江苏南水北调水费计收机制设计路径探讨

吴学春,崔延松

(1.南水北调东线江苏水源有限责任公司,江苏 南京 210029; 2.南通大学交通学院,江苏 南通 226019)

南水北调东线江苏境内工程是在江苏省原有江水北调工程体系基础上,通过新建、改建、扩建等工程措施完成的。由于江苏南水北调工程地跨江、淮、沂3大水系,且处于流域下游地区,工程体系、水文条件较为复杂,水利工程功能多样,沿线多数地区既是水源区,又是用水区,农业用水比重大,季节性特征明显,水资源管理体制结构复杂,管理层次纵横结合、条块分级、政经合一。针对这些特点,国务院南水北调办公室作出批复,将江苏南水北调作为水源地建设项目,要求建立水费计收机制,实行独立运行。

江苏南水北调一期工程于2002年开工建设,预计2013年一期工程全面建成,实现向山东境内供水的目标。江苏建立什么样的水费计收体系和运行机制,不仅对国家南水北调全局管理具有借鉴作用,而且直接影响南水北调东线工程的有序运行。

本文立足江苏南水北调工程体系、管理体制、水费计收与管理的现实,探讨江苏南水北调水费计收机制设计路径。

1 江苏南水北调水费计收机制设计原则

1.1 立足供水工程体系

江苏南水北调工程依据工程控制体系,形成明确的供水区域。沿途分为9级梯次,通过27个泵站,利用河、湖相串的水系特征,从长江提水依次入洪泽湖、进骆马湖、到南四湖,纵跨扬州、淮安、宿迁、徐州4个市级行政区,总提水扬程26 m,具备向山东境内供水的能力。这一供水工程体系涵盖江苏省原江水北调工程体系,绝大多数地区是新老工程联合运行。江苏南水北调水费计收机制设计必须立足现有供水工程体系。

1.2 适应现行水费计收管理

江苏南水北调供水区现行的水费计收管理实行行政区域分级管理。省级设“苏北供水管理局”,主要职能是指导协调、落实政策；市级设“供排水管理处”,主要职能是落实政策、水费上缴管理；县级设“水费管理所”,主要职能是组织计收,协调供水关系。农业水费主要依靠乡镇水利(务)站和县属灌区实现水费收缴到农户,工业水费与水资源费合并,由市、县两级水政监察或节水管理部门,按行政管辖收缴到用户。因此,江苏南水北调水费计收机制设计必须兼顾现行的水费计收与管理方式。

1.3 体现财政补偿目标

根据江苏南水北调供水区新增投资测算，还贷保本年运行费10多亿元，江苏境内年均新增供水19.25亿m3，新增供水水价将达0.4元/m3。江苏境内农业用水所占比例为55%，农业新增供水水价约为现行农业实际水利工程水价的21倍，工业新增供水水价约为现行工业用水价的4倍。按出省向山东供水13.5亿m3计算，尚有缺口近10亿元。显然,除适度提高水价外,只能依靠财政补偿才能维持还贷付息保本运行。因此,江苏南水北调水费计收机制设计又必须体现财政补偿的目标。

1.4 兼顾现行管理权属

江苏南水北调供水区工程管理权属依工程级次具有明确的行政管辖,跨市工程体系由省水利厅管辖,跨县工程由市水利(务)局管辖,跨乡镇工程由县水利(务)管辖。供水调度程序和定额管理制度相对完善,形成省、市、县3级管理网络和用水定额控制体系。江苏原江水北调资产经过1998年、2005年两次清产核资和确权划界,资产权属关系已经明确。江苏南水北调投资形成的各类资产管理权属,国家、省有关文件在工程开工建设前就已经明确,由南水北调东线江苏水源有限责任公司(简称江苏水源公司)承担管理责任,并负责贷款的本息偿还。因此,江苏南水北调水费计收机制设计必须兼顾并理顺这一相互交叉的资产管理现实。

1.5 协调省外供水需求

江苏南水北调的根本任务是抽引江水,在向江苏增加工业、生活、农业等供水的同时，实现跨省的工业、生活供水。按出省综合水价0.66元/m3,向江苏直接补本约6亿元。江苏南水北调能否实现持续运行,跨省调水补偿是关键。跨省供水必然涉及两方面问题的协调[1],一是南水北调供水区省内、省外的用水协调及其分配;二是调水的责任主体和实施路径。这两方面问题的协调最终将影响江苏水费计收机制的设计。

2 江苏南水北调水费计收机制选择

通过以上设计原则的分析,江苏南水北调水费计收机制可选择3种设计模式,即围绕统一管理、协调管理、委托管理这3个目标形成3种模式。

2.1 统一管理模式计收机制

设计思路主要基于以下两方面认识:一是将江苏南水北调供水区作为一个独立的供水区,形成供水产业(化)的市场主体,按市场化方法运作；二是与我国南水北调水网建设和管理方向相结合,并与未来供水导向的政策相互策应。依此思路形成的设计框图如图1所示。

