矿业安全之含义考证

王雪

摘 要：产业安全是国家经济安全的内容之一。我国矿业安全的研究出现两种趋势，一是将矿业安全等同于矿业生产安全，一种是矿业安全等同于矿产资源安全。衡量矿业是否安全既不是权利，也不是能力，而是法制的健全程度，即一国的法治能否保证矿业安全。

关键词：权利观；能力观；法治健全观

中图分类号：D90 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）32-0143-03

所谓安全（security），《现代汉语词典》其解释为“没有危险，不受威胁”的状态。安全的属性具有二元性，包括主客观两个方面，客观方面是指特定的客观事实，而主观方面则是指人们对这些客观事实的感受。美国政治学家沃尔弗斯（ArnoldWolfers）在《冲突与合作》中指出：“所谓安全，从客观意义上来讲，是指所拥有的价值不存在现实的威胁，从主观意义上来说，是指不存在价值受到攻击的恐惧感。”[1]这个说法被概括成广为接受的安全概念，即安全就是指客观上不存在威胁，主观上不存在恐惧。安全依主体而存在，其表现就是不安全的客观事实，离开了主体就无所谓安全。感受“不安全”的主体既可以是个人、某个组织，也可以是社会上的某个利益集团（如某个阶级、阶层等），也可以是国家乃至整个社会。

一、产业安全研究文献

国家安全分为政治安全、经济安全、文化安全、科技安全等，经济安全是国家安全的重要组成部分，是国家繁荣和发展的保障。而产业是研究国家竞争态势的基本单位，产业安全问题是一国国家经济安全的核心问题，保障国家经济安全，关键是保障产业安全。

1.产业安全研究溯源

关于产业安全问题的探讨最初可以追溯到重商主义的贸易理论，产业安全最早可见于亚当·斯密（Adam Smith）提出要对涉及国家安全的国防工业进行保护和扶持的思想。后来以亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）和弗里德里希·李斯特（Freidrich Liszt）为代表的幼稚产业保护论，成为产业保护的理论依据。该理论认为新兴工业化国家在最初发展阶段必须向幼稚产业提供关税等形式的贸易保护，以确保其在国外强大的竞争下继续生存和发展。

我国的产业安全研究贯穿于外贸和外资政策制定的各个历史阶段，但是产业安全问题真正成为理论和政策研究的热点，是在外资大量进入的20世纪90年代以后，由外商直接投资产业比重和影响迅速提高所引起的[2]。在我国20世纪90年代初期，部分学者认为产业安全这个概念并没有什么意义。他们认为，在目前经济全球化的情况下，只有全球产业而无民族产业，民族产业已经失去了具体的意义而只有抽象的价值。丁冬红（1996）提出，在当今经济全球化的情况下，以资本比例、产地、品牌划分产业的民族属性已经过时。这种否定民族产业的意见，实际上否定了产业安全的问题。当然，更多的观点认为，民族产业的概念不论是在过去、现在和将来都有意义。程秀生（1996）认为：“尽管当代民族经济的外在形态出现了变化，传统意义上的民族经济概念需要拓宽，但是蕴含于企业权益背后的民族权益关系并没有改变。”因此民族产业的概念还是有意义的，产业安全问题是存在的。笔者认为，产业安全问题在任何时候都是存在的，而且是保障国家经济安全的关键。

然而，由于人们对产业“不安全”的最初感受直接来源于“外资”的进入，因此许多观点都通过“外资”或者“民族资本”来进行衡量产业安全问题。顾海兵（1997）认为，产业安全是经济安全的组成部分。经济安全是指由于外国经济特别是发达国家经济对我国经济进行渗透而产生的威胁。他的衡量标准就主要是“三资”企业的比重；国家计委政策研究室课题组（1996，1997）则从民族资本的角度认为，产业安全意味着民族资本对关系国计民生的国内重要行业掌握着控制权；张碧琼（1999）从直接投资方面认为，国家产业安全问题最主要是由于外商直接投资（FDI）产生的，指的是外商利用其资本、技术、管理、营销等方面的优势，通过合资、直接收购等方式控制国内企业，甚至控制某些重要产业，由此而对国家经济构成的威胁。

上述观点的贡献在于坚持了产业安全对民族权益保护的重要性，但却没有提出比较明确的产业安全概念的定义，多数观点仅仅从外商投资对国内产业的影响来认识的，包括外商投资所占的比重，民族资本对重要产业的控制权等，可以说，这些观点是我国早期经济发展的“产业安全”问题的客观现实，但就当今的形势来看，这些观点都是产业安全狭义上的含义，是表象，存在一定的局限性。

