小型企业发展的政府支持系统

摘要：小型企业对经济发展有重要作用。小型企业的发展需要政府进行扶持，构建小型企业政府支持系统。整个系统包括五部分，其中，调节支持系统中的血液就是政策法规，政策法规在整个支持系统中循环，使整个系统得以灵活运作，但是政策法规也存在一定的缺陷。政府支持系统中的机构是运作系统的主体，通过进一步完善主体，确保整个系统更科学地运作。

关键词：小型企业；政府支持系统；政策法规；系统运作

小型企业对经济的发展有重要的作用，能够促进国民经济的增长，能提供更多的就业岗位增加就业，也是我国制造业大国的重要支撑，还能促进技术的进步，小型企业相较于大企业对技术有更大的需求。但小型企业自身发展存在许多难题，仍需要政府对其进行扶持。江苏是小型企业众多的省份，本文以江苏省的小企业为例，探讨政府的扶持系统。

一、小型企业支持系统的血液——政策法规

1.法律。我国现行的《小型企业促进法》是2003年开始施行的，分为总则、资金支持、创业扶持、技术创新、市场开拓、社会服务六部分。《小型企业促进法》是一部全面的法律，我国针对小型企业的立法只有这一部法律。在小型企业迅速发展的今天，一部法律已经不能满足小型企业发展的需要，许多现行的政策规定也亟待上升到法律的层面。

2.法规。法规主要有2009年的国务院颁布的《关于进一步促进小型企业发展的若干意见》（以下简称《意见》），分为八部分，其中涉及营造发展环境、缓解融资困难、加大财税扶持、发展技术和结构调整、开拓市场、改善服务、提高管理水平、加强对小型企业的领导。相较于《小型企业促进法》将资金问题分为缓解融资困难和财税扶持两方面，增加了结构调整、提高管理水平和强化对小型企业的领导三方面。《意见》是对《小型企业促进法》在新时期的发展。

3.规章。规章的数量较大，主要以工业和信息化部及财政部的较多，主要也是对财税扶持、金融信贷、科技发展、市场开拓几方面进行调节。规章的数量较多，绝大部分都集中在对财税扶持方面的调节，市场开拓方面主要集中在对政府采购的规范和约束中。关于其他几方面的措施十分少。江苏省的政策中，比较重要的有2005年的《江苏省小型企业促进条例》、2008年《关于促进小型企业平稳健康发展意见》和2010年《省政府关于进一步促进小型企业发展的实施意见》。

从上述对政策法规的分析可以得出如下结论。

1.相似性。政策之间有很强的相似性，对已经说明的问题一再强调，不利于企业经营者从中提取核心的信息。政策变更的动向不明显。

2.滞后性。滞后性表现在两个方面，一是对于中小企业出现的某种新情况还没有对应的政策法规出现；二是应该上升为法律的政策还以法规或者规章的形式出现。

3.可行性弱。正是上述的两种特点造成了政策的可行性弱，缺乏某些政策，或者某些政策的强制性不够。

二、小型企业政府支持系统构建

结合全国和江苏省的政策，从政策的目的性出发，可以构建出如下的几个政府支持系统：资金支持系统、市场支持系统、人力支持系统、技术支持系统宏观支持系统。

1.资金支持系统。这个系统主要是为了解决中小企业资金难题。在这个系统中包括的子系统主要有财政支持系统、税收支持系统、金融支持系统。其中财政支持系统主要是政府通过财政资金的支出对小型企业进行支持，最常用的财政支持为设立小型企业发展专项资金项目。税收支持系统主要是指政府通过对小型企业减税从而支持小型企业的发展。金融支持系统是对小型企业的信贷支持，信贷体系建设是金融支持系统的基本。除此之外，配合再贷款、再贴现、差别存款准备金率等货币政策使用，对小型企业提供金融服务。

2.市场支持系统，即解决小型企业市场不足的支持系统。在这个大系统中包括两个子系统，即采购支持系统、开拓国外市场支持系统。采购支持系统是政府直接提供给小型企业市场的行为。政府通过向招标的方式采购。开拓国际市场支持系统又包括了两个三级系统，企业走出去支持系统和产品走出去支持系统。企业走出去支持系统主要为增加境外投资，或者建设境外合作区。我国和许多发展中国家都有合建的合作区。另一个系统为产品支持系统，政府为小型企业出口提供指导和帮助，促进小型企业产品的出口。

3.人力支持系统，即解决小型企业人力资源的支持系统。小型企业人力资源方面的问题主要存在于以下几个方面：企业“用工荒”问题；尖端人才缺乏；人力资源管理方式不科学。

企业“用工荒”问题在于员工的流动。小型企业的员工流动率是非常典型的。企业中时时刻刻都存在员工流动，直接原因是员工的流动成本较低。小型企业会出现“用工荒”的问题。解决小型企业的人力资源包括招工支持系统。江苏省属于东部，需要的劳动力多，政府和一些中西部的省份联合，形成劳动力输入的快捷渠道。 “企业技术创新的背后是人才的创新，不少发达国家采取多项措施促进中小企业人才创新，其中重要措施之一就是形成完善的培训服务机制。”除了培训人才还可以建立人才引进支持系统，江苏实施十大人才工程，支持高校、企业联合培养高层次的创新人才，引进海外人才。针对小型企业人力资源管理的不合理性，政府举办小型企业经营者训练营对其进行培训。

