金融产业中农村商业银行法人更替问题研究——基于混合委托代理关系的视角

一、问题的提出

改善农村信用社法人治理结构是农村信用社改革与发展进程的重要目标之一。2003年6月国务院颁布的《深化农村信用社改革试点方案》正式标志着农村信用社改革的开始，方案强调按照市场经济规则明晰产权关系, 促进农信社法人治理结构的完善和经营机制转换。经过近十年的改革与发展，农村信用社监督、管理框架基本建立，省级联社进行行业管理成为普遍性的主导模式，改革的成效逐步显现。一部分基础条件较好的地方农村信用社进行公司化改革成立农村商业银行，实现了农村金融商业化的制度性进步，但从实际运行情况来看，公司化改革后的农村商业银行的法人治理结构仍然在很大程度上延续了以往的制度安排，省联社作为外部人在很大程度上控制了农村商业银行法人的更替，具有独立法人资格的农村商业银行并没有实现董事会对于本行法人更替的实际控制；从产权关系角度来看，产权所有者尽管清晰化，但实际控制权却依然延续了外部人控制的情况，产权所有者没有获得实际的控制权。这种现状直接违背了产权制度的基本要求，同时这样的制度性安排也不利于农村商业银行的长期发展，改善这种制度性安排将是今后农村商业银行进行公司治理改革的主要内容。

二、文献回顾

委托代理理论产生于20世纪60年代末70年代初，委托代理关系的一个重要理论前提是Berle和Means（1932）提出的所有权与控制权相分离。委托代理理论认为委托人和代理人都是理性的经济个体，各自的行为目标都是实现自身收益最优化，在这样的情况下委托人把企业委托给代理人进行经营，委托人最关心的是企业的经营结果，代理人最关心付出努力后的收益，委托人的收益直接取决于代理人的成本(付出的努力)，而代理人的收益就是委托人的成本(支付给代理人的薪资)。因而委托人与代理人相互之间的利益是不一致的,可以说是有着利益的冲突。由于两者之间利益的不一致，代理人就有机会利用委托人赋予的决策控制权来获取自己的超额收益,这就产生了代理问题。该理论还假设委托人与代理人两者之间存在不对称的信息，也就是在委托代理关系中，委托人不能够直接查验到代理人付出努力的情形，而代理人自己知道自己付出的努力程度。由于委托人无法知道代理人的努力程度，代理人便可能利用自己占有的信息优势，谋求自身利益最大化，从而可能产生代理问题。基于利益导向差异和信息不对称性，委托人与代理人之间需要建立相应的制度契约来协调两者之间相互冲突的利益，这样才可以让代理人的努力程度符合委托人的利益。Jensen和Meckling等人（1976）运用委托—代理理论，通过对美国公司的研究，致力于解决股权分散化下股东弱势、管理层强势的问题。Fama和Jensen（1983）又进一步指出，公司治理是研究两权分离情况下的代理人问题，而其中的重要问题是如何可以降低代理人的成本。Shleifer和Vishny（1997）认为公司治理要研究的是公司的产权所有者如何确保自己可以得到股权收益的路径问题，认为公司治理的中心议题是要保证产权所有者的利益。

对于农村商业银行的研究多集中在其前身农村信用社领域，因为农村商业银行在法人委托代理关系上与农村信用社近似，所以具有很强的类比性。秦汉锋(2003)认为农村信用社法人治理结构主要有两类问题：农村信用社的内部人控制，农村信用社的内部人控制现象是由外部政府所主导。郑权和熊鹏(2005)基于委托代理理论构建计量模型来分析我国农村信用社的产权与法人治理结构，他们通过分析认为：省级政府作为农村信用社实际控制者是不适当的，因为政府部门偏向于考虑社会效益，而且往往把社会效益目标放在第一位，从而损害了农村信用社股东的利益。陈苏鸣和陈西果(2005)通过对江浙等八省市的农村信用社进行研究发现，事实上的所有者缺位使法人治理结构难以实现科学合理，存在急功近利现象。侯育彬(2005)认为对于农村信用社的法人治理结构应体现决策权、经营权和管理权三权分离的原则，真正实行民间自我经营。对于改制成立农村商业银行的，要严格按照《公司法》的要求，规范设置股权分布，建立健全现代企业制度。蒋满霖(2003)提出应重新塑造产权主体制度和财产权利结构，主要是对各类产权主体的地位、权利、利益、责任加以重新确定和规定，使其权责清晰，制约监督均衡。学者们对于农村信用社法人治理结构的研究多从定性的角度、内部人控制和外部主导以及明晰责权利角度分析，但对于法人的委托代理关系实质没有进一步的阐述，这正是本文分析的立足点，深入探讨农村商业银行法人的委托代理关系是本文的核心内容。