2.产业安全“权利”观

也有学者从安全的概念角度给出了产业安全的含义。前文已述，安全是一种“状态”。赵世洪（1998）认为，产业安全，简单地说是指一国国民使其既有的或潜在的产业权益免受危害的状态和能力。产业权益受到的危害可以来自自然、社会或经济、政治、军事等各方面。何维达和宋胜洲（2003）认为，产业安全，即在市场开放的条件下，一个国家影响国民经济全局的重要产业的生存发展以及政府对这些产业的调整权或控制权受到威胁的状态。

仔细考察发现，这些概念已经提出了产业安全的基本范围，即何维达和宋胜洲老师指出的产业的生存权、发展权以及政府对这些产业的调整权或控制权。其实，在此之前，就已经有学者从权利的角度研究产业安全。于新东（2000）提出界定产业安全的三种权利，他认为，所谓产业安全是指一国对某一产业的创始权、调整权和发展权的控制程度，如果对这三种权利都拥有相应的自主权或称控制权的话，即可认定该产业在该国是安全的。李连成、张玉波（2002）提出界定产业安全的两种权利，一是指一国拥有对于涉及国家安全的产业和战略性产业的控制力，二是这些产业在国际比较意义下的发展力。

3.产业安全“能力”观

就同样的问题，也有学者从“能力”的角度进行了研究。这是随着我国经济的发展，学者们对产业安全比较全面的认识，王瑛（2001）提出了衡量产业安全的“能力”，即是指一国产业对来自国内外不利因素具有足够的抵御和抗衡能力，能够保持各产业部门的均衡协调发展。具体表现三方面，第一是国家经济命脉是否被外资所控制；第二是国内市场结构状况，这是影响一国产业安全的重要因素，主要指外国企业占有特定市场份额的大小；第三是产业结构安全，从经济长期发展、综合国力提高和国际竞争力增强等整体角度而言，国民经济应保持整体结构的合理性。杨公朴等（2000）也认为，产业安全是指一国对国内重要产业的控制能力及该产业抵御外部威胁的能力（主要体现为产业的国际竞争力）。张立（2002）提出，产业安全是指一国在对外开放的条件下，在国际竞争的发展进程中，具有保持民族产业持续生存和发展的能力，始终保持着本国资本对本国产业主体的控制。

这些观点认为产业安全是“权利”或者“能力”，与我国20世纪90年代的“产业安全”观相比，其外延有明显的扩大，对产业安全有了比较明晰的认识。然而，其不足之处便在于仍然缺乏对产业安全内涵全面、系统的阐述。

最近几年一些学者就在上述观点的基础上对产业安全内涵进行总结，形成了一些相对全面的观点。赵惟（2005）认为，产业安全是指某一种或某一类产业在受内外部综合因素作用的环境中，既关系产业自身防范损害或威胁，保持发展和创新，也涉及国家产业政策调整，乃至国际产业制度演进的总和。景玉琴（2005）认为产业安全是指本国产业具有生存和发展的能力。要准确理解产业安全的概念，必须从三个层次上进行把握：一是宏观层次。宏观层次的产业安全是指政府具有适当规制产业的能力，国内相关制度安排能够引致合理的市场结构及市场行为，产业结构合理，国内产业具有活力。二是中观层次。中观层次的产业安全是指在开放竞争中本国的重要产业具有竞争力，绝大多数产业能够生存并持续发展。三是微观层次。微观层次的产业安全是指本国国民所控制的企业达到生存规模，具有持续发展的能力及较大的产业影响力，在开放竞争中具有一定的优势。

