南宁市妇女“两癌”检查与救助项目实施存在的问题与对策

[摘 要] 农村妇女“两癌”免费检查与救助项目是以妇女为主体的政府公益性项目。南宁市马山县是该项目的国家试点项目县，实施三年多来取得了一定的成效，但是在项目综合管理、人力资源管理和成本管理等三个方面还存在一定的问题，影响了项目的发展。因此，应当从强化项目综合管理，完善规划建立管理体系；优化项目人力管理，形成合力提高效率；增加成本投入，规范管理，保障实施等三个方面进行完善。

[关键词] 妇女“两癌”检查与救助；项目；对策

[作者简介] 黄家玉，广西大学物理科学与工程技术学院2011级工程硕士研究生，南宁市妇女联合会发展部部长，研究方向：项目管理，广西 南宁，530004

[中图分类号] C913.68 [文献标识码] A [文章编号] 1007-7723（2013）06-0087-0004

随着环境的变化与发展，在全世界范围内，乳腺癌与宫颈癌（简称“两癌”）已经发展为女性健康第一、第二大恶性肿瘤，严重威胁妇女生命安全。我国是一个农业大国，农业人口比重较大，占农村人口约一半的农村广大妇女的身体健康问题逐渐被政府重视。农村妇女“两癌”免费检查与救助项目正是从国家层面提出的、普惠于农村妇女的公共卫生服务项目，它把国家政策中促进基本公共服务均等化转化为具体实践，使公共财政惠及到农村妇女。南宁市马山县是该项目的国家试点项目县，实施三年多来取得了一定的成效，但是在项目综合管理、人力资源管理和成本管理等三个方面还存在一定的问题，影响了项目的发展。要使该项目获得更好的效果，需要解决和完善上述三个方面存在的问题。为使南宁市妇女“两癌”检查与救助项目获得更大的进展，笔者就具体的工作经历，针对这三个方面的问题进行了思考，提出一些对策建议，以期能抛砖引玉。

一、南宁市妇女“两癌”检查与救助项目实施的成效

自2009年开始，马山县作为南宁市唯一的国家试点项目县，开始实施农村妇女“两癌”免费检査项目，实施时间为三年（2009～2011年）。项目实施三年来，该县农村妇女“两癌”检查试点项目取得了阶段性成果。一是促进了公共卫生服务均等化。作为国家重点公共卫生服务项目试点，财政投入项目资金400多万元，对8万多名农村妇女进行了“两癌”免费检查，对几十名“两癌”患病贫困妇女发放了专项救治基金，一定程度上降低了治疗成本和患者死亡率，提高了农村妇女健康水平。二是积累了一定的项目管理经验。马山县政府从顾大局、保民生的高度，制定工作方案，认真组织和推进。在工作实施的过程中，逐步完善工作流程，规范咨询和“两癌”检查技术服务；各级妇联组织积极引导，做好符合检查条件的农村妇女的思想工作以及引导、跟踪服务工作。三是全面超额完成项目工作任务。2009年至2011年马山县项目任务数为宫颈癌检查55700人，乳腺癌检查5000人；实际进行宫颈癌检查76531人，进行乳腺癌检查 6863人，有力地保障了妇女群众的健康。四是提升了妇女的卫生保健知识。通过深入社区、农户家中，广泛进行“两癌”检查项目和“两癌”预防知识的宣传，有效提高了目标人群预防“两癌”知识的知晓率和检查的参与率。

二、项目实施存在的问题

试点项目实施以来，有效地控制了试点县威胁农村妇女健康的危险因素，提升了“两癌”的早诊早治率和患者的生活质量。但是，相比国内外各地相同项目的发展情况，依然面临诸多问题。笔者结合问卷调查、走访调查的数据，认为项目实施在综合管理、人力资源管理和成本管理等三个方面还存在一定的问题，影响了项目的发展。