三、关于农商行法人委托代理关系的分析

农村商业银行法人的委托代理关系是法人治理结构的重要内容，也是以产权为核心的一种制度安排。产权明晰是建立良好的法人治理结构的前提条件,而产权明晰是通过股东的股本性质体现的，因此，研究农村商业银行法人的委托代理关系需要从分析其产权制度开始。农村商业银行的前身农村信用社在改革之初，就把“明晰产权关系、强化激励约束机制”作为工作重点，在规范老股本和增资扩股后, 农村商业银行的股本金全部是民有性质（穆争社，2006）。在明晰产权的同时，中央政府规定农村信用社（含农村商业银行）由省级政府进行管理,省级政府通过组建省级信用联社，代表其施行对辖内农村信用社（含农村商业银行）的监管。省级信用联社股本由辖内的农村信用社(含农村商业银行)入股组成。农村信用社(含农村商业银行)的股本金全部是民间资本,由其入股组成的省级信用联社的股本金也必然是民有性质的。

目前的农村商业银行是由有条件的农村信用社进行公司化改制而来，初步建立了现代企业的法人治理结构核心框架，在所有权和经营权分离的条件下，股东代表大会、董事会、监事会、高级管理层等权利主体之间的利益分配和控制关系就构成了农村商业银行法人治理结构的主要内容。股东通过委托董事会行使其所有权,参与重大经营决策,选举和罢免董事和监事，同时获取优惠服务和参与收益分配。从监督机制来看，首先，股东与股东大会形成对董事会和高级管理层的监督；其次，监事会代表股东和利益相关者对董事会和高级管理层进行监督。从产权角度看，股东通过董事会的形式将企业委托给代理人进行经营，与一般意义上的企业不同，这里的代理人是法人即董事长，农商行的董事长一般来说只持有极低份额的产权，甚至有的董事长并未持有股份，在实际工作中的职能并不是产权所有者代表，属于虚位产权代表，其实际职能是全面负责农商行的经营管理工作，所以这里的代理人是虚位所有者董事长，董事长对农商行具有了实际控制权。所以从产权角度分析，股东与董事长构成了实际的委托代理关系。

根据上文所述，在农村信用社改革框架中，农村商业银行交由省级政府管理，省级政府通过组建省级信用联社对基层农村信用社和农村商业银行进行实际操作层面的管理。这里可以看出政府主导对于农村商业银行制度变迁的惯性诱导，政府对于金融行业的严格管控使得农村商业银行即便是清晰的民营化产权也要受到政府的强制性干预。对于农村商业银行来说，政府和省联社成为了外部人，外部人因为拥有制度变迁路径的主导权而具有一定的实际控制权，所以农村商业银行在很大程度上由外部人所控制。省级信用联社的理事长、副理事长等主要高管层人员，均由省级政府按照厅局级干部的选拔程序产生。上述人员一般是由省级政府完成选拔程序后，再向省级信用联社的股东大会、理事会提出提名人名单，按照等额选举、选聘的方式，经过法定选举程序产生。因此上述人员实质上是由政府任命的,只是形式上通过股东大会、理事会完成了选聘的法律程序。农村商业银行的董事长也基本由省级信用联社按照科级干部的选拔标准，参照上述流程先由省联社提名董事长人选，然后由农村商业银行的董事会按照法律程序选举后产生，本质上也是由外部人以行政任命方式而确立。从外部人控制的角度看，省级政府和省联社与农村商业银行的董事长构成了实际的委托代理关系，这种委托代理关系以行政管理层级模式而进行，政府和省联社作为外部人通过提名的方式获取了农村商业银行法人的更替权，这在很大程度上控制了农村商业银行的实际管理权（见图1）。

图1 农村商业银行治理结构图

产权意义上的委托代理关系与行政管理层级上的委托代理关系构成了农村商业银行法人委托代理关系（见图2），这是一种混合型的委托代理关系，股东和省级政府都是委托人，法人即董事长是代理人，但两个委托人不是平行结构，而是混合结构，政府与股东联合进行委托，政府委托的目的在于获取农村商业银行的实际管理权进而控制金融资源，股东委托的目的在于股权回报收益最大化，而董事长作为代理人的目的在于获取自身收益的最大化（薪酬最大化）。政府和股东两个委托人有着各自的最大化目标取向，政府是非收益性取向，是为了控制金融资源和保持经济稳定，而股东则是收益性取向，尤其是短期性利润回报，这就造成了两个委托人之间的目标差异，而代理人董事长与委托人从委托代理关系本质上看本身就有冲突，所以三者之间存在着多重的利益取向矛盾。