4.技术支持系统。这个系统是解决小型企业技术创新的支持系统。我国的小型企业发展的阻碍是缺乏核心的技术。我国是制造业大国，其中支撑制造业的大军小型企业大多数都是单纯的制作加工，没有自主品牌，没有核心技术使我国的小型企业在产品的整个业务工序中处于利润最低的部分。为了改变小型企业的这种困境，政府建立了技术支持系统。坚持高端引领，深入发展新兴产业。结合“节能减排”，政府帮助小型企业使用清洁能源和可再生能源。“按照新兴工业道路的要求，推动发展循环经济，促进资源循环式利用，鼓励企业循环式生产，推动产业循环式组合。”

5.宏观支持系统，即解决小型企业宏观环境的支持系统。建立基础设施支持系统，在江苏全省构建“四纵四横”的交通通道，包括公路、铁路、内河航运、轨道交通及航空枢纽建设。建立产业园区支持系统，产业园区的建设有利于小型企业形成集聚，产业园区的配套设施带给企业更多的基础设施的便利。此外，产业园区为了吸引小型企业，往往有很多优惠政策，有利于刚刚成长起来的小型企业发展壮大。

三、小型企业政府支持系统的运作——机构视角

（一）现行的小型企业政府支持系统运作存在的问题

1.碎片化。政府自身部门对于支持系统的目标具有一致性。管理小型企业的国务院部门有国家发展改革委员会、科学技术部、工业和信息化部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、商务部、中国人民银行、国务院直属机构海关总署、税务总局、工商行政管理总局、质量监督检验检疫总局、食品药品监督管理总局、国务院直属事业单位有银行业监督管理委员会、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会，涉及部门十分复杂。地方层面小型企业的管理部门分为地方政府组成部门、地方政府组成部门、地方政府管理部门、将已有政府部门加挂小型企业管理局、实行已有政府部门归口管理、已有政府部门处室管理，其中江苏省属于第四类。各个部门虽然都是为了给小型企业发展创造良好的环境，但在目标一致的情况下，行动又十分鲜明的个性。部门扶持体系碎片化导致信息资源的分散，不利于小型企业整合利用资源。我国可以充分借鉴美国设立的中小企业管理局，在政府部门中建立统一的中小企业行政管理机构——中小企业管理局并将政府对中小企业的管理职能由“ 指令、干预” 型向“指导、服务” 型转变。

2.对立化即政府与企业利益的博弈。作为政府支持系统的发出者和接受者，政府和企业的利益在大范围统一的基础上又有局部利益的博弈，而这局部利益的分歧危害了政府和企业的统一战线。政府的官员与企业产生分歧的影响因素是政府对政绩考核的追求。此外，政府为了当地的财政收入往往更注重一些大中型企业的发展，忽视小型企业的发展。在对小型企业扶持上政府存在一种避重就轻的行为，政府在整合资源上存在一定的难题，因此对小型企业的支持边缘化的措施多于核心的措施。而边缘化的措施对大部分企业的帮助是很有限的。

3.孤立化。就小型企业融资困难的问题来说政府出台的措施约有68.4%都与解决小型企业融资困难有关系，但是小型企业的融资问题至今仍是制约小型企业发展的最重要的问题。政府扶植小型企业的专项资金的项目虽然不少，但是确切金额并没有多少。政府运用专项资金只能解决燃眉之急，对于小型企业长足的发展并没有多大的作用。此外，政府运用专项资金能帮助的小型企业数量有限，对于大规模的小型企业群体能发挥的作用是十分微弱的。由于政府孤身支持小型企业难度很大，因此需要政府与其他机构协作。

（二）优化小型企业政府支持系统运作

就上述政府在扶持中小企业时出现的问题，政府扶持系统的完善应该形成“三个统一”。

1.统一部门行为。加强政府各部门协作，政府部门之间的协作是政府支持系统完善的重要部分，对小型企业的管理职能要进行更明确的划分，分管小型企业的不同方面，不同部门之间不可越权行使职能。工业信息化部和财政部现在对小型企业实行大部分的管理，要逐步将分管职能集中到工业和信息化部形成以其为主的小型企业支持系统。此外，还要建立监督机构，监督各个部门的行动，要建立健全各项监督制度， 在政府内部逐步整合相对分散的多种监督力量， 形成监督合力， 提高监督效能。

2.统一政企利益。在政府和企业利益达不到完全统一时，应该逐步扩大政府官员政绩考核的范围。将对小型企业的支持系统运作纳入到政绩考核指标中，密切关注小型企业的动态及不同时期小型企业数量变化情况。政府从哪些方面支持小型企业的发展及绩效如何都要纳入评价体系。

3.统一多方力量。在政府引导的支持体系内，加入社会力量的协作，既分担了政府扶持的压力，还可以渗透到政府不能服务的方面。还要不断发展支持小型企业发展的第三方力量。

参考文献：

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（作者单位：南京信息工程大学公共管理学院）