（一）项目综合管理需要强化

南宁市农村妇女“两癌”免费检查与救助项目在项目综合管理方面存在以下几个问题：

一是重视程度不够，覆盖面和普及面进展不大。试点项目实施以来，全国各地区取得了不同程度的发展与进步，十多个省市将项目纳入政府各类重点工程，增加财政投入，扩大目标范围，使“两癌”免费检查能够惠及更多的农村妇女。南宁市作为广西的首府，在投入方面未能跟上步伐，导致此项工作的覆盖面和普及面进展不大。

二是组织机构不够健全，机构分工不够明确。实践证明，项目得以顺利开展，高规格的组织机构是非常必要的。农村妇女“两癌”免费检查与救助项目的实施涉及政府、卫生、妇联、财政等多个部门，需要各部门合作共事。经过分析全国各地的项目领导小组构成，发现很多省市项目领导小组组长由省市级领导担任，领导小组规格高，为“两癌”检查工作的顺利实施提供了领导支持和组织保证。南宁市试点项目在工作方案中，虽然明确项目由卫生部门、妇联组织负责，但具体组织和分工等工作不够明确。

三是服务体系不够健全，政策保障有待完善。一方面，组织机构的领导参与性不强，难以制定出一整套的制度、政策、标准，协调更多的人力、物力和财力来推进项目更进一步的实施。另一方面，参与的组织机构领导级别不够，与其他地市由市级党委、政府领导担任相比，相差了两个层次。

四是检查指标不够规范，标准体系有待建立。目前存在标准缺失、不够全面的问题。项目需要在“两癌”检查操作规程、项目宣传发动规程、医疗人员工作细则、项目工作人员工作职能、项目人员培训标准、患病妇女跟踪回访、项目绩效保障标准、项目资金落实、患病妇女救助细则等方面的标准体系都应该进行建立和规范。

（二）项目人力有待增强

分析试点项目的现况，就人力资源管理而言，存在以下几个方面的不足和挑战：

一是团队建设有待规范，工作职能不够明确，或多或少存在组织不健全，工作职能不够明确，团队工作人员缺乏有效的管理和约束机制，具体办事人员缺乏工作的能动性等问题。

二是技术队伍培训不够，培训单一，流于形式。开展工作的主体人员接受培训的机会不够，没有开展专题的专业课程研究，以会代训的培训方式是比较常见的，培训工作往往流于形式和表面。

三是宣传团队未能规范，缺乏强大媒体支撑。负责宣传的卫生、妇联的工作人员存在没有受过项目专业培训的现象，服务形式往往存在于口传心授，服务形式单一。

四是奖励机制未能健全，绩效考评监督缺乏。由于项目经费不足，绩效考评体系缺乏，往往影响了工作人员的工作积极性。

（三）项目成本有待提高

分析试点项目的情况，主要存在以下几个方面的问题：

一是工作经费预算不足，日常管理受到影响。在项目实施过程中，除项目的检查费用以外，还需要包括宣传动员会议费用、项目推进新闻媒体宣传费用、工作人员下乡宣传设备交通费用、宣传资料印制费用、技术人员培训费用、工作督查交通费用、患病妇女回访工作人员交通费用等工作经费，但是在试点项目中，没有将工作经费纳入项目整体预算。

二是医疗设备预算不足，未能纳入财政预算。项目的经费预算仅是每个项目所需要的一次性用品等材料费，不包含其他大型医疗检测设备，然而这些检查仪器，并不是所有医院都具备的，这样给筛查工作造成了一定的难度。

三是检查经费预算不足，妇女需求超过指标，项目的实施仅限于国家确定的试点项目县，相对于南宁市拥有250万名农村妇女的实际，受益率仅达到5%。

四是救助资金来源单一，配套资金没有保障。患病妇女中，仅有20多位贫困妇女获得每人1万元的项目专项救治基金，相比较于全国部分地区形式各样的救助资金，南宁市救助资金来源单一。

三、项目实施取得更大进展的对策思路

为使南宁市妇女“两癌”检查与救助项目获得更大的进展，应当从强化项目综合管理，完善规划建立管理体系；优化项目人力管理，形成合力提高效率；增加成本投入，规范管理，保障实施等三个方面进行完善。

