关于水电工程移民安置各阶段公众参与模式的探讨

崔洪梅，卓 著

崔洪梅/中国水电顾问集团成都勘测设计研究院助理工程师，硕士（四川成都610072）；卓著/中国水电顾问集团成都勘测设计研究院工程师（四川成都610072）。

公众参与作为一种协调对策，能够平衡社会发展过程中各类群体间的利益，强调了社会发展“以人为本”的实质。水电工程移民安置是一项牵涉面广、实施难度大、影响深远的项目，如何能让移民满意的同时又能保证移民安置的质量，是移民安置规划、设计和实施过程中的难点和重点。在移民安置过程中引入公众参与制度，让更多的利益相关者参与到安置项目的规划实施中，通过利益相关群体间的信息交流，提升移民安置实施的可行性和有效性，是取得水电工程建设的经济效益和社会效益协调统一的有力措施。

一、研究背景

（一）公众参与的定义

从社会学角度，公众参与是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利范围内有目的的社会行动[1]。公众通过一定的渠道对公共事务表达意见，并对公共事务的决策和实施产生影响，使得公众自下而上的参与和政府部门自上而下的管理形成合力，促进社会的和谐发展。

（二）移民安置中公众参与的现状

20世纪80年代末期，公众参与开始应用于国内建设项目的规划、设计及实施中。随着社会公众思想的开放，民主观念的深入人心，公众参与作为一种工作方法和手段，近年来一直受到了广泛的关注，产生了参与式管理、参与式规划和参与式评价等理念。但因文化传统、价值观念等因素的局限，我国的公众参与尚处于起步阶段。

《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》中提出移民安置要以人为本，保障移民的合法权益，要求编制移民安置规划大纲和移民安置规划应广泛听取移民和移民安置区居民的意见，必要时应当采取听证的方式。条例初步奠定了移民安置公众参与的基础，但在规定中缺乏对其制度连续性的说明。当前，移民安置过程中公众参与的应用较少，参与方式往往局限于问卷调查和座谈，操纵过程中缺乏“参与——反馈——再参与”的机制，系统的公众参与模式尚未形成[2]。

在上述背景下，本文开展了对水电工程移民安置各阶段公众参与的形式和内容进行探讨，推进移民安置中公众参与的普及和完善，促使移民安置规划、设计和实施过程更加民主、科学和透明。

二、移民安置各阶段公众参与的模式

（一）参与主体

在水电工程移民安置中，参与公众主要是指专业的规划设计以及咨询方面专家、库区和安置区的移民和非移民、相关政府部门——国土、林业、交通、电力、环保、农业，以及和移民安置无利益关系的部门、组织和个人等。根据参与主体的决策影响力以及对移民安置工作的关心程序，将其分为4类群体，具体分类详见表1。

表1 水电工程移民安置公众参与的主体及其特点

（二）各阶段的参与模式

移民安置规划设计经历预可行性研究报告、可行性研究报告和移民安置实施等阶段。结合后期的评价阶段，移民安置大致可以分为预可研报告阶段、可研报告阶段、实施阶段和后评价阶段。移民安置阶段的不同决定了参与公众群体的不同，各阶段的工作内容也决定了参与方式的不同，因此不同阶段的公众参与模式必须以各阶段的工作任务为基础，构建适宜的公众参与方式。

1.预可研报告阶段。预可研阶段是移民安置的规划阶段，其主要任务是初步拟定建设征地范围、调查分析主要实物指标、初步研究建设征地对地区社会经济的影响、初拟安置方案等。移民安置规划是由项目法人或项目主管部门委托有相应资质的设计单位编制。因此，预可研阶段报告的实施主体为设计单位，参与对象多为当地政府部门，在一定程度上忽略移民和非移民对规划的意见和建议。

公众参与主要体现在收集资料、现场查勘、初选安置方案和审批初步规划报告。收集资料主要是为编制规划提供信息，重在收集初步拟定的征地范围对各部门的影响，了解移民的数量和可能的去向、相应的专项处理量和方案等，适合选用座谈会的方式。现场查勘环节是为了得到现场资料，了解实际情况，适合采取实地走访的方式。初选安置方案环节则是与地方潜在的移民就安置方案进行的沟通，适合采用调查问卷的方式了解群众真实的想法。评审报告环节是对初期的规划设计成果进行审核确定的过程，较为正式，适宜采用专题会议的方式，便于各参与方的沟通与协商。

