创新组织设置 推进基层民主——上海市嘉定区江桥镇太平村“支部建在村民组”的实践与思考

● 张敬芬

作者系中共上海市嘉定区委党校副教授

农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，而基层党组织的设置又是农村党建工作的起点。只有优化农村基层党组织设置，才能进而创新党组织的工作方式和活动方式，增强党组织的创造力、凝聚力、战斗力。党的十八大提出“健全党的组织体系”的新要求。上海市嘉定区江桥镇太平村以创新组织设置为突破口，通过构建适应形势发展的农村基层党建组织结构，创新党建工作机制，充分发挥党组织的领导核心作用，增强了党在村级治理中的整合功能，提高了党组织化解矛盾的能力，探索出了一条以党建引领基层民主的路子。

一、“支部建在村民组”：对农村基层党建传统模式的创新

“支部建在连上”是中国共产党加强基层组织建设的重要创举和宝贵经验。1928年底,毛泽东在写给中共中央的报告《井冈山的斗争》一文中说：“党的组织,现分连支部、营委、团委、军委四级。连有支部,班有小组。红军所以艰难奋战而不溃散,‘支部建在连上’是一个重要原因。”毛泽东的“支部建在连上”的思想就是在连队设立基层党组织,在班排设立党小组,从而使党的组织延伸到基层，推向纵深,“达于士兵”，使党真正凝聚了官兵,掌握了部队。“支部建在连上”不仅仅是传统经验，也是贯穿党执政以来的组织原则、组织体系的根基性环节,它要求党的基层组织形式要根据形势和任务的变化而不断创新。

村党组织的设置是农村党建工作的基础。在中国广大农村，多年来一直按照区域原则，以行政区划为依托，“支部建在村上”(一村建一支部)，形成“乡(镇)党委——建制村(行政村)党支部——党小组”的组织建制。近年来随着农村经济体制改革的深化和市场经济的发展，特别是随着党员在地区、产业间流动和农村城市化进程的加快，现行的以行政村为单位设置党支部的传统组织设置模式越来越不利于农村生产力的发展。由于党员流动，再加上一村多组、村组之间距离较远、党员分散，造成党员难集中、活动难开展、作用难发挥，党组织在村民小组的影响力非常有限。能否创新农村党的基层组织体制、优化党组织设置，已成为能否发挥农村基层党组织领导核心作用的一个重要因素。

太平村自从村民自治制度实施以来，如何更好地发挥村党组织的领导核心作用，如何更好地调动党员参与村级事务管理的积极性，一直是村党组织建设迫切需要解决的问题。按照《村民委员会组织法》的规定，涉及村民利益的重大村务最后要由经村民会议授权的村民代表会议讨论决定。近年来，太平村随着村务公开、民主管理制度的不断健全和完善，村民代表会议的地位越来越凸现出来，村民代表的作用也随之提高。然而由于不少村民代表不是党员，使党员如何在村务管理中发挥作用的问题更加突出。同时由于太平村人口多、范围大，村民代表分散在不同的村民小组，平时又大多忙于自己的各种事务，难以对各村民小组的具体情况及时了解和充分掌握，这就需要通过发挥各个村民小组党员的作用，进一步管好本组的各项事务。特别是随着改革开放的深入和经济建设的发展，目前太平村的外来人员已达4200余人，是户籍人员的3.5倍。如何加强对外来人员的服务与管理，实现新老村民和谐共治成为村党总支迫切需要解决的问题。在城市化进程中，如何做好拆迁征地、安置村民的工作，如何在推进这项工作中提高村党组织化解农村社会矛盾的能力，成为亟待解决的问题。这些新情况和新问题的出现，迫切要求推进党的基层组织体制的创新。

二、“支部建在村民组”的基本做法

2012年6月23日，太平村党总支在西徐村村民组隆重举行江桥镇太平村村民组党支部成立揭牌仪式，从此建立了“把党的组织建在百姓家门口，把党的工作做到群众心坎里”的基层党建工作新机制。把党支部建在最基层单位——村民组是一个新生事物，在组织建设等方面都有别于传统的基层党组织设置和活动方式，太平村党总支边实践、边思考、边总结，在组织设置、管理机制、组织定位、活动方式等方面进行了一系列新的探索，形成了一套新的、行之有效的做法。

