探索干部任用提名制度的正确途径

□ 文/王晓桦

(作者系河北省质量技术监督局党组成员、副局长)

执政党领导体制改革有一个战略重点，就是干部任用制度改革，即各级领导干部产生机制的改革。只有形成能够确保优秀干部进入各级领导岗位的产生机制，才能不断组建出政治过硬和能力过硬的各级各类执政团队。这样的领导体制才具有长久不衰的生命力。

今天，我国正面临着国内经济发展和社会维稳的巨大压力，也面临着国际经济和政治环境的严峻挑战。应对好这两方面的压力和挑战，迫切需要我们造就出对内能妥善处理经济发展和维稳难题，对外能积极化解严峻挑战的各级各类执政团队。这就要求我们必须加快干部任用制度改革，必须尽快形成能够确保优秀干部进入各级各类执政团队的产生机制。这是在当前复杂形势下实现中国梦的一个关键，也是执政党应当优先破解的战略课题。而建立起负责任的和有序民主的干部任用提名制度，是其中至关重要的环节。

我们党在干部任用提名制度上，进行了多年不懈的改革探索，也有大量的试点经验可圈可点。目前各级组织部门认可并推广实践的主流做法，是分层分级的海推式大会民主推荐提名制度，已被广泛运用于省市县乡四级换届，成为执政党干部任用提名的基本制度之一。组织部门之所以将其确定为干部任用提名的基本制度，是因为这一制度满足了人们普遍认为多数推荐提名即为民主的主流认识，也满足了推荐者皆会出于公心的假定前提，并认为这一提名制度具有民主政治的形式。

其实，多数推荐提名只有在范围较小的单位，在单位内部不存在宗族关系，并且在推荐人对被推荐人充分知情的条件下，才可能成为能够正确实践的民主行为。离开这个范围或者存在宗族关系和不具备充分知情的条件，多数推荐提名就会因为推荐人对被推荐人的茫然无知，而变成徒有民主形式的盲目行为和不负责任行为，必定沦为少数人以种种方式加以操控的行为。各地的换届实践已表明，分层分级的海推式大会民主推荐提名制度，正在越来越显现出它日益严重的负面效应。

首先是推动了吃喝风盛行。1987年中纪委就发出过立刻刹住用公款吃请受礼歪风的通报，20多年后却呈现出惊人的蔓延势头。新华网2012年10月21日报道，年初全国两会期间九三学社的上会提案，就列举了全国公款吃喝3000亿元的数据。基层感受也可谓触目惊心。海推式大会民主推荐提名制度的实行，对于吃喝风起了推波助澜作用。这一制度促使人们平时不断相互拉拢感情，以便能在大会推荐时赢得更多选票。这也是吃喝风难刹住的一个重要原因。

其次是催生了朋党政治的抬头。近几年同乡会和校友会盛行于所有的省市县。即使是各种短期培训班，人们也要抓住机会频繁开展联谊活动。这些活动有利于在大会民主推荐提名时形成所谓团体力量。朋党政治的抬头还有另外一个更为重要的原因，就是大会民主推荐提名制度为各级政治人物选择利益代言人提供了机会。从政治学角度看，政治人物的推荐提名行为受两种利益驱动，一种是经济利益驱动，一种是政治利益驱动。政治人物的直接经济利益就是其自身和家族的经济收益，直接政治利益则是能够掌控权力资源。在当前权力资源对于经济资源仍有极大支配作用的体制下，掌控权力资源就成为获取经济收益的捷径。当一些政治人物没有条件实现对更高权力的掌控时，积极利用大会民主推荐提名制度提供的机会推举出自身利益代言人，就会成为必然的政治行为。而有可能实现掌控更高权力的人，就会与前者结成各种类型的政治盟友，通过朋党式集团力量的推动，将更高权力的掌控由可能变为现实。看不到这一点，认为在大会民主推荐提名时推荐者都会出于公心来行使投票权，要么是秀才般不谙世事，要么是自欺欺人，要么想暗度陈仓。朋党政治的抬头严重毒化着党内政治生活，颠覆着党内政治生活的党性原则。