对于董事长来说，获取收益最大化的重要前提是能够保证自身持续处于董事长这个职位上，所以董事长的行为导向是与能够实际控制自身职位任免权的委托人的利益一致化。对于两个委托人来说，一个有提名权，一个有法定程序选聘权利，理论上讲都有决定法人即董事长的权利，但从客观上分析，相对于强势的省级政府，股东处在弱势地位，政府具有了实际的法人更替权。理论上农商行董事会在董事长选聘的法定程序中可以否决政府的提名人选，但实际操作中这样的例子非常少，如果董事会否决政府提名的人选，会在日常经营中遇到政府的政策限制以及其他行政干预，这样会降低银行的正常收益。所以，董事会一般会同意政府的提名人选，这样，董事长作为代理人，他的行为就会偏向于强势的政府委托人（彭涛，2010），与政府利益取向保持一致，这样才可以保证自身的长期收益最大化。这进一步激励政府与董事长之间形成合谋格局(Susan H.Whiting, 2000)，而这种偏离则在一定程度上损害了银行股东的回报最大化目标，在这种情况下董事长作为代理人就在一定程度上背离了股东的利益，而股东由于无法控制董事长的升迁与选聘，也在一定程度上失去了对银行的控制权。

图2 混合委托代理结构图

四、混合委托代理关系的影响分析

产权理论认，为产权所有者拥有对财产的占有权、使用权、收益权和处分权。在新制度经济学中，产权实际上是一套激励与约束机制。从产权出发的委托代理关系认为，委托人可以通过约束与激励机制来控制代理人的利益导向与之一致，在代理人的行为违背委托人目标时，委托人可以通过更替代理人来选择符合自身要求的代理人。在农村商业银行法人混合委托代理关系中，股东作为委托人，即便是设计出一套很好的激励与约束机制来使得代理人董事长的行为符合股东的利益，但由于股东无法决定董事长的任期和升迁，自然也无法去更替不符合要求的代理人。所以这套机制对于董事长的约束效果就会受到很大的影响，董事长从自身利益最大化的角度出发，会选择保证自己任期和升迁的政府利益作为行为导向，而不会努力去实现股东的利益最大化目标。对于产权性质为民营资本的农村商业银行来说，产权所有者在一定程度上失去了对财产的使用权和处分权。这样的法人治理结构呈现出了“逆向治理”的特征（穆争社，2009），即被投资者（省级信用联社）逆向来选择投资人（农村商业银行）的法人人选，而不是投资人来决定被投资人的制度安排。

农村商业银行法人逆向治理特征形成后，使股东原本借助于投票权，通过法人治理结构，使得代理人为委托人利益而努力付出的机制效果十分不显著，农村商业银行股东的股本在某种程度上成为政府实现经济调控的工具，法人即董事长成为政府利益的代言人。其结果：一是农村商业银行的董事长只对政府负责，农村商业银行成为地方政府获得金融资源发展经济的工具，而不对股东负责，从而使股东自身利益无法得到保护，农村商业银行将会偏离股东回报最大化的目标。二是农村商业银行的可持续发展难以得到保证。在委托代理关系到位的情况下，股东作为农村商业银行的所有者，其利益与农村商业银行的发展状况是密切相关的，因此，为了不断增进自身的股份回报，股东会积极主动，借助自己拥有的投票权，找到符合股东要求的代理人，确保农村商业银行以广大股东的回报最大化为经营方向，并实现股金的价值增值。也就是说股东作为一个强有力的监督者，通过法人治理结构不断激励、约束代理人发挥最大潜能，实现农村商业银行的长期持续发展。而以政府控制法人提名权的逆向治理机制直接剥夺了股东选择代理人的权利，这是对股东权利的侵害。其次，省级政府的代理人经营着不属于自己的资产，只会关心是否实现了省级政府的目标；省级政府只关注自己的代理人行为，而无需去关心股东的价值增值和股东的需求。省级政府也仅仅只把农村商业银行作为实现其利益的手段，并不关心农村商业银行的长远发展和股东的利益。这说明这种法人逆向治理的形式难以保证农村商业银行的法人有积极性不断提高经济效益，也难以保证股东利益目标的实现，更难以保证农村商业银行的可持续发展。