（一）创新组织设置。2012年年初，太平村党总支根据嘉定区委和江桥镇党委关于创新党建工作，加强基层组织建设，巩固党的执政基础的工作要求，在深入开展调查研究的基础上，提出了“把党的组织建在村民家门口，把党的工作做到村民心坎里”的工作目标，取消原党支部设置建制，撤销行政、老龄、在职支部，将全体党员组织关系编入相关村民组党支部。改编后的太平村党总支共建立了13个党支部（村民小组党支部8个、新村民党支部1个、“两新”组织党支部4个）。为抓好村民组党支部的组建，太平村首先对各村民组党组织设置采取“上提”的方法，其次是对各村民组党员采取“下分”的方法，再次是对双重身份的企业党员采取了“双管”的方法，村“两委”部门、条线干部（党员）全部编入村民组党支部，部分村党员干部兼任党支部书记或党支部委员，把党支部建在最基层单位——村民组。

（二）创新工作制度。为了保证村民组党支部工作的有效开展，党总支制定了村民组党支部10项工作制度，即民主生活会制度、宣传教育学习制度、党员议事制度、联系服务群众制度、监督考核星级创建制度、廉洁自律勤政廉政制度、党务公开制度、五岗五先锋活动制度、社区综合管理联勤工作制度，明确了党支部10项主要工作职责，并实施党支部领导班子成员的培训工作。

（三）创新选人渠道。把党支部建在村民组，最大的难度是选好党支部班子，尤其是选好党支部书记。在选人用人上，太平村本着“有利于工作开展”的原则，采取了“三先”的选人用人方法：一是优秀党员村民组长优先。二是本组能人优先。三是村党务、村务工作成员优先。

（四）创新管理模式。建立村民组党支部，关键在于通过加强对村民组党员的教育和管理，充分发挥村民组党支部的作用。2012年以来，太平村实施了“三加一”党支部分类定级管理工作。“三”即三个星级（三星级、二星级、一星级）；“一”即一个无星级。明确定级依据，制定定级标准，突出工作要求。在分类定级管理的基础上初步形成了“三化”的管理模式。

一是在村民组党支部的定位上强调核心化。村党总支制定了村民组党支部书记列席本村“两委会”会议制度、村民组与村党组织联席会议制度和村、组级事务党员先知、党员先议、党员先带头等制度。

二是在村民组党支部的管理上强调规范化。具体采取“两册一考核”的方法，确保村民组党支部管理的规范化。“两册”即党支部工作手册和党支部书记工作手册。党支部工作手册由江桥镇党委统一制作，下发到各村民组党支部，包括学习活动记录、党费收缴记录等等。党支部书记工作手册由村党总支统一制作，下发到各村民组党支部，包括村民组党支部书记职责、如何开展“三会一课”、如何发展党员等。“一考核”，就是把村民组党支部建设工作纳入到区、镇、村三级党建目标考核网络。通过量化工作指标，采用百分制计分方法，对村民组党支部工作进行综合考核，对考核优秀的村民组党支部进行奖励。同时加强培训，提升村民组党支部成员的素质。

三是在发挥党员的作用上强调本土化。要因地制宜地开展党员教育活动，发挥党员的作用，体现每个村民组党支部的特色。在学习上，利用村组会议、远程教育等平台，定期对党员进行理论知识培训；在工作上，以服务型党组织创建为载体，结合无职党员设岗定责活动，充分发挥党员的先锋模范作用；在生产上，着力培育“科技生产、流通服务、文明新风”等党员示范户，并由每个示范户联系帮扶5－8个困难户，充分发挥党员在带领群众脱贫致富奔小康上的示范带动作用。

（五）创新保障机制。近年来在村民组党支部建设实践中，太平村针对各村民组的实际，建立和完善了“三有”的村民组党支部工作保障机制。一是有场地，保障村民组党支部活动有序开展。二是有指导，保障村民组党支部活动规范运行。三是有经费，保障村民组党支部党建工作的正常开展。

