中国环境保护公众参与现状、问题及对策

方伶俐　李文芳

摘 要：西方国家环境保护的成功经验证明，公众参与是环境保护的治本之策。目前中国不论是环保制度建立还是环境监督，政府始终占据主导地位，公众的参与存在着环保知识认知较差、参与程度较低且多位末端参与、参与制度不完善及环保民间组织发展面临困难等诸多问题。应通过加大环境保护知识宣传教育力度、加强环境保护公众参与制度建设及支持环境保护民间组织发展等手段提高公众参与水平。

关键词：环境保护；公众参与；NGO

中图分类号：X22 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）32-0066-03

自19世纪以来，环境问题逐渐成为威胁人类生存和发展的重大问题，它给社会、经济、政治的发展带来严重影响，包括加快自然灾害发生的频率，污染大气、水体和土壤而危害生物的健康，制约着经济发展的规模、速度、质量等，并诱发越来越多的利益冲突与利益政治纠葛。目前中国正处在以重化工业快速发展为特征的工业化中后期阶段，经济发展在很大程度上依靠能源消耗来实现，不少地方政府为了争先进位，纷纷将加速工业化作为工作重点，能源高消耗污染高排放很可能呈密集增长的态势，环境保护形势将愈发严峻[1]。

中国对环保的重视始于1978年，邓小平同志首先提出应制定环境保护法。三十多年来，中国政府对环保工作越来越重视，如1984年将环保提到“基本国策”的地位，1994年确立“可持续发展战略”，2003年提出以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观等。然而，中国的环境污染和生态破坏愈来愈严重，我们治理的速度似乎愈来愈赶不上破坏的速度，人们对此也越来越不满，涉及空气、水、土壤的全方位污染，令环境问题成为中国当前最为敏感的社会性问题，由此引发的群体性事件时有发生[2]。上海交通大学民意与舆情调查研究中心公布的《2013年中国城市居民环保态度调查》显示，来自北京、上海、天津、重庆等34个城市的近80%受访者认为，环境保护应该优于经济发展，接近一半的民众认为政府应将额外收入用于环境保护，这一数字超过了用于改善医疗条件、多盖廉租房和发展经济；67%的民众甚至愿意以捐款、纳税和提高水价的方式出资来改善所居住城市水的环境。

如何才能更好地解决环境问题？西方国家环境保护的成功经验证明，公众、政府、企业应共同保护环境，尤其是离不开公众参与。而在中国不论是环保制度建立还是环境监督，政府始终占据主导地位，公众的参与程度太低。

一、环境保护公众参与现状

1.公众环保意愿较高

环境保护是将环境作为保护对象，以解决现实的或潜在的环境问题如生态破坏、资源枯竭、环境污染而采取的各种行为。近几年相关调查研究表明，公众环保意愿较高，其高环保意识主要集中在家庭生活层面。零点研究咨询集团与新浪环保联合发布的“2010中国公众环保指数”表明，73.2%的公众在经济发展和环境保护中会优先选择环境保护，而且86.8%的公众认为我国环保已经紧迫；《2013年中国城市居民环保态度调查报告》也表明，77.2%的民众认为环境保护应该优于经济发展，并且48.3%的民众认为政府应将额外收入用于环境保护，这一数字超过了用于改善医疗条件（28.0%），多盖廉租房（9.0%）和发展经济（4.9%）。但这两份报告也显示，人们的高环保意识主要集中在家庭生活层面如将生活垃圾分类、节约水电等，而在办公场所和社会参与层面的环保意识相对较低。

2.公众参与渠道、方式多样

环境保护公众参与的范围主要有参与国家环境管理的预测和决策、参与开发利用的环境管理过程以及环境保护制度实施过程、组成环保团体、参与环境纠纷的调节、环保请求权及参与环境科学技术的研究和示范推广等[3]。《中华人民共和国环境影响评价法》除在专项规划的环境影响评价条文与建设项目的环境影响评价条文中列举了“论证会、听证会”以及规定了抽象的“其他形式”方式。公众参与环境保护的渠道较多，如2012年年初浙江省绍兴市出台《关于进一步加强环保公众参与的实施意见》，从信息公开、环保审批、信访处理、环境执法、案件审议、环境维权等10方面为公众参与环境保护开辟了多条渠道。

3.公众参与的相关规定主要体现单个法律规定中

我国关于公众参与的规定比较分散，仅仅体现单个法律规定中。1989年《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”1984年《中华人民共和国水污染防治法》第五条规定：“一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举。”1996年《国务院关于环境保护的若干问题的决定》中指出：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众环境保护工作，检举揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”2002年《环境影响评价法》第11条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”2006年国家环境保护总局下发的《环境影响评价公众参与暂行办法》将公众参与的规定进行了进一步细化。

