转变政银关系的对策研究

摘要：地方政府的许多不当行为增加了商业银行经营风险，本文对这一现象进行了描述，并从地方政府片面追求经济增长和国有企业预算软约束两个角度挖掘其深层次根源，最后从减少对银行经营的干预、完善政绩考核制度等方面提出了政府层面应采取的改革对策。

关键词：政银关系 政府改革 对策研究

目前，银行贷款在我国企业外部融资中仍占主导地位。中国人民银行网站公布的2012年1—9月社会融资规模中，人民币贷款、外币贷款、未贴现的银行承兑汇票三项合计占社会融资规模的近70%。站在金融稳定的角度，我国商业银行的经营风险一直是国际国内关注的焦点。然而当前，地方政府对商业银行经营活动的直接或间接干预弱化了银行业抵御风险的能力。本文揭示了地方政府的不当行为给信贷资产质量和银行体系风险状况带来的影响，分析了这种政银关系产生的深层次根源，提出了政府层面应采取的一系列改革对策。

一、政府行为与商业银行经营风险

当前的政银关系，主要表现为地方政府直接参与企业投融资活动，以行政性目标直接干预银行的正常放贷行为，地方政府之间的竞争又进一步强化了地方官员控制银行金融资源的动机。由于银行的管理结构为总行—分行制，分行的业务受当地政府的影响较大，在地方经济发展、国有企业利益与银行冲突时，地方政府常常会牺牲当地银行的利益，从而使银行信贷资源成为地方政府的“第二财政”和“准公共品”。

现实情况是，严重的资源配置行政化现象，以及更多的政绩工程、明星项目带动了投资增长和信贷扩张，贷款规模迅速扩张拉动了宏观经济高速增长并出现经济过热征兆，银行业的系统性风险开始形成并放大。

以“地方政府融资平台”为例，为尽快摆脱全球金融危机阴霾，促进经济企稳回升，我国于2008 年末提出了“4万亿”投资的振兴规划。在这种背景下，“地方政府融资平台”日渐突起，在刺激计划的实施中发挥了关键作用①。然而，随之出现的是商业银行面临着3d4c60c507430707a2e15f5e321f4818巨大的偿付风险。一是融资平台层次增多，从省级、地市级融资平台，发展到区县级也成立融资平台，或者一个地方政府成立多个融资平台，造成地方政府过度负债。二是商业银行无法全面掌握地方政府融资总量、负债规模、可持续财税收入等情况，因此无法准确评估地方政府的真实偿债能力。三是平台贷款期限普遍较长，其间地方换届引起的政策更迭，可能会导致新一届地方政府不愿意为“旧账”买单。

二、政银关系的深层次根源

（一）地方政府片面追求经济增长

1994年财政分权化改革赋予地方政府更多的经济责任，导致地方政府不仅是地方公共产品的提供者，更是地方经济发展的推动力量。为了实现本地区更快的经济增长，在地方与地方之间的“GDP竞赛”中取胜，显示“政绩最大化”，地方政府往往通过投资拉动经济增长。由于地方政府和企业存在强烈的投资冲动，而仅仅依靠经济增长质量的提高来实现地方经济的增长，其过程十分漫长，所以最迅速有效的办法是短期内集聚大量的资金。因此，一些地方政府利用各种行政力量和手段争夺信贷资源，获取信贷资金。

同时，中央和地方分权化改革之后，大量地方经济建设和公共品供应责任由地方政府承担，但地方政府的财权与事权严重不对等，而事权具有刚性，财政的入不敷出促使地方政府必须寻找新的资金来源。

地方政府为实现短期经济目标，对金融机构进行行政干预和违背经济规律上项目，导致大量信贷资金沉淀和损失，对金融生态环境建设造成了许多负面效应和影响。

（二）国有企业的预算软约束

预算软约束的概念出自匈牙利经济学家Kornai的论文《资源约束型与需求约束型体系》（1979）和著作《短缺经济学》（1980）。他发现长期亏损的国有企业由于总是受到财政补贴或者其他形式的救助，不能被市场淘汰，由此形成了所谓软预算约束问题。Kornai归纳了预算软约束的两个主要特征，一是可以在事后对企业的财务计划重新进行谈判，二是企业和政府部门有密切的行政联系。

由于预算软约束的存在，使得企业在向银行申请项目贷款时，政府可能会介入金融资源的配置过程，这样就会导致金融软约束问题。一旦政府介入了金融资源的配置过程，并为企业提供政府隐含担保，则银行和企业决策时面临的约束条件均将改变。从企业角度，由于预期到事后的重新谈判，在投资上就会倾向于盲目上项目、扩大投资；从银行角度，由于预期到来自于企业的坏账可以由政府承担，也将扩大对特定企业的贷款规模。银企之间的信贷行为成为一种事后可重新谈判的合约安排，其结果是过多的无效率或低效率项目得到融资和再融资，提高了银行呆坏账形成的概率，增加了银行业的脆弱性。

在我国经济转型时期，存在着严重的软预算约束问题。地方政府作为地区经济发展的重要推动者，与当地国有企业利益交互影响、错综复杂。绝大多数国企经营者的任免权仍由各级政府部门控制，导致国企经营者更多地对决定自己任免资格的政府部门负责，进而使国企的经营目标因满足政府的要求而多元化，如增加就业岗位、稳定社会环境、投资新兴产业和增加当地的税收以及促进GDP的增长等，以实现政府的期望②。由于政府目标与企业追求利润最大化的目标并不一致，国企经营者存在较高的预算软约束预期。