第三是导致腐败现象的普遍化。当吃喝成为各级政治人物获取选票的共用手段时，拉票作用也会随之降低，于是钞票与选票的交易就会应运而生。在今天，两票交易已成为中国省以下各级党委政府换届时的汹涌暗流。每一名拥有投票权的人，都可能因所投选票重要程度的不同或者参与投票次数的不同，而收到数量不等的钞票或礼物，这使得腐败范围有了极大拓展。这种愈演愈烈的现象，不仅败坏了党在干部任用上进行民主探索的名声，还成为广大干部群众侧目的又一热门话题。

第四是引发干部任用提名的不负责任行为。各种问题官员被查处后，我们很少看到用人失误者会受到追究，两者间呈现出明显的不对称性。即便是边腐败边被提拔的问题官员被查处后，也鲜见用人失误者受到追究。造成这种情况的一个重要原因，是大会民主推荐提名制度让用人者能够规避责任风险。凡用人皆为大会民主推荐提名的结果，已成为用人者逃避用人失误责任的有效盾牌。

因此，来源于多数推荐提名即民主的主流认识，基于推荐者皆会出于公心的假定前提，并具有民主形式的海推式大会推荐提名制度，决不能保证优秀干部在任用时进入提名候选人队伍，反倒恶化了我们的党风。这种制度或者会成为被少数人操控的伪民主制度，或者会成为导致乱象丛生的劣质民主制度。我们应当尽快予以摈弃。

如何才能确保优秀干部进入提名候选人队伍？通过长期在县一级党委的执政探索，我们认为，实行党委公开提名与大会民主推荐提名相结合的制度安排，是一个颇具操作性的正确改革方向。

这一制度安排的具体内容是：党委通过酝酿讨论首先在党内民主提出组织的提名人选，然后将组织的提名人选向社会公开以接受各界监督，之后将组织的公开提名人选放回到他所在单位的工作界面，与其他具有同等任职资格的同志一起安排在同一张选票上，通过封闭独立写票或者电子投票的方式，接受一定范围内知情者的大会民主推荐提名与选择，最后再将大会民主推荐提名的选择结果确定为正式拟任用人选，进入组织考察环节。

这种制度安排的优点在于：一是既坚持了党组织对干部任用的提名，又扩大了参与提名和被提名的范围。二是在明确党组织干部任用提名权的同时，客观赋予了党组织负责人在干部任用提名上推卸不掉的政治责任。三是体现了公开和公正。将党组织公开提名人选与具有同等任职资格的同志一起纳入同张选票，来接受大会民主推荐提名的选择，不仅在被推荐提名者中间体现了公平和公正，也确保了推荐者能在更大范围内自主选择的民主权利。四是能够建立起党组织提名与大会民主推荐提名之间的有效制约关系。党组织公开提名能引导大会民主推荐提名免于滑向拉票贿选的劣质民主泥潭，实现干部任用提名的有序化民主；大会民主推荐提名又能制约党组织提名无法回归到少数人说了算，从而便于买官卖官暗箱交易的传统弊端。这就有效解决了当前我们干部任用中容易发生的两个突出问题。也就是说，实现了这样的制度安排，我们才能在干部任用上实现有序、负责和公平公正的优质民主。

一些同志对于坚持党组织的干部任用提名持有怀疑态度，认为这与党内民主的改革方向背道而驰。导致这种态度的原因无非有两个：一个来源于多数推荐提名才是民主的粗陋认识。多数推荐提名只是民主的一种形式，而且只限于在较小范围内才能有效使用的形式。把这种形式看作是党内干部任用提名的最基本形式是错误的。

《中国青年报》2013年2月27日的一篇特别报道，将这个方向的做法称之为提名权革命，则更进一步推动了这种误导。

另一个来源于我们党内各级组织的一些主要领导同志，不愿意承担提名的政治责任，担心干部任用提名出现失误后会受到追究。既不向社会公开又没有经过大会民主推荐的干部任用提名，由于便于一把手打着组织的名义通过私下拿捏来实现，失误的概率当然很大甚至成为一个区域性政治灾难。这也是传统组织提名制度的致命伤。中纪委早前查处的安徽王怀忠和黑龙江马德等一系列典型买官卖官窝案，就充分说明了这一点。但是当组织提名必须通过社会公开和大会民主推荐提名这两个制度程序时，党组织的干部任用提名就受到了两方面的监督与制约。一方面通过社会公开这一民主形式实现了对组织提名的监督与制约，另一方面通过大会推荐的民主形式实现了对组织提名的监督与制约。这两方面的监督与制约都会为组织提名加上两道过滤器，大大降低党组织在干部任用提名时的失误风险。

