、审计、税务等部门严格监管下，主业与集体企业资产产权相对清晰，基本不存在相互间资产无偿占用情况（除个别违规现象外），主业与集体企业关联交易规范，基本符合公平市场交易原则。

（二）电网企业集体企业主要业务与主业业务存在紧耦合关系

前已述及，国家电网公司系统所集体企业以电网建设、电工产品制造和其他服务业为主，其中以电网建设（包括设计、施工、监理等）和电工产品制造份额居大，其中电网建设业居于市场垄断地位，电工产品制造业以独立市场主体身份参加国家电网招投标平台参与市场竞争。从产业链角度看，电网建设和电工产品制造均属于电网企业电力供应主业的产业上游，形成对国家电网公司系统主业的有力支撑。加上蓬勃发展的金融产业、新能源产业、国际电网运营等产业，国家电网公司形成了一个以电力供应为主业，产业与金融两翼齐飞并举的“同心圆”产业格局（见图1）。电网集体企业中电工产品制造和电网建设业正属于国家电网“同心圆”产业布局中的两个重要产业：电工装备制造产业和电建业。由于这些业务与电网的电力供应主业在产业布局中属于紧耦合关系，实际上不论国家厂办大集体政策如何走向，都属于国家电网企业发展方式转变的整合对象。

（三）电网企业利用自身力量解决集体企业存在较大可能性

2012年2月3日，国家电网公司在国家电网电科院召开直属科研产业重组整合工作部署会，讨论国家电网电科院、中国电科院以及中国电力装备技术有限公司（简称中电装备）的内部资源重组整合事宜，并宣布了公司直属科研产业重组整合方案。直属科研产业重组整合的总体思路和主要原则是：将支撑电网核心业务的科研与产业全面分开，明晰直属科研单位与产业单位的功能定位，打造上规模、上水平的科技型产业集团。根据整合方案，重组后，国网电科院将重点发展电力二次设备、工业自动化设备、智能用电设备、信息通信系统以及中低压电气设备等产业；适度发展直流输电、电力电子和电站辅机等业务。中电装备为电力电子和国际EPC总承包业务的产业载体，中国电科院则为科研单位。从上述情况看，国家电网发展战略对于解决集体企业问题提供了机遇，电网企业现有集体企业中的制造业可以顺势纳入国家电网直属设备制造装备体系，而电网建设业也可趁势纳入国家电网公司各大建设体系，为各级供电企业的电网建设打造自己的施工和项目管理力量。

（四）试点地区的经验表明利用自身力量解决集体企业问题更有利于集体企业改革

从部分中央企业试点经验看 ，由于有一些中央企业的厂办大集体目前经营情况还不错，大集体职工安于现状，改制愿望不强，这些大集体企业的人员不想离开主办企业这条大船，抱有主办企业有饭吃，就少不了我们粥喝的想法，对改革后的企业预期不理想。同时大部分中央集体企业的管理人员都是主办企业派出的，身份为国有企业正式员工，他们一旦撤出，集体企业将出现管理上的真空。有关调查发现，集体企业改革后，主办企业派出的员工全部撤回，新选出的集体企业负责人没有管理经验，结果原本经营状况不错的企业变成了烂摊子。集体企业改革后，主办单位的管理人员又不愿意留在集体企业，一旦撤回，集体企业又出现管理真空，陷入两难的境地。这种厂办大集体改革后的状况应该在电力企业厂办大集体改革中竭力避免，以国家电网公司为例，利用自身产业整合策略实现集体企业的有序重整和改革，是避免电力企业厂办大集体改革陷入困境的有效办法。

三、国家电网系统厂办大集体改革路径的思考

根据国办18号文，国家厂办大集体改革的总体目标是从2011年开始用3—5年的时间，通过制度创新、体制创新和机制创新，使厂办大集体与主办国有企业彻底分离，成为产权清晰、面向市场、自负盈亏的独立法人实体和市场主体，使职工得到妥善安置，职工合法权益得到切实维护。目前电网企业体制改革在前期完成主辅分离、主多分开的情况下，已向集体企业改革顺势推进，结合国家对厂办大集体总体要求是要寻求彻底解决的办法，不宜久拖，在国家电网企业发展战略按照企业价格链和产业链的理论打造国家电网“同心圆”产业布局，规避试点中央企业厂办大集体企业一改就死、一改则企业不稳的经验教训，最终实现国家电网企业发展、体制改革推进和职工稳定三者协同目标。从国家厂办大集体改革的路径出发，主要目的在于使厂办大集体与主办国有企业彻底脱钩，前提是职工得到妥善安置，并为此从政策和资金上予以扶持，而对改革的路径方式明确为两类：一类是重组改制，另一类是清算关闭。

结合电力企业自身产业发展需要，首先要对电网所属集体企业进行重组整合，不符合产业优化条件的劣势及其他服务类企业进行出售、转让或清算关闭，借用全民职工回归主业，集体身份职工及清算关闭后剩余资产转移到重组后存续集体企业；二是存续的电网建设类和电工产品制造类集体企业实行资产无偿上划，集体职工随资产由电网企业无偿接收，由电网企业负责安置；三是改制后的国有电工产品制造企业纳入电网企业直属制造体系整合；四是改制为国有的电网建设类企业，形成省、市两级送变电施工企业（为减少管理层次，原县级供电企业的电力安装企业可并入市级送变电施工企业）。

从电网企业所属厂办大集体企业改革的路径出发，电网企业一是有足够的资源来解决改革的成本问题； 二是电网企业厂办大集体改革中，电网企业看重的是集体企业所把持的产业，以实现电网企业产业链的整合和适度拓展；三是电网企业厂办大集体改革的重点和难点是人员的安置。清算关闭的集体企业中借用的全民职工回归电网主业问题不大，对集体身份职工由于已于多年前加强入口控制，集体身份人员存量总体不是很大，由电网企业接收消化可以有效避免人员稳定问题，也是电网企业厂办大集体改革所需付出的成本。目前看，人员安置最大的问题是社会化用工的安置，在国办18号文中对于占电力集体企业职工近半数的社会化用工人员的安置未予涉及，由于集体企业的重组整合，在积极争取其他产业吸纳的同时，可能会有一定量的社会化用工需要解除劳动关系，目前可能只能按照市场化的原则进行合理补偿。

四、结语

电网企业厂办大集体企业改革隶属于国家厂办大集体改革，按照国办18号文的总体要求和“以电网为主体，产业金融为两翼，加大资本统筹控制力”的总体原则，在确保职工稳定和职工合法权益的情况下，顺应改革形势，按照价值链和产业链理论再造和强化国家电网产业布局，整合优质集体资产，推进优势产业做强、做大，实现资源的优化配置，形成以电网为核心的同心圆产业布局服务于统一坚强智能电网建设， 应该是电网企业发展、体制改革推进和职工和谐稳定的多赢结果。

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（作者单位：浙江省金华送变电工程有限公司）