由于地方政府和国有企业承担着多种社会责任，在企业向银行贷款时，政府为了自身需要，会对银行实行多方面干涉，使银行的贷款成为弥补政府财政资金短缺的渠道。企业的种种软约束问题，对实体经济发展和信贷资产质量直接产生负面的影响。一方面，由于缺乏预算硬约束机制，企业没有动力和外部约束去提高经营效益，导致国有企业占有大量金融资源，银行信贷资金被低效使用，等量资金投入不能发挥等量资本的功能，企业亏损严重；另一方面，由于企业亏损，无力偿还银行贷款，积累起大量的不良资产，银行体系时刻面临金融风险的威胁。

三、政府层面的改革对策

（一）向“公共服务型政府”转变，减少对银行经营行为的干预

随着市场和社会力量的逐步成熟，对市场投资主体能够独立承担的决策职能和合理的决策行为，公共服务型政府不再介入和干涉。从而理顺政府与其它部门的关系，提高了市场和社会部门的积极性，使它们能够充分地行使决策权且自我管理能力得到增强，从而有利于社会资源的优化配置。

商业银行作为独立的市场主体和金融资源的配给者，应与借款者建立真正市场化的商业合约。作为公共服务型政府，应尊重债权的经济特性，减少对银行信贷决策的行政干预，逐步由金融资源配置领域退出并还原为规则制定者与秩序保护者的角色，为金融中介的良性发展创造外部市场环境。

（二）进一步完善政绩考核制度并严格执行

当前，政绩考核的GDP导向仍然明显，即以经济发展速度作为政府绩效考核的最主要目标，而其他方面则常常被忽略。因此，应进一步完善政绩考核制度，并严格贯彻执行，合理地引导地方政府及其官员的行为。

完善政绩考核制度的方法是增加新的约束变量，将GDP以外的如经济增长方式和质量、公共服务和环境、市场秩序和制度建设等社会均衡发展状况等纳入考核指标之内，用全面发展的综合指标来评价政府及其官员的政绩。新的绩效考核指标体系应至少包含以下四类指标：一是经济发展指标，包括地区生产总值（GDP）及增长率、地方财政收入及增长率、人均GDP及增长率等；二是社会发展指标，包括新增就业、卫生医疗条件等；三是可持续发展指标，包括单位能耗及降低率、污染物排放达标情况、耕地保有量、森林覆盖率、公众对环境满意率等；四是民生状况指标，包括人均收入及增长率、基本医疗保险覆盖率、城乡低保覆盖率等。并且应适当提高社会发展指标、可持续发展指标、民生状况指标的考核权重。

（三）经济增长方式由“投资拉动型”转向“消费支撑型”

改革开放以来，我国的投资率水平（投资率按核算口径计算，即：投资率=资本形成总额/支出法国内生产总值×100%）居高不下。

从表1可以看出，世界平均投资率逐渐下降，而我国投资率远高于世界平均水平。以2009年为例，世界平均投资率为19.1%，我国的投资率为47.6%，比世界平均水平高28.5个百分点，超过世1b7d48655721b17c806a491d46d2c045d23843da42577689e87fa8e675a25e9f界平均水平的2倍。我国的投资率不仅明显高于高收入国家的平均水平，而且高于中等收入、中低收入及低收入国家的平均水平。美、英、法、德等西方发达国家的投资率一般都较低，基本在20%以下或20%左右。亚洲的韩国投资率相对较高，但还是远低于我国的投资率水平。在五个金砖国家内部，中国和印度的投资率高于南非、巴西和俄罗斯，而中国的投资率高于印度。

这些数据说明，我国宏观投资效率比较低，经济的高速增长在很大程度上依赖更多的投资来拉动③。“投资拉动型”经济增长方式必然伴随着宽松的货币政策和积极的财政政策，会带来巨大的货币风险与财政风险。因此必须抛弃这种增长方式，转向“消费支撑型”增长方式④。

（四）加强地方政府融资平台贷款风险防控

一是整合地方政府优质资源，充实平台公司资本金，将以往用于直接偿还平台贷款的财政资金作为资本金注入到平台公司，同时落实贷款担保措施，使其成为资产优良、现金流稳定、有利润来源、未来预期良好的集融资、投资、建设、运营为一体的经营实体。

二是地方政府金融办、银监局等部门联合对辖区内融资平台的债务总量、结构和期限进行摸底，向金融机构披露重点信息，改变地方政府融资平台隐形负债不公开、不透明的现状⑤。

三是地方政府建立政府诚信制度，将“新官理旧账”纳入官员考核，从制度上规范地方政府融资行为，规避换届风险。

四是规范清理后的新型平台公司除银行贷款之外，可借助商业银行开办的投资银行业务，综合运用企业债券、中期票据、信托计划、资产管理计划、产业投资基金、吸引民间资本等方式实现融资，扩大直接融资规模，实现融资渠道多样化。

参考文献：

①中国工商银行城市金融研究所课题组.商业银行拓展地方政府融资平台业务的前景与策略[J].金融论坛，2010（5）

②魏明海，柳建华.国企分红、治理因素与过度投资[J].管理世界，2007（4）

③李俊霖. 我国宏观投资效率的国际比较[J].改革，2007（7）

④魏杰. 转变经济增长方式是全面且深入的改革——“政府主导”是模式还是改革对象[J].学术月刊，2011（8）

⑤徐磊. 政府融资平台贷款风险及防控[J]. 农业发展与金融，2010（7）

（邵华，1973年生，北京市发展和改革委员会财政金融处，高级经济师。研究方向：财政金融、工商管理）