表2 预可研阶段的公众参与模式

2.可研报告阶段。可研报告阶段确定了建设征地规模，移民安置的主要任务在于查明征地处理范围内的实物指标，编制移民安置规划大纲和移民安置规划报告，从而确定安置任务、安置方案以及专项处理措施等。可研报告的实施主体为设计单位，参与主体较多，涉及地方政府、移民、各类专家以及其他部门和组织。公众参与主要体现在实物指标调查、规划大纲和规划报告的编制过程。

（1）实物指标调查

实物指标调查过程中，由项目影响地区县政府与设计单位、县移民主管部门及其有关职能部门、乡（镇）政府、村组代表和移民共同参与实物的调查、测量、登记和统计工作。拥有财产权的移民对其房屋及其附属财产进行确定签字盖章，村组代表对村内集体所有土地及财产确定并签字盖章。调查完成后，通过张榜公示调查结果，让移民参与实物指标的复查。

（2）规划大纲

大纲阶段初步拟定移民安置方案，包括移民安置的任务、去向、标准和农村移民安置方案、移民生活水平预测评价、水库移民后期扶持政策等。公众参与的主要内容有确定安置去向和方式、安置点的比选、专业项目的处理方案设计。确定移民安置去向及安置方式的参与方式可考虑采用民意问卷调查和村组内讨论的方式，安置点比选和专业项目的处理方案适宜由移民代表、利益团体、政府和规划设计部门组成综合研究小组讨论决定。

（3）规划报告

规划报告根据批准的规划大纲，对征地范围内的移民安置任务进行规划设计，确定农村移民安置方案、城集镇迁建、专业项目处理设计、征地补偿和移民安置资金概（估）算等。公众参与的主要内容有农村移民安置方案、城集镇迁建、专业项目处理和征地补偿标准的制定。农村移民安置方案和城集镇迁建可利用设计图纸以及模型展示，由移民投票决定方案，专业项目处理设计适宜由利益团体、政府和规划设计部门组成研究小组讨论决定，征地补偿标准的制定宜通过选举移民代表直接参与规划设计，以不同利益团体的立场评价补偿的标准。

表3 可研阶段的公众参与模式

3.实施阶段。移民安置实施阶段由移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责，规划设计单位提供设计文件，监督评估单位负责全过程的监评工作。因此该阶段的实施方为地方政府，参与主体中的Ⅲ类人员主要为规划设计人员。主要任务有建设征地、移民搬迁与生产安置、安置点的施工、专业项目施工等。公众可参与的内容有建设征地、搬迁与生产安置、安置点的施工以及专业项目施工，建设征地可以通过公告、标语等宣传方式，取得群众的理解与合作。在移民搬迁和生产安置、安置点施工过程中，宜选举移民代表参与各项工作的实施过程，如设立移民代表委员会，对移民安置工程的实施环节提供建议，同时监督各项目的建设质量。对专业项目施工的参与，可采取由利益团体、政府和规划设计部门组成综合管理小组监督实施。

表4 移民安置实施阶段的公众参与模式

4.后评价阶段。库区移民安置后评价是指在库区移民项目完成后对项目的执行情况、效益和作用等进行全面系统分析。评价的主要任务是对移民恢复发展期的社会、经济、环境及资源方面实际恢复情况，以及对移民安置状况是否具备持续发展能力进行分析评价[3]。公众参与的评价内容主要是移民生产生活水平恢复情况、移民持续发展的能力、移民区和安置区的社会影响，可通过对移民和安置区原居民的问卷调查、村组走访、专题讨论等形式实现。

表5 后评价阶段的公众参与模式

三、结语

公众参与是促进决策科学民主的重要手段，随着我国社会的发展，公众的素质水平不断提高，参与政府决策的热情也日益高涨。在移民安置中引入全过程的公众参与，保证公众在移民安置的规划、设计、实施和后评价各阶段中的参与，强调公众在项目实施过程的 “参与——反馈——再参与”的连续性，能够增加公众对移民安置的满意度，有助于推动移民安置工作平稳顺利的实施。

本文结合移民安置各阶段的工作内容，通过识别公众参与的主体，明确公众参与形式，对公众在各阶段的参与模式进行了探讨，为移民安置活动中的公众参与模式提供了初步的理论探索。

[1]梁鹤年.公众（市民）参与：北美的经验和教训[J].城市规划，1999（5）：49-50

[2]刘洪波.公众参与水利工程的参与机制研究[J].安徽农业科学，2009,37（11）：5180-5181

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[4]陈绍军，施国庆，朱文龙等.非自愿移民安置活动中的公众参与[J].水利水电科技进展，2003,23（6）:24-26

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