我国国有资产管理中的委托代理关系及其改革

摘要：我国的国有资产管理体制，实际上就是一种三个层级的委托代理关系。这种多层级的委托代理关系，使得国有资产管理存在委托代理链冗长、代理成本高、国有资产的产权不够明晰、国有资产监管效率低下以及国有企业腐败导致国有资产流失等问题。解决这些问题必须推动国有资产管理体制的改革与创新，不但要优化代理链、强化对委托-代理的监管，也要建立完善的国有资产出资人制度、系统化的代理人业绩考核体系，还要强化对代理人的激励和约束机制。

关键词：委托代理关系；国有资产；国有企业；国有资产管理体制；

目前，我国的国有资产管理体制依然存在诸多问题，特别是在多层级委托代理的管理模式下，国有资产所有人监管缺位、代理人存在寻租腐败风险致使国有资产流失的现象时有发生，对国家经济利益和群众福利造成重大损失。因此，如何改革和创新国有资产管理体制，进一步激发国有企业活力，是今后改革中必须思考的一个问题。从委托代理理论入手，探索国有资产管理的新体制、新模式是学术界的一个共识。

一、我国国有资产管理体制中的委托代理关系

委托代理理论（Principal-agent Theory）是由，美国经济学家伯利和米恩斯在上世纪30年代提出的（Berle and Means，1932），是为解决企业的所有权与经营权关系问题，实现企业所有者与经营者分离、企业所有者保留剩余索取权、企业经营者职业化的理论工具。“所有权与经营权分离以后，所有者（出资者）与经营者出现了委托—代理关系。委托代理关系的出现是社会经济发展的必然结果，是社会化大生产对所有权社会化和管理专业化客观要求的一种必然反应。”委托代理理论有一个核心问题，那就是在所有权和经营权分离之后产生利益冲突和信息不对称情况下，委托人如何监管代理人。

改革开放以后，我国开启国有企业改革进程，通过国有企业转型、转制，国有企业逐步从生产型企业转变为经营型企业，国有资产的管理体制也经历了数次改革。目前，我国的国有资产管理体制，是按照“国家所有，分级管理”的原则确立的，基本内容就是中央政府和地方政府分别代理国家履行出资人职责，享有所有者权益，即“双层出资结构体制模式”。“这一体制表明国有资产国家所有的中央政府统一所有权分解为中央政府与地方政府两级所有，从法律上赋予各级地方政府国有资产所有权主体地位，从而在履行出资人职责的同时，享有所有者权益。”这种国有资产管理体制，实际上就是一种三个层级的委托代理关系，形成一个较长的委托代理链条。第一层委托代理关系是全体人民和政府之间的委托代理关系，在这个层次的委托代理关系中，国有资产作为公有制经济成分属全民所有，政府作为国有企业的出资人，其权力是受全体人民的委托。但是，全体人民作为国有资产的所有者并不能行使所有者的职能，每个公民不可能直接参与国有资产的经营和管理，这无论是在制度上还是在实际操作上都行不通。因此，政府作为公共权力的行使者，经过人民代表大会授权，成为全民财产的天然代理者。第二层次的委托代理关系是中央和地方各级政府将行使国有资产管理的权力委托给具有国有资产管理职能的国资委及国有资产运营公司，国资委及国有资产运营公司将国有资产投资于企业，形成国有独资公司、有限责任公司或股份有限公司，由国有企业的经营者具体对企业进行经营和管理。第三个层次的委托代理关系，是国有企业作为国有资产的经营者参与市场活动，按照现代企业制度的要求在企业内部建立由股东大会、董事会、监事会及经理层组成的具体委托代理关系链条，实现国有资产的保值增值。这种委托代理关系在实际的国有资产管理和国有企业经营中，体现为政府的国有资产管理部门拥有企业的剩余索取权和剩余控制权。这种多层级委托代理关系解决了我国社会主义市场经济体制下，国有资产的存在、运营和管理问题，实现了国有资产所有权和经营权的分离。

二、国有资产管理委托代理关系中存在的问题

委托代理关系本身就容易出现逆向选择或代理人的道德风险、寻租风险等问题，随着我国经济社会的发展，我国国有资产管理体制中这种多层级的委托代理关系，使得国有资产的监督和管理都存在一定的问题。

