我国地方财政风险及防范研究

卞萌

摘 要：地方财政风险是社会经济风险在财政领域的集中表现。作为风险的一个特定领域，地方财政风险呈现出客观性和普遍性的特点。随着经济体制改革的深化，地方财政风险逐步显现，增强防范意识，探索其成因，对保障地方财政平稳运行有着重要的现实意义。为此，应深化财政体制改革；规范政府官员的行为；因地制宜发展地方经济。

关键词：地方财政风险；债务风险；财政体制

中图分类号：F812.7 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）32-0122-02

一、地方财政风险概论

地方财政风险是指省级以下各级地方政府拥有的公共资源不足以履行其应当承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的可能性。地方财政风险的突出表现是地方有限的财政收入和无限的支出需求之间的矛盾。地方财政风险积累到一定程度后，将会转化为地方财政危机，威胁经济健康发展和社会稳定。我国的地方财政风险主要表现在四个方面。

第一，收入风险。地方政府的财权与事权应匹配，当地方政府的财政收入（包括税收收入、预算外收入、上级转移支付收入等）不能满足地方政府提供必须公共产品所需支出时，收入风险便显现出来。衡量地方财政收入风险的指标有财政收入占GDP的比重、地方税收收入占财政总收入的比重等。

第二，支出风险。支出风险主要是指地方政府由于收入缺乏而无法实现自身职能的风险，这不仅包括政府部门的工资、科教文卫的经费等是否能够及时充足拨付，还包括财政支出结构和支出项目是否搭配合理、财政资金的绩效评价是否较高等。

第三，赤字风险。赤字风险是指地方政府财力不能满足正常财政支出的需求，给当地经济社会的发展带来损害的可能性。衡量标准通常为赤字率，即财政收支缺口占GDP的比率。赤字风险主要呈现在县级政府和乡级政府。

第四，债务风险。债务风险是指地方政府无力偿清债务，以至影响财政资金的正常运转，或对经济和社会造成伤害的可能性。衡量标准包括债务负担率、偿债率、债务依存度等。

二、地方财政风险的成因分析

（一）分税制财政体制改革的因素

1994年实行分税制财政体制后，财权上收、事权下放，中央财政收入比重大大提高，这有利于中央财政进行调控。但地方的支出责任并没有相应减少，一些本应由中央政府承担的全国性的民生项目，其支出责任却由地方政府承担。

从相对值的角度看，分税制改革以来，我国地方政府的支出比重呈不断上升趋势。到2011年，地方政府的财政支出约占全国财政支出总额的84.9%。与此同时，近年来地方政府的财政收入比重较为稳定，约占全国财政收入的50%左右。与其所承担的财政支出责任相比，地方政府承担着很大的财政支出压力，并且地方政府的财政支出压力仍有不断上升的趋势。如图1所示：

资料来源：《中国统计年鉴2012》

从绝对值的角度看，我国地方政府的财政收入和财政支出都呈增长趋势，但财政支出增长的幅度远远超过了财政收入的增长幅度。由图2可见，我国地方财政收支差额不断扩大，到2011年，地方财政收支差额约为4万亿元，约占地方财政收入的3/4。地方政府存在着巨大的财政收支缺口。

为调节政府间的财力不均衡问题，我国设立了转移支付制度。但目前，我国的转移支付体系尚不完善。现行的税收返还政策既没有考虑到各地区间收入能力和支出需要的客观差异，也缺乏合理的标准。这导致我国政府间的财力差距不仅没有缩小，甚至进一步扩大了。地方财政收支存在缺口，势必会影响财政正常运转，甚至影响政府职能的实现。

（二）政府考核制度的因素

目前，我国对地方政府官员考核的指标主要包括GDP、市政建设发展情况等，通过这些指标决定官员的升迁和任免。在这种情况下，有些地方政府官员为了实现政绩，会做出不利于地方经济可持续发展的短期行为，给地方财政带来的沉重的负担。政府官员为突出政绩而不顾地方的经济实力，投入很大力量建设“政绩工程”、“形象工程”。地方政府在本就已经存在收支缺口的情况下，只能通过举借债务的方法筹集资金。更严重的是，在这些工程中，有些因缺乏缜密的计划，有些因监管不到位，最终未能取得预期效益，使地方财政背上了更加沉重的包袱。债务到期后，地方政府由于没有足够资金偿还，除了举借新债外，还常常采用挤占职工工资、长期拖欠工程款等方法偿还债务。结果不仅加重了地方财政风险，而且长此以往，会引发一系列社会问题。