从这些观点可以看出，我国对于产业安全的理论研究日趋成熟化，不但从产业本身生存、发展、控制的能力上考察产业安全，学者们已经从制度、政策的视角关注产业安全问题。

二、矿业安全研究文献评述

1.独立研究矿业安全的文献

我国就矿业安全研究而言，主要有马成成的《我国矿业安全生产问题探析》（2010，湖南工业职业技术学院学报）主要梳理了国内对于矿业安全生产问题的研究已经具有了一定的理论成果，可以依据研究视角的不同，将研究成果分为监管制度、法律制度、产权制度和其他研究角度等方面。通过分析国内的研究成果，可以看出矿业安全问题中存在的不足，并争取找出能有效解决我国矿业安全生产问题的方法。马成成、孙巧珍《制度视域下的矿业安全探析》从制度视角进行矿业安全生产的相关研究有其必要性，对制度和矿业安全进行深入分析是现实的需要。在矿业安全问题中，制度可以发挥重要功能，如确定政府权力边界、维持市场经济秩序以及遏制现实不良行为等。合理的制度构建应该遵循合理性、效率性和现实性的原则，以求能更好的维持矿业安全生产的良性运行[3]。王义保、李爱彬在《制度视角下的矿业安全思考》一文中提出，我国矿业生产领域的安全问题已然超出了安全科学技术保障的范围，矿业生产领域的市场、产权及政府监管等制度创新与完善是解决现实问题的切入点[4]。王忠，揭俐的《基于矿业安全的矿权配置与管制政策》，提出中国矿业市场的治理应从“控制式的行政管制”向“协作式的市场规制”转型，充分发挥政府规制、自由市场与社会组织的力量，构建三者协作共管的“三维一体”均衡管制机制。郭艺在《矿业安全中的政府管理》提出全面整顿和规范矿产资源开发秩序，制定政策，完善法制，采取经济、法律、行政并存的手段加大矿业生产中的安全投入，减少安全欠账及环境污染，降低矿业安全隐患系数，降低矿难发生频率，推进矿业健康、安全的发展。

综合审视上述文献，这些研究都是将矿业安全背景置于矿难之下，发现将矿业安全与矿业安全生产等同，实际上是缩小了“矿业安全”的研究范围。

2.将矿业安全与矿产资源安全混同的文献

从字面上看，矿业是“业”，矿产资源是“产”，两者有着明显的区别，但从我国现有研究看，通常将两者等同。笔者将矿业安全与矿产资源安全同时通过中国知网统计，发现除了前述主要矿业安全的文献之外，有关矿产资源安全的文章更多。而通过查看内容，凡是写矿产资源安全的文章都包括了矿业安全，比如汪云甲（2002）认为，矿产资源安全的含义由两部分组成，一是矿产资源供应的稳定性（经济安全性）；二是开发使用的安全性，指矿产资源开发及使用不应对人类自身的生存与发展环境构成威胁。沈镭、何贤杰（2004）等从我国矿产资源安全面临的形势和问题出发，提出解决我国的资源安全问题的两方面建议，一方面要树立资源观念，建立相关的法律体系；另一方面是给予政策支持，鼓励科技创新，培育矿业集团，并建立资源储备及加强资源管理。张久铭（2007）提出保障我国矿产资源安全的战略对策是：树立矿产资源安全观、构建矿产资源安全保障管理体系、开展资源外交、培育具国际竞争力的矿业集团公司、加强科研开发和做好矿产资源战略储备工作；马伟东、古德生（2008）针对我国常用有色金属矿产资源供需矛盾和对外依存度越来越高的问题，提出了提高我国有色金属资源安全应采取的对策，即加强矿产资源的保护力度；加大矿产资源勘探投入；提高科技水平和自主创新能力，提高有色金属矿产资源和再生资源综合利用率；积极参与海外资源开发、建设稳定的供应基地等。

可以看出，这些文章在探讨矿产资源安全问题时，存在两方面的问题，一方面是包括了矿业安全，也就是说，我国现有研究的多数文献都没有严格区分矿产资源和矿业的区别，而是在讨论矿产资源安全时，同时谈到矿业安全问题。

3.严格区分“矿业”和“矿产资源”的文献

真正将矿产资源与矿业区别的代表性著作有李显冬的《中国矿业立法研究》（中国人民公安大学出版社，2006），详细探讨了矿业权的立法取向以及矿业企业税费法律制度研究、矿业权出资立法研究、矿业用地使用制度研究、矿山环境保护法律问题研究等；康纪田教授直接对矿业制度设置的总体方向进行了思考。他根据物权状态的二元论观点，将物权分为归属明确的静态物权和开发利用的动态物权，属于静态物权的矿产资源产品属于普通物权，应当统一由财产性的私法调整；而动态物权是人与人之间的社会性权利，因强势者获利的同时可能损害弱势者的利益而显失公平，矿业权必须由政府加强规制。由此，《矿产资源法》应当是以财产性的“矿”为主要对象的法律制度，而以管制性的“业”为基本对象的法律制度应当是《矿业法》，因此我国应当制定以社会性管制为主的《矿业法》[5]。