（一）委托代理链冗长、代理成本高

现有国有资产管理体制下的委托代理关系表现为间接性、多层性、复杂性，复杂的委托代理关系，国有产权代表与各级产权代理间存在着权利和行为的界定问题，这使得协调产权所有者与代理者目标不一致的代理成本较高。同时，冗长的委托代理链条，导致信息传递缓慢，加大了委托人对代理人的监督难度，必然导致“委托风险”和“代理风险”的产生。各地方或部门不可避免地按照各自利益规划和使用国有资产，产生重复建设、重复生产、条块分割和地区封锁等弊端，生产要素得不到合理流动和有效配置，存在大量国有资产被闲置浪费、国有资产的不合理利用、国有资产被私人的严重侵占等问题。“人民作为国有资产的最终所有者，不可能对众多的国有企业直接行使监督权，只有借助多层代理关系间接加以管理，但是这种所谓的监督并没有起到实质性的作用。”

（二）国有资产的产权不够明晰

根据现行国有资产管理体制，国资委作为国有资产的出资人代表，对企业中的国有资产依法行使所有者的资产收益、重大决策和选择管理者三项权力，不行使政府的公共管理职能；政府其他部门、机构不履行企业国有资产出资人职责。但是在实际运作中，由于国有资产管理中管事权与管财权不明确、不完善使得国有资产经营与企业生产经营无法完全分离。国资委在“管资产、管人、管事”的过程中存在一定的行政干预和行政审批式的管理，“越位”现象仍然存在。同时，其权力没有受到有效的制约，容易发生干预出资企业生产经营自主权的现象。在这样的条件下，国资委不能充分行使出资人的权力和职责，无法实现所有权和经营权的彻底分离，导致政企不分，许多监管不能落实到位。再有，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责、享受所有者权益的国有资产管理体制，实际上是将“分级管理”改为“分级行使所有权”，也就是说，在法律上没有明确地方政府是同级国有资产的所有者，但在国有资产管理的实际工作中，地方政府却在国有企业改制、股权转让等环节中获得了国有资产的实际所有权和处置权。“这实际上就是在法律上模糊了国有资产的国家所有权和地方所有权之间的界限，虽然这在一定程度上刺激了地方的积极性，但从长远来看，这种‘模糊产权’，导致了国有资产管理过程中的许多矛盾。”

（三）国有资产监管效率低下

目前的国有资产管理体制，确立了国资委为国有资产监管的明确法定主体，但由于多层级的委托代理削弱了国资委的监督职能，导致我国国有资产监督效率并不高，良性运转的国有资产监督机制尚未真正建立起来。政府在企业经营层次上已经基本退出，但资本管理层次上完全没有退出。当前实行的国有资产管理体制，理论上是政府授权国资委行使出资人职能，现实中国资委虽作为政府一个特设机构，但它与政府之间不是经济契约关系，而是行政授权关系。政府常常将其社会经济管理职能与国有资产所有者的职能混为一谈，在利用所有者身份对国有资产实施监督管理的同时，又往往利用行政手段，对国有企业的生产经营活动直接加以干预。同时，国有资产管理体制中委托人和代理人具有信息的非对称性， 要监督代理人的行为，初始委托人必须付出监督成本， 但委托代理链初始端的委托人不是剩余索取权的直接拥有者，他们不能直接从国有资产的监督中收益，缺乏监督动力，加之大量条块分割现象和市场不规范行为使我国产品、产权和证券等价格信号被扭曲加剧了信息不对称，从而加剧了两权分离条件下的所有者与经营者之间的矛盾，进而导致国有资产监督乏力。

（四）国有企业腐败导致国有资产流失

国有企业是我国国有资产经营的基本形式，也是我国国民经济的支柱，是公有制经济的主要实现形式，是我国国民经济安全和中国特色社会主义制度的重要保障。然而，我国国有企业“统一所有、分级管理”的权力体制看，国有企业的权力关系表现为多层级的委托-代理，即人民→人大→政府→国资委→国有集团公司→国有企业→企业管理者，这样一个委托代理框架，实际上就是层层委托-代理的权力关系，中间每个层次的主体都既是委托人，又是代理人，过长的“委托-代理”链条使权力监督不能有效传导至最终端的代理人，极容易造成权力腐败，进而导致国有资产流失。“所谓国有资产流失，就是在国有资产的产权变更过程中，由于不规范的管理、改制、转让等行为导致国有资产价值量的绝对减少。例如，在国有企业改革过程中，一些国有资产管理者的贪污、侵吞、挥霍、转售国有资产的行为。”这些都是由于国有企业管理人员特别是高层管理者权力腐败的结果，造成这种举报的根本原因就在于国有资产管理委托代理链条的冗长与复杂。