（三）区域经济发展不平衡的因素

我国经济发展不平衡现象较为明显，东部、中部、西部地区间经济发展程度差别较大，如图3所示。从收入和支出的角度看，东部、中部、西部地区均呈阶梯下降趋势；从收支缺口看，东部地区能够实现财政收支平衡，中部地区略有收支缺口，而西部地区收支缺口很大，近7亿元。

资料来源：《中国统计年鉴2012》

在欠发达地区，由于经济发展相对滞后，地方财力不能实现自足，很难满足机构运转以及经济发展的需要。在这些地区，拖欠工资、政府欠债等现象较为普遍，财政风险也在日益积聚，尤其是县乡两级财政更加突出。另外，由于传统农牧产业结构不合理、企业机制不灵活等诸多因素的存在，某些地方出现了财力规模小、增长后劲不足等问题。这都会增加财政风险发生的概率，同时也会限制地方抵御风险的能力。

三、防范和化解地方财政风险的建议

（一）深化财政体制改革

要深化财政体制改革，首先，进一步明确中央和地方政府的事权，通过法律的方式明确各级政府的支出责任。其次，应完善地方税体系，并适当给予地方政府一定的税收立法权限，尽快确立地方的主体税种，保障地方的财政收入，使地方政府发展经济有充足稳定的资金支持。最后，应从转移支付方式方面进行一些改变，使转移支付真正实现缩小地区间收入差距的目标。新的财政转移支付制度应从当地政府正常运转和提供公共服务的需求出发，制定相应的支出标准，并用规范的转移支付来保证地方政府的公用经费和公共产品服务的支出。转移支付资金应专款专用，提高资金利用效率，使其真正有效的帮助贫困地区财政运行，在保证基层建设、农村教育以及促进地区间经济均衡发展的方面起到积极作用。

（二）规范政府官员的行为

为防止地方政府官员盲目的进行“形象工程”建设，应改革政绩考核制度，重新制定政绩考核指标。在一些地方财政风险突显的地区，将财政风险指标纳入政绩考核体系。地方财政多年来通过出让土地收入缓解财政困难、发展地方经济。出让土地虽然可以为政府在短期内提供大量资金，但毕竟土地是有限的，通过这种方式获得收入是不可持续的，且会带来很多负面结果，如哄抬房价、滋生腐败现象等。有些政府甚至通过挪用专项资金、变现国有资产的方式取得暂时收入。当超出了地方承受能力后，财政风险便会显现。政府部门自身作为社会经济活动的管理者，在要求社会经济活动中的参与者遵守规则的同时，更要以身作则。因此，对政府官员建立严格的问责制是十分必要的。例如，对已经举借的政府债务，各级政府及其单位在使用债务资金时，要树立效益观念，提高资金的使用效率。实行严格的项目债务责任制度，以规范的形式明确地方政府领导应承担的管理和偿债责任，并同时建立历史追究责任制度。另外，提高财政信息的透明度也是一个非常有效的监督措施。地方政府向社会公众提供全面、及时、有效的财政收支信息，有利于辖区公众更好的监督，督促政府官员规范自身行为，也有利于辖区公众向地方政府反映自身需求，促进本地的发展。辖区公众和监管部门一同监督，对保障财政资金的使用用途、提高财政资金的使用效率，是十分必要的。

（三）因地制宜发展地方经济

发展经济是解决财政运行中各种矛盾的根本途径，也是化解财政风险的必要保障。在市场经济条件下，地方政府既要发展经济，同时又不能增加财政风险，关键是要调整思路，转变思想，采取新的方式发展财源。各地要从本地的实际情况出发，充分发挥自身优势，形成各成特色的经济发展道路。一是增强企业竞争力，巩固并扩展地方主体财源。二是积极推动非国有经济的发展，从政策、资金、服务等方面大力支持民营经济，不仅有利于增加地方财政收入，也有利于改善地方的经济环境。三是加快发展第三产业，主要是交通运输业、邮电通讯业、旅游业、房地产业及其他服务业，通过发展新的经济增长点，增加地方财政收入，增强地方财政实力。四是调整农村经济结构，走农业产业化道路，因地制宜地发展地方性特色农业，通过发展农产品多渠道、多环节的商品化经营以及深加工处理，稳定并壮大农业基础财源。

参考文献：

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（责任编辑：田 苗）