图1 统一管理计收模式框图

统一管理计收模式的主要特点是要素合并、自成体系、独立运行、跨省互补。该模式试图解决的问题包括2个方面:一是在国家南水北调层面上解决试点问题；二是试图推进水利工程供水的低水价现状改革。

来自政策的影响主要有3个方面:①江苏南水北调供水区资产资源要素的合并政策,这需要省政府(省国资委)出台政策;②传统管理模式的人财物配置政策;③与其他供水区协调管理政策。

2.2 协调管理计收机制

设计思路主要基于以下两方面认识:一是以江苏省水利厅水利工程供水管理体系为基础,融入江苏水源公司的管理职能,体现以资产为主体的管理与协调方向；二是适应目前江苏供水的低水价政策,融入财政补偿机制,为江苏南水北调债权转移(承负)和管理性支出需求提供基础。依此思路形成的设计框图如图2所示。

图2 协调管理计收模式框图

协调管理计收模式的主要特点是立足现状、财政补偿、统一管理、收支分开。该模式试图解决的问题包括3个方面:①降低管理性成本支出,有利于提高管理实效;②实际操作难度小,节省了资源(资产)的界定成本;③水源调度体系不需要作较大的变动和调整。

来自政策的影响主要有3个方面:①需要明晰财政补偿渠道、补偿规模、结算方式以及报表报送级次与程序等方面的政策;②推行供水合同管理的组织形式及其调整程序等方面的政策;③为加强江苏南水北调与江苏省水利厅之间的沟通与协调[2]。

2.3 委托管理计收机制

设计思路基于以下3方面认识:①成立具有行政职能的“江苏南水北调供水管理局”,一方面接受国家南水北调管理机构的领导,执行江苏段跨省供水的计划指令,另一方面接受江苏省政府区域供水管理的专业领导,并通过下设机构负责指导供水协调的专项工作；②由于现行江苏南水北调综合性管理职能尚不具备独立管理的条件,采取委托省水利厅管理并履行有关职能,在过程中实现改革的过渡；③当江苏南水北调机构自身管理条件成熟,供水体制改革逐步到位,水费计收体制和运行机制制度化以后,再逐步过渡到独立管理模式[3]。依此思路形成的设计框图如图3所示。

图3 委托管理计收模式框图

委托管理计收模式的主要特点是立足体制建设,以委托管理过渡,完善水费收缴机制,最终实现独立管理,并相应的建立制度化管理模式。

试图解决的问题包括3个方面:①降低机构建设的初期成本,减少不确定因素的风险影响;②立足自身体制建设,提高供水管理和收费绩效;③有效适应当前水源调度体系的制度安排和变革过程。

来自政策的影响主要包括3个方面:①如何建立委托政策和实施路径;②机构设置规模和职能分工;③财政政策支持。

3 江苏南水北调水费计收模式比较

3.1 从降低管理成本视角

机构设计具有较大的成本安排,不仅直接来自经济成本安排,而且政治成本也较大,且不确定性因素更多。为降低这两方面的成本压力,委托管理计收与协调管理计收两种模式更具有可行性。

3.2 从争取财政补贴视角

江苏南水北调供水区水费收缴的现实,决定了争取财政补贴的重要性。争取财政补贴的途径有多种,也可以这样认为,任何一种单一的财政补贴途径,都不可能从整体上解决江苏南水北调运行管理的持续与良性问题[4],因此,在委托管理计收与协调管理计收两种模式的选择上,委托管理计收更具有可行性。

3.3 立足现实管理视角

江苏南水北调建设期已经形成了具有特色的管理分工,制度化管理在保证重点任务完成的前提下,已经积累了一定的管理经验和人才资源储备,从这一视角看,在委托管理计收与协调管理计收两种模式的选择上,协调管理计收又具有可行性。

4 结 语

江苏南水北调水费计收机制的设计是关系南水北调东线工程有序运行的关键因素之一,要体现针对性、适应性和未来性[5]。由于江苏南水北调一期工程即将实现跨省供水,水费计收机制的最终选择是刻不容缓的,建议应迅速组织有关部门进行调研,拟定可行的政策报送有关部门审批。

[1]吴学春.江苏南水北调水费计收体系与运行机制研究[R].南京:江苏南水北调水源有限责任公司,2012.

[2]崔延松.水利工程水费经营性改革的障碍和制度分析[J].水利发展研究,2004(1):12-13.

[3]崔延松.创新中小城市水利市场化机制[J].水利经济,2003,21(6):4-5.

[4]黄海田,仇宝云,莫岳平.南水北调东线工程江苏段管理改革设计[J].扬州大学学报:自然科学版,2003,6(2):60-64.

[5]胡震云,王慧敏,陆桂华.南水北调东线水资源使用信用机制的构建[J].水利经济,2005,23(6):37-38.