笔者认为，这一思路有助于厘清矿产资源产和矿业权的重大理论问题，有助于我国矿产资源法律制度的完善。然而，这一观点也有不尽完善之处。首先，按照物权状态的二元论结构将矿产资源划为归属明确的静态物权，将矿业权划为动态物权，这是明显地将问题简单化。原因在于，矿产资源使用的普遍性、不可再生性、稀缺性等特点决定了矿产资源并非单纯私法上的物，对其提供、保护、配置等问题，普通财产权远远不能胜任，它实际上是国家提供的公共产品。其次，如果仅仅从“物”静态的存在就划分为静态物权的话，那么很难解释矿产品的地位、价值、国际市场对矿产品的争夺以及发达国家对我国稀土资源设置的“陷阱”等问题。这一点从有关矿产资源安全问题的文献可以得到证实。

三、矿业安全的界定

在笔者看来，矿业安全不仅仅是指矿业生产安全，也不能与矿产资源安全简单地等同。

事实上，按照“安全”的含义，矿产资源的国际供应问题归根结底也是产业安全问题。原因在于，矿产资源的供需矛盾是一种客观事实，企业、产业及至整个社会通过这些客观事实感受到了“不安全”，感受到了矿业的国际竞争力不强。因此，本文认为，在论及矿业安全时，论及矿产资源的供给安全才符合中国的现实。矿业安全与否的关键是相关法律制度是否健全。

具体来说，产业安全是一种受威胁、不稳定、有危险的状态和对这种状态控制的能力，这些状态既有来自自身能力不够强的比较感受、也有来自国际上激烈竞争对某产业的影响。笔者认为，产业安全，其内涵就是产业的生存能力、发展能力、在国际上的竞争能力。由此，笔者根据这些“能力”的地位，将产业安全分为产业内部安全和产业外部安全。所谓内部，通常是指深层次的，起决定作用的能力，具体来说，产业内部安全就是指产业本身生存和发展的能力以及国家对产业的调整能力、控制能力等根本性问题，只有健全的“体魄”和良好的制度才有能力抵御任何形式的外部不安全因素。所谓产业外部安全，主要指产业的国际竞争能力，如果产业的对外依存度低，国际竞争力强，就表明产业具有安全性，反之亦然。当然，根据内因决定外因的原理，要改善产业安全问题，根本途径在于提高产业内部安全，只有国内法律制度健全了，产业本身的能力增强了，才能增强国际竞争力抑或降低对外依存度。

总之，要提高产业安全，既要通过发展和创新来提高产业自身生存、发展能力，增强国际竞争力，又要通过国家法律制度的完善以及产业政策调整，提高国家对产业的调整控制能力，从而保障国家经济安全。

据此，矿产资源开发产业安全也可以分为产业内部安全和产业外部安全。

矿产资源开发产业内部安全包括矿产资源的生产安全、环境生态安全、职业安全，这些安全是产业自身生存、发展能力的体现，这些“能力”最终通过矿产资源法律制度以及相应的政策予以保障。

矿产资源开发产业外部安全，主要指矿产资源企业在国际上的竞争力，表现的客观事实又集中在矿产资源的供需安全上。它是国家经济安全的直接体现。在我国的矿产资源开发产业外部安全又包括两方面含义，一方面是改善劣势矿产资源的供应能力。对本国需求量大、进口依存度高的短缺矿产，能够通过制度保证持续、稳定、足量获得，并且有制度应对可能发生的供应不足和价格波动；另一方面是扩大优势矿产资源“优势”的能力。对本国优势矿产资源，能够在有效保护的基础之上加以充分利用，制约他国，影响市场定价机制，为本国在国际矿产资源市场乃至国际政治军事格局中谋求有利地位。申言之，扩大优势战略矿产资源之“优”，缩小劣势战略矿产资源之“劣”，这两项目标的极致就是我们追求矿产资源开发产业外部安全的含义。

参考文献

[1]苏长和.从国家安全到世界安全——现实主义及其后[J].欧洲，1997，（1）.

[2]李孟刚.产业理论研究[D].北京：北京交通大学，2006.

[3]马成成，孙巧珍.制度视域下的矿业安全探析[J].潍坊学院学报，2010，（5）.

[4]王义保，李爱彬.制度视角下的矿业安全思考[J].社会科学辑刊，2007，（1）.

[5]康纪田.矿业法论[M].北京：中国法制出版社，2011.

（责任编辑：许广东）