（一）强化项目综合管理，完善规划建立管理体系

针对该项目在发展中存在的组织机构不够健全、服务体系不够完善、技术指标不够规范等情况，笔者认为应该从以下三个方面入手，强化对项目的管理。

1.制定明确的项目规划。目前，北京、湖南、内蒙古、重庆等地市的农村妇女“两癌”免费普查与救助取得了显著的创新成果，将项目纳入为民办实事项目，在辖区范围内全面铺开。南宁作为广西的首府城市，应配合建立首善之区称号的需要，将项目纳入全市为民办实事项目，明确项目实施的总体目标和年度目标，明确项目实施的五项主要内容（妇女“两癌”检查、项目人员培训、增强农村妇女的保健意识、为患病妇女开展救助、形成工作长效机制），明确项目实施的五个过程、六个关注点，力争阶段内受益率达到50%以上，探索建立以政府主导、多部门协作、区域医疗资源整合、全社会参与的妇女“两癌”防治模式和协作机制，提高医疗卫生机构的服务能力，逐步提高广大农村妇女自我保健意识和健康水平。

2.构建项目政策保障体系管理。保障政策是项目得以实施的坚强后盾，该项目主要抓好以下几点：一是优化组织机构，提高领导参与，要提高组织机构的管理层次，明确组织机构的组织部门，成立由政府为最高领导机构，包含卫生、妇联、财政、民政、人社、红十字会等参与部门的领导小组，明确组织机构各部门的工作职能，提高组织机构责任人的层次；二是规范项目管理，出台相关文件，要围绕项目的实施情况，建立完备一系列的政策支持体系，为整个项目的实施提供政策保障；三是强化合作意识，确保资金来源。对于此类公益性的扶贫项目，应该尽量强化合作意识，充分争取支持，确保资金来源，至少由配套资金、统筹整合资金和社会资金三个部分组成，配套资金主要由上级专项经费拨付和地方财政配套；统筹整合资金主要由政府专项救助资金、农村新农合统筹、低保统筹组成；社会资金主要来源于社会基金会或企业救助项目、政府部门专项募捐、上级部门专项救助资金。

3.构建项目技术标准体系管理。为保证项目的顺利实施，构建项目技术标准体系管理是非常必要的。应抽调相关方面的专业人士组成标准起草工作领导小组，专门负责项目技术标准的起草，以建立符合实际的检查标准体系，主要包括：明确的项目实施工作流程（确定人群、临床人员、开展检查、检查公示、信息收集和管理、患病妇女救助六大流程）、明确“两癌”临床检查流程图（流程图是项目实施的核心，也是技术、科技含量较高的技术工作，必须在流程中考虑到前、中、后的各个环节的流程，满足各个环节的需求）、明确项目监督评估的各类指标（监督内容、监督形式、评估指标、督导次数和覆盖面、质量控制指标等）。

（二）优化项目人力管理，形成合力提高效率

政府主导行为的公益性项目确定后，关键在于执行力，执行力的主导就在于人力建设。下面从以下几个方面对该项目人力管理进行分析：

1.明确人力管理的主要过程。该项目涉及人员多、部门多，要求要有周密的人力资源管理计划，笔者认为至少应把握三个过程：一是制定人力资源计划过程，需要考虑项目中的人力资源需求、惯例、干系人需求等，还需要考虑各种连带关系，如识别涉及到的工作职能部门、项目角色、工作职责、所需技能以及报告关系，并编制人员配备工作计划，并与相关机构、部门进行初步的沟通，建立起初步的组织结构图。二是建设项目工作团队过程，关键是要确定项目领导机构组成、管理人员组成和临床人员的组成。该项目的领导机构主要负责人必须是要能够有能力协调各部门的人，这样才能有效地和各职能部门进行人员沟通，达到人员顺利组建的目的。三是管理项目工作团队过程，关键在于明确项目人员的分工，提升团队成员工作能力、营造团队成员互动氛围、建立团队绩效机制。可以通过制定激励措施、开展有效开放的互动模式、制定沟通管理冲突解决问题的相关制度等方式，建立相互之间信任与合作的亲密关系，激发团队成员的工作积极性和凝聚力。