4.环保民间组织发展迅速

环保民间组织，即环保NGO，是以保护生态环境为特定目的而组织起来的社会团体，它们作为政府、企业之外的新角色，广泛参与环保领域的社会活动。近年来，环保民间组织发展迅速，它们在提升公众环境意识、促进公众环保参与、改善公众环保行为、开展环境维权与法律援助、参与环保政策的制定与实施、监督企业的环境行为、促进环保国际交流与合作等方面发挥了重要作用。根据中华环保联合会2006年4月发布的《中国环保民间组织发展状况报告》，从数量上看，截至2005年底，我国共有各类环保民间团体2768家，其中政府发起成立的1382家，民间自发组成的环保民间组织202家，学生环保社团及其联合体1116家，国际环保民间组织驻大陆机构68家。根据中华环保联合会2008年10月发布的《2008中国环保民间组织发展状况报告》，截至当时，中国环保民间组织总量已达3500余家，至2012年则达到4000多家。

二、环境保护公众参与存在的问题

1.公众环保知识认知较差

《2013年中国城市居民环保态度调查报告》关于环保知识认知方面调查的问题涉及对于节能发电方式的认知、对PM2.5和气候变暖及造成环境污染原因认知、对可再生能源的认知及日常行为对环境影响认知等等。调查表明，民众对环保基本知识的认知度不容乐观，较高认知度仅限于如可再生能源、节能发电方式等常识性部分。值得关注的是，虽然今年雾霾天气席卷我国数十城市，但是民众对于PM2.5认知度不高，54.8%表示不清楚，不了解或者非常不了解。同时，仍有37.4%民众认为自身日常行为对环境不存在什么影响。

2.公众参与程度较低，且多位末端参与

公众参与程度较低。零点研究咨询集团与新浪环保联合发布的2010中国公众环保指数显示，在20项环保行为中，二分之一的环保行为采取率都在30%以下，尤其是社会参与方面，环保行动力明显弱化。从中国社科院的一项调查来看公众参与程度也不容乐观：①从地域上看，中部地区选择从未参加过环保活动的比率最高（18.71%），其次是东部（15.91%）与西部（14.67%）；从性别上看，男性中从未参加过环保的占52.01%，女性中也达到47.99%，而且女性在接受高价环保产品方面比率低于男性，但在参加力所能及的环保活动方面却高于男性；从年龄来看，45岁以上人群未参加过环保活动的比率最高，接近23%，18～30岁人群未参加过环保活动的比率最低，为14.55%；从学历来看，初中以下从未参加过环保活动的比率最高，达到了25.92%，其次为研究生以上学历（21.7%）。

公众参与多为末端参与。环境保护公众参与的形式可分为预案参与、过程参与和末端参与，末端参与是指公众在环境政策、规划制定和开发建设项目完成之后的参与[4]。大多数居民都是在受到影响后才通过电话、电子邮件、12369环境信访热线、新闻媒体、市长信箱等渠道投诉，或者采取联名书信的方式向环保部门以及上级政府投诉。

3.公众参与制度不完善

在宪法层面上，环境权利缺失，宪法中未赋予公民环境权，各项单行法则无法据以制定有关公众参与环境保护的规定。在我国环境保护法律法规中，只有《环境影响评价法》配套的《环境影响评价公众参与暂行办法》规定了具体可行的公众参与制度。环境保护的其他单行法仅规定了单位和个人检举和控告相关污染的权利。该类规定只是一种事后救济，不是公众参与的首选。对于公众如何实施检举和控告的权利，缺乏相关法律规定。目前，我国政府主导的公众参与程序，通常是首先由各级政府或其环保部门通过新闻媒体对政府的某一环保决策宣传报道，使公众有所了解，然后让公众通过论证会、听证会等方式进行参与，但最终在环境影响报告书或审议中，公众的意见并未得到充分的重视，公众意见处理被形式化。

4.环保民间组织发展面临许多困难

2010年12月，中国国家环境保护部发布了《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》。《指导意见》对于培育引导环保社会组织设立了总体目标和基本原则，并把“加强政策扶持力度，改善环保社会组织发展的外部环境”和“加强能力建设，引导环保社会组织健康、有序发展”作为其主要任务。尽管如此，环保民间组织的发展仍然面临许多困难，主要体现在政府和公众的认知程度、经费、参与政策制定和社会监督的能力和渠道、公众参与环保民间组织活动、以及参与国际交流合作能力等方面还有很大局限。