三、组织设置创新的成效

太平村创新组织设置，把支部建在村民组，并建立了新的工作机制，突破了现行的主要以行政村为单位设置党组织的传统模式，使“支部建在连上”的思想得以发扬光大，为农村基层党组织“健全党的组织体系”提供了范例；让党员直接对接群众，党的工作直接做到村民之中，先锋模范作用直接体现在基层工作之中，党员直接处在群众的监督之中，各级党员干部保持与群众的直接联系之中；让群众直接看到党的工作的实效，感受到党员干部实在的作风、享受到党组织“心系百姓、真心为民”带来的实惠；党的方针政策贯彻落实一竿子到底，党的工作实实在在扎根于群众之中，真正做到了支部建在村民心坎上，有力地推动了太平村的基层民主政治建设。

一是党的工作重心进一步下移。太平村把党支部建在村民组，使村民组党支部成为党在农村最基层的组织，是对传统的以村为最基层单位党建模式的突破，是农村基层民主政治建设和市场经济条件下党的基层组织设置形式的创新。村民组党支部、新村民党支部、“两新”组织党支部的建立，使农村基层党组织在设置上更加“细分化”，党支部、党总支、党委的结构组成更“扁平化”。太平村在村民组中建立党支部后，充分发扬党内民主，做到“三先”原则，即组内事务党员先知、组内事务党员先议、各项行动党员先带头。从而使党的工作重心进一步下移，农村基层党组织建设“横向到边、纵向到底”的网络格局基本形成。

二是进一步夯实了党建工作基础。太平村村民组党支部、新村民党支部、“两新”组织党支部等农村党员分类支部建立后，村党总支注意发挥村民组党支部和各类党支部在党员教育、管理等方面的作用，活动都由支部书记牵头，党员共同出主意、想办法，村党总支负责定期检查和指导，党支部负责具体实施。同时，通过每月党支部书记例会等形式，使党组织的民主渠道更加畅通，并充分调动党支部书记的积极性。

分类设置党支部后，村党总支不仅有更多的精力从事村务管理，而且通过抓好村级班子建设和党支部书记队伍建设，提升了村级党建工作水平。随着各党支部内各项规章制度的逐步建立和完善，太平村的党建工作更加规范、组织活动更加丰富、党员队伍更加壮大，有力地推进了农村基层党组织建设。

三是有利于发挥党员的先锋模范作用。各党支部对党员实行“小班化”教育和管理，便于上情下达和下情上达，党员的知情权、参与权有了进一步的保障。

党员设岗定责工作成效明显。一方面能根据党员自身特点设岗定责，如设立民事调解岗、帮扶救助岗、治安巡逻岗、卫生监督岗等，使党员找到适合发挥作用的途径。另一方面设岗定责在本村民组内运作，党员之间、党员与群众之间非常熟悉，便于监督党员，也有利于促使党员发挥先锋模范作用。

太平村适应农村党员流动状况设立新村民党支部，根据农村党员流动频繁的特点设立组织并有针对性地开展学习，有利于加强对农村流动党员的教育和管理。

四是有利于构建服务型基层党组织。通过优化农村基层党组织设置，基层党建工作的基础更加扎实，联系和服务党员与群众的渠道更加畅通，通过建立村党总支、村民组党支部等分类党支部和党员干部联片、联组(或联系行业等)、联户并覆盖全体村民群众的三级服务网络，呈现了“体内循环、线片结合、交叉负责、精细服务”的工作特点，基本实现了“民情联系无遗漏、村务管理无盲点、为民服务无缝隙”的“三无”工作目标。

与传统的农村基层党组织设置模式相比较，村民组党支部与群众的联系更加密切，群众思想动态通过村民组党支部能更快地传递到镇党委和镇政府，党和政府的政策法规通过村民组党支部能更快地传达到群众当中，有力地保障了党在农村的各项工作平稳推进，也有利于社会稳定。

太平村村民组党支部建立后，协助镇、村加强了治安工作。一方面通过加强对党员的教育，使大多数党员能严格按照制度规定出租房子，并积极配合有关部门加强对出租房的管理；另一方面，许多村民组党支部建立了党员义务治安巡逻队和党员治安岗，取得了比较好的效果。由于通过村民组党支部能够及时了解一些不稳定因素，并解决在萌芽中，提高了党组织化解农村社会矛盾的能力，基本实现了“小事不出组、大事不出村”的目标，有效地促进了村里各项事业的发展，大大激发了村民参与太平村文明建设的积极性，推动了和谐社会建设，村里连续18年无一人到镇以上上访，成为上海市名副其实的“太平之村”。