2.及时设计人力资源配置组织结构图。农村妇女“两癌”免费检查与救助公益性项目是复杂的人力资源管理项目，涉及纵向（市、县、乡、村四位一体）和横向（市直、县区、乡镇）几十个部门和单位。为使工作顺利进行，就必须将每项工作分配到具体人（或部门），明确不同个人（或部门）在工作中的职责。重点把握三个配置：一是领导小组的配置，由于涉及到卫生、财政等多个政府职能部门，部门之间属于平级部门，部门领导之间谁也不好安排谁，同时项目涉及的资金和范围又非常大。因此，党委政府领导的支持和参与是项目成功的最关键因素，职能部门主要负责人作为副组长，分管领导作为领导小组成员是非常必要的。二是领导小组办公室的配置，主要职能部门分管工作的领导要担任办公室主任，负责领导小组日程工作的组织，具体负责“两癌”检查工作的组织、协调、监督和管理等。办公室副主任应由相关部门负责人组成，成员由相关部门相关工作人员参与，办公室旨在领导小组的领导下，完成农村妇女“两癌”免费检查与救助项目日常工作的开展。领导小组办公室下还应该设置工作组，每个工作组形成一个相对独立的项目小团队，负责各自业务工作的开展，具体负责综合管理、技术指导、监督协调、工作宣传四项工作。三是临床业务机构的配置，医院拥有复合型的临床技术人才是项目建设和后期运维工作成功的关键。对于项目的技术指导和实施单位的各级妇幼保健院、卫生院而言，要调动内部机构的研发、专科、工程、信息、财务等方面的专业技术人才，需要就项目制定独立的，清晰、明确的组织结构图。

3.明确团队的工作职责和要求。由于项目工作团队的复杂性，“两癌”项目的实施需要多个包含各种力量的工作团队，对各个团队又有不同的工作职能和要求，且需要各个团队之间相互交流和合作，重点应该各自包含以下工作职责：一是领导小组成员方面，领导小组成员具有领导人、联络人、监督人、传播人、决策人、发言人、资源分配人、谈判人的作用，对项目进行全面的管理和指导。具体包括：开发和维护项目管理标准、方法和程序；提供项目管理的咨询和指导标准；协调项目人力资源的配置、软硬件建设、相关政策法规制定、工作经费落实、团队成员能力建设标准、工作成本管理、项目监督等各项工作。二是各工作组负责人和项目管理人方面，根据不同的工作组职责对负责人工作职能进行细化，总体来讲，较强的责任心是前提；较强的组织协调能力是关键。三是临床工作机构及人员工作职责方面，对不同机构的工作人员也应该明确不同的工作职能，应该包括基层保健工作者、项目管理人员、项目主检医生、项目问询工作人员等四类人员的工作职责。

4.强化团队管理举措。团队管理的效果会对项目的成败起到很大的作用。该项目团队管理应注重三个内容：一是建立绩效考核与激励机制，通过对团队成员工作业绩的评估和对团队成员的需要予以满足，总结反映团队成员的在工作中的表现及适应程度，激发其潜能，更好地为实现项目目标服务。实施过程中要充分考虑编制合理的考评机制，不同类型人员采取不同的考核指标；要纳入各单位的绩效考评和年度考核，将工作作为该同志的本职工作业绩，提高其工作的责任心和积极性；要注意绩效考评结果的运用，达到通过绩效考评达到预期目标的目的。二是提升项目成员工作能力，可以采用开展项目成员岗位读书活动、实施妇女“两癌”防治工作教育培训工程、强化重点业务骨干的实践锻炼学习等方式开展工作能力提升，工作中应该制定下发方案，落实学习教材，做到项目成员人手一套，进一步强化理论武装、业务培训和实践锻炼。三是提供和谐的人际关系环境，项目团队成员都存在于原单位，他们既对本单位领导负责，又对项目办负责，对这种双重汇报关系中人际关系的处理经常是项目成功的关键因素。通常应该采用积极开展团队活动、制定工作交流相关制度等方式促进大家的交流，营造良好的人际关系氛围。