五、混合委托代理关系的成因分析

目前农村商业银行法人由混合委托代理关系所形成的逆向治理现象是农村信用社法人治理结构变迁过程中路径依赖的结果。按照诺斯（1973）的解释，制度变迁的路径依赖是指，一种制度一旦被一个社会所采用，不管这种制度正确与否，都会在一定时期产生自我强化倾向而不容易改变，除非借助于外力才可能摆脱这种状态。农村商业银行前身农村信用社的法人治理结构变迁是政府主导推进的过程，政府从宏观层面设计和制定了改革的路线和相关政策。国发[2003]15号文件规定:“试点地区可本着精简、高效的原则，简化管理层次，结合当地实际情况，成立省级联社或其他形式的省级管理机构，在省级人民政府领导下，具体承担对辖内(农村)信用社的管理、指导、协调和服务职能。”中央政府不仅给予了政策支持，还给予农村信用社资金支持，中央政府的财政支持主要是对农村信用社长期执行支农政策造成的政策性亏损的补偿以及对“三农”的支持。中央政府同时又鼓励地方政府支持农村信用社改革,政策允许地方政府可采取资产置换、财政补贴、减免税费、协助清收贷款等方式进行支持。这个制度变迁过程显示了政府的深度介入。所以这个变迁过程对政府的主导作用显示出了高强度的路径依赖，依赖的一个结果就是省级政府对于农村商业银行的高度控制。

省级政府谋求控制尽可能多的金融资源,也是政府试图控制农村商业银行法人变更权利的巨大诱因。目前地方政府已是相对独立的利益个体，在财政紧缺的条件下，地方政府总是试图控制更多的金融资源来保障地方经济发展。在国有商业银行和股份制商业银行分支机构可以凭借其垂直管理体系而避免地方政府对其经营活动和贷款投向干预的情况下，农村商业银行必然成为省级政府力图控制的对象。而中央政府将农村商业银行的管理交由省级政府负责，为其行政干预、控制农村商业银行创造了条件。在上述诱因的驱使下,省级政府行政干预农村商业银行法人提名人选、获取尽可能多的金融资源也就成为其必然选择。农村商业银行成为了省级政府的经济调控工具，这对于农村商业银行的长期发展来说是不利的。

农村商业银行对政府高度依赖的自身原因是农村商业银行缺乏一定的自我治理能力。农村商业银行虽然完成了规范老股金和增资扩股的步骤,产权关系初步明晰，但股权分散，且股东素质不高，难以借助股权，依靠“三会”形成健全的法人治理结构，通过有效的激励和约束手段实现自我治理。同时，农村商业银行高级管理人员的业务水平偏低，法人对于整个银行的治理水平还有待提高, 农村商业银行由于缺乏自我治理的能力，易于形成金融风险。为了降低金融风险，省级政府必然要通过省级联社对农村商业银行实行严格的管理，从而使行政提名法人人选式的管理取代了对农村信用社的依法管理。这表明,目前省级政府和省级联社对农村信用社的行政管理具有一定的合理性,它是与目前农村商业银行的自身管理水平相适应的。但需要指出，这并不代表对农村商业银行的行政干预就具有普遍适用性，这不利于农村商业银行自我治理能力的提高，也不符合产权所有权的基本要求。

六、结论及启示

产权的实质就是激励和约束机制，产权包括一个人或其他人受益或受损的权利，它构成了个人选择集，个人就是根据社会安排给他的权利，权衡成本和收益后采取行动。产权会影响和激励行为，而解决产权中的委托代理问题的关键就是如何建立起有效的激励约束机制，促使代理人为委托人(股东)的利益最大化服务。农村商业银行在产权结构清晰的情况下，应该有权利去建立真正的法人治理结构，通过建立一套有效的激励与约束机制使得银行的经营者与股东实现利益一致，提高股东特别是股东大会代表、董事会成员、监事会成员的管理能力，提高股权的集中度，这样，董事可以真正选出符合股东要求的董事长，这是现代产权制度的基本要求，也是合乎长远利益的制度安排。省级政府则要严格按照依法管理的要求进行管理，按照产权的基本属性，政府是没有权利去控制民营企业的经营活动的，所以省级政府要逐步退出对于农村商业银行经营管理的干预。省级联社必须正确履行行业管理职能，逐渐转变为行业管理协会的身份。，淡化省级联社派出机构的职能，为农村商业银行的健康持续发展创造良好宽松自由的经营环境。

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