三、促进环境保护公众参与的对策

1.加大环境保护知识宣传教育力度，培养公众参与意识

环境保护宣传教育工作中，区分层次，突出重点，有针对性、有区别地开展工作。首先，加强对领导决策层的环保宣传，使领导干部切实认识到保护环境的必要性和环境保护基本国策地位以及实施可持续发展战略的重大意义，充分认识到单纯追求经济效益不是显示政绩的唯一标准。其次，加强对企业干部的环保宣传教育，通过对只注重经济效益、不顾污染治理的企业受到行政处罚甚至法律制裁的典型案例进行分析报道，增强其环保意识和法规意识，提高企业治污主动性和自觉性。第三，加强对社会大众的环保宣传教育，通过运用宣传、教育、法律、行政和舆论等手段，宣传环保意义，介绍环保知识，讲解环保法规，推广环保产品等，强化公众的忧患意识、参与意识和监督意识。第四，加强对学生的环保宣传教育，让广大青少年和儿童从小就树立环保意识，掌握环保知识，对于我国可持续发展战略的实施、经济和环境协调发展的实现具有重要的意义[5]。

2.加强环境保护公众参与制度建设，激发公众参与热情

加强环境保护公众参与制度建设，有利于激发公众参与热情。首先，要完善环境信息公开制度。政府应通过电视、广播、报纸等大众新闻媒体，及时公布城市环境质量、城市噪声、城乡饮用水水质等环境信息和污染事故信息，维护公众的环境知情权。特别是在突发环境事件发生后，要尽快告知公众污染源、污染将给社会公众生产生活带来的影响及应该如何防护，引导公众积极主动配合政府的应对措施，齐心协力减轻突发环境事件带来的影响和损失[6]。其次，要加大完善环境保护公众参与的法律制度和保障制度。要从宪法层面增加公众参与环境保护的法律权利，地方在制定行政法规和相关规章制度时也要以保障公民参与环境保护权利为出发点，不断完善各项法律制度建设。通过立法明确公众参与环境管理的主要途径、形式和程序，尤其是要加强公众参与环境保护管理的程序、方式及其效力方面的法律制度建设。第三，要探索建立、完善公众参与环境保护的奖励机制，倡导公众及时通过“12345”热线电话和“12369”环境信访投诉热线监督、举报环境违法行为，鼓励公众在日常生活中做到低碳、环保、绿色，激发群众参与环境保护的积极性。

3.支持环境保护民间组织发展，提高公众参与水平

公众参与是环境保护的治本之策。近十年来，我国环境保护民间组织作为第三方力量不断发展壮大，他们联合各方力量，通过建立沟通交流机制为政府建言献策，通过咨询与监督引导企业走低碳环保之路，通过联合媒体、开展环保公益项目提升公众环保参与的意识和积极性，从不同角度，采取不同形式，维护公众的利益。这些组织是提高公众的环保意识，引导企业承担环境社会责任，推动国家环境法治建设和可持续发展的重要力量。①政府应大力支持、积极引导环保社会组织的成立与发展，拨出专项资金支持各种环境保护社会团体的成立，对活动开展过程中存在经费困难问题的社会组织也要大力给予财政支持。同时各级政府要重视来自保护民间组织的声音，多层次地搭建政府与其座谈、对话的平台，对涉及公众环境权益的政策、规划与建设项目，要采取多种形式充分听取环保民间组织的意见，鼓励其积极参与环境问题的讨论和解决，提供公众参与水平。发挥好环保社团和环保民间组织的作用，对于提高公众参与环境保护的广度和深度，对于提高公众参与环境保护的质量和效益，是政府环保机构不可替代的。

参考文献：

[1]宋马林，王舒鸿.环境规制、技术进步与经济增长[J].经济研究，2013，（3）：122-134.

[2]刘鉴强.中国环境发展报告（2013）[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

[3]徐祥民，田其云.环境权环境法学的基础研究[M].北京：北京大学出版社，2004.

[4]卓光俊.我国环境保护中的公众参与制度研究[D].重庆：重庆大学，2012.

[5]曾宪华.公众参与与环境保护宣传教育[EB/OL].http：//wen

ku.baidu.com/view/667219836bec0975f465e242.html.

[6]温克刚.公众参与是环境保护的治本之策[R].全国政协十届四次会议大会发言，2006.

（责任编辑：许广东）