三、我国国有资产管理体制改革与创新的对策

经过30多年的改革开放和20年的市场经济建设，国有资产管理体制不断发展，国有企业已经基本形成现代公司制度和法人治理结构，国有资产的经营管理水平也基本与我国的经济社会发展相适应。但是，如何在多层委托代理关系下改革和创新国有资产管理体制、解决多层委托代理形成的各种问题，依然是今后优化国有资产管理体制的重要内容。

（一）优化代理链、强化对委托-代理的监管

在当前的国有资产管理体制下，委托代理链条还不能随意缩短。因此，就要从委托人和代理人两个层面上对国有资产产权转让行为进行精细化管理和有效监督，也就是要实现从委托代理的初始环节到末端的多级监管体系。在国有资产监管实际运行过程中，要有效地规范政府行为，防止权力与市场经营活动的结合，必须实行有效的民主监督和制约。只有对政府职能、权力的运用进行有效的民主监督，建立和健全一套完备、有效的民主监督制约机制，约束国有资产的“代理人”高效地监管国有资产，进一步改善国有资产监管效率低下、权力滥用等不良行为。要建立国有资产保值的责任制度，实行国有资产经营管理重大决策失误问责制度，追究所在代理链条中相关代理人的连带责任，进一步强化国资委的监督管理责任。同时，还要强调包括中介机构和债权人等相关利益者在内的社会监督。实现社会监督的有效方式就是建立国有资产管理的信息公开机制，对国有资产的经营管理状况、保值增值状况、重大管理决策程序和内容、国有企业财务状况、所有权状况和公司治理状况等及时向社会公开、定期披露，通过建立有效的信息公开机制，提高国有资产监督的效率。

（二）建立完善的国有资产出资人制度及配套制度

完善国有资产出资人制度是深化国有资产监督的一项核心内容，完善国有资产出资人制度，是要实行国有资产出资人职能与政府公共管理职能分开，需要政府、企业及其他相关方面的配套改革同时进行。国有资产投入企业，代表全体人民的国家就成为企业的出资人，但国家不可能直接行使国有资产所有权，必须将其通过一系列的委托代理链条委托给某一特定主体代表国家行使国有资产出资人的权利。具体的国有资产出资人制度包括出资人代表制度、投资制度、经营预算制度、产权交易制度、监管制度、收益分配制度等诸多方面，是一个相互关联的配套制度体系。通过制度安排，明确出资人的资产管理责任，明确资产经营者的财务责任，规范企业的经营行为和分配行为，明确奖励、处罚等考核办法，把内部约束制度与外部监督制度有机结合起来，确保国有资产的保值增值。

（三）建立系统化的代理人业绩考核体系

对国有资产的收益进行有效的管理，是我国国有资产管理的一项重大要求。国有资产委托人作为出资主体对所出资的经营主体也就是代理人进行业绩考核，可以有效落实国有资产出资人职责，既有利于实现国有资产的经营管理目标，又有利于防止国有企业腐败和国有资产流失。通过建立系统化的代理人业绩考核指标体系，定期对代理人履行委托人赋予的国有资产经营管理职能情况进行考核，可以促进国有资本所有者与经营者形成稳定而有效的制约关系。业绩考核指标体系应从企业财务效益状况、资产运营状况、偿债能力状况和发展能力状况等方面对代理人业绩进行考核，并且针对不同行业、不同特点的企业建立不同的指标体系。“指标体系的设计要尽力做到引导国有资产经营者的行为、促进委托代理关系的协调，能够通过指标体系的运行起到激励的作用，并通过一定的信息反馈促进业绩考核体系的调整与完善。”

（四）强化对代理人的激励和约束机制

在国有资产管理的委托代理链中，由于委托人与代理人不是利益的共同体，而且信息不对称，委托人无法强迫代理人依照“强制合同”实现委托人期望，而应该是选择满足代理人参与约束和激励兼容的“激励相容”合同才能实现自身的最大化期望效用。因此，强化委托人对代理人的激励机制和约束机制也是降低监督成本的有效途径。激励机制的设计要注重短期激励与长期激励的结合，避免代理人经营行为的短期化和消费行为的铺张浪费，促使经营者从企业长期发展的角度制定生产经营的决策，使代理人的目标和委托人的目标得以有机的结合和统一。同时注重激励机制中负激励的作用和功能，不仅要有奖励制度，还要设计相应的惩罚制度。“约束机制可以是显性的规章制度，要充分发挥法律法规的作用，完善相关制度，增强制度的约束力。同时约束机制也可以是隐性的道德观念、市场竞争机制等，要规范市场秩序，为国有企业家提供一个成长的外部环境”。

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（作者单位：杨鹏系东北师范大学政法学院博士研究生；赵连章系东北师范大学政法学院教授，博士生导师）