（三）增加成本投入，规范管理，保障实施

农村妇女“两癌”免费检查与救助项目中存在的工作、医疗设备和检查经费预算不足，未能纳入财政预算，救助资金来源单一等问题，致使项目的推进困难重重。笔者认为应从以下几个方面增加和完善成本投入：

1.明确项目成本体系的构成。以政府为主导的公益性项目，“开源”和“节流”总是很难真正得到落实。在农村妇女“两癌”免费检查项目的实施中，成本的构成没有预测到位，只估算了项目检查的费用，而必需的项目工作经费、医疗设备费用、患病妇女救助经费等没有纳入项目中，导致项目开展多年一直不能有效地铺开。为使项目顺利开展，项目经费中必须包含四个方面的经费预算：一是临床检查费用，包括基础检查费用和可疑病例妇女检查项目两个部分，这是基础费用；二是项目工作费用，主要包括前期工作咨询费、办公用品费、宣传资料编印费、网络建设费、技术图书资料费、工作会议费、人力资源能力提升培训费、沟通交流活动费、项目督查差旅交通费、受检农村妇女基础交通补贴费、新闻媒体宣传费等管理性开支；三是设备购置费用，包括设备的购置费、安装调试费和工具购置费三部分。由于项目涉及到的大型设备有的医院没有，因此要将项目全面铺开，必须考虑设备的购置费用问题。四是项目救助费用。在这一部分的预算中，要多层次、多渠道地估算救助经费与渠道，采取政府出一点、部门统筹一点、社会募捐一点的方式积极对患病妇女开展救助。

2.明确项目成本的预算与来源。在项目成本管理中，成本估算是项目预算的前提，制定出优化的项目成本预算，主要包括四个方面的预算及来源：一是项目检查经费方面，多年的实践证明，项目检查经费预测是合理的，可以继续按照试点项目测算开展工作；二是项目工作经费方面，要按照项目管理的实际，制定每年项目工作经费预算，在工作经费的管理上，按照一定的比例进行配套，实行专款专用；三是项目医疗设备经费方面，要本着以人为本的工作原则，尽量以方便妇女为前提；本着地方资源优化的原则，让乡镇以上的医疗机构都能够借此东风配备相关的工作仪器，以便在将来为更多的妇女提供更好的服务。四是项目患病妇女救助经费方面，将患病妇女医疗资金的救助纳入总体预算是非常必要的。同时，作为公益性项目，在对公益性救助资金的使用管理上，要实行专款专用，要公正透明。

3.及时预防和控制项目成本风险。项目的成本管理是牵涉很广泛的环节，工作中应尽量把握成本控制最直接相关的、最亲密的三项内容：一是提前规划应对人力成本变更，对成本管理体系中工作小组、涉及的相关部门、相关的工作人员的工作职责和范围要明确，并赋予相应的权利和义务，使其能够有效地履行工作职责；杜绝工作中出现的推诿扯皮的现象，最好地利用好人力资源，杜绝增加人力资源成本的现象发生。二是拓展渠道应对救助成本变更。可以以一个时间段，比如2～3年为规划时间段，以2～3年需要救助的人数的项目资金先做一个规划，项目实施后，如果需要救助的项目人数增加，在当年度根据实际再增加预算成本；对于统筹为主的项目救助成本，要协调相关单位及时制定纳入统筹医疗保险和低保的政策，并认真督促实施；对于社会为主的项目救助资金，妇联、红十字会等组织要积极筹备，联系爱心企业、爱心人士积极募捐。三是坚守原则应对采购成本变更，要充分考虑采购工作的可操作性，按照市场的要求尽量完善采购的具体要求。

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