我们可以看到，坚持党组织的干部任用提名与实现党内民主的改革方向并不矛盾。当组织提名与社会公开和大会民主推荐提名这两种民主形式相结合时，就成为在党内干部任用上实现有序民主的基本要素；明确党组织的提名责任则能严格约束各级组织负责人在干部任用提名时，必须按照党的原则来行事，否则就会在社会公开中露出马脚，或者在大会民主推荐提名中被集体另选他人所否定。

在坚持党组织干部任用提名的情况下，我们仅仅提出社会公开和大会民主推荐提名的制度框架是不够的，还必须落实到细节上。没有细节保障，党组织公开提名与大会民主推荐提名相结合的制度安排就不能落到实处，干部任用上的公开公正和有序民主也就无法实现，并很容易再一次滑入少数人蝇营狗苟的操控模式中。在社会公开方面，我们要严格规定党组织的提名人选必须公布在相关党委机关网站、党委机关报和电视台上。通过这种严格规定，为社会创造出能够对党组织的提名人选实施有效监督的长期平台。杜绝“犹抱琵琶半遮面”式的一贴纸公开方式，杜绝有形无实电话征询表态式的公开方式，杜绝偷偷摸摸内部信函式的公开方式。在大会民主推荐提名方面，要严格规定每一位投票者都必须在秘密写票室写票或者通过电子投票器投票，而不是实际上将秘密写票室当做可有可无的，甚至成为有意显示投票人另有所图的机巧安排。有了这两方面的严格规定，党组织就能从社会公开的过程中，获取各界对组织提名人选的真实监督信息并及时调整不恰当提名；党组织就能做实大会民主推荐提名的民主性质，有效发挥大会民主推荐提名对于组织提名行为的制约作用。

党组织公开提名与大会民主推荐提名相结合的制度安排不仅适用于省级以下的干部任用，同时也适用于省级以上的干部任用。目前，省级以上的干部任用方式与省级以下的方式有所不同。省级以上大多采用党内个别酝酿提名，然后集体讨论决定的传统方式；省级以下则主要采用大会民主推荐提名，然后集体讨论决定的方式。省级以上的干部任用方式虽不像省级以下那样会产生劣质民主的现象，但也面临着传统式的失误风险，并且因为这种失误的不时发生，如原铁道部部长刘志军和四川省委原副书记李春城等案件，而降低了干部任用的公信力。省级以上在干部任用提名上对于传统方式的恪守，还会给社会传达出这样一种信息，即你搞你的改革探索，我坚持我的干部任用方式，这使基层改革探索难以得到宏观政治环境的实际支持，并使很多有价值的改革探索悄然流失在时间中，也将一个又一个改革者变成官场中逆环境而动的另类，进而在政治上被边缘化。

省以上高层所以会继续保留传统的干部任用方式，除了因为这有利于保持高层干部任用的稳定态势外，还有一个重要原因，就是我们尚未找到既能保持高层干部任用的稳定态势，又能实现党内用人民主的良好方法。党组织公开提名与大会民主推荐提名相结合的制度安排，则能同时实现这两方面的目标，因而可以成为一个良好方法。由于党组织公开提名只是党内个别酝酿结果的一个向外表达，是接受社会监督的具体形式，两者之间不存在任何矛盾，能够很好地衔接和过渡，所以在操作层面上是简便易行的。这样做也有利于消除在省以上高层干部的任用过程中，只有个别酝酿而无公开提名情况下的传统式失误风险。

党组织公开提名与大会民主推荐提名相结合的制度安排还适用于党政机关和事业单位。时下党政机关和事业单位的干部任用多采用竞争上岗方式。首先个人报名，然后报名者在单位内进行大会演讲，再由与会人员对演讲者进行大会民主推荐提名，最后由单位党委或党组对大会民主推荐提名的胜出者进行集体研究，并确定出能够进入考察环节的拟任用人选。

从表面上看，这种竞争上岗方式在提名环节上似乎更加民主，是一种个人自我提名与大会民主推荐提名相结合的制度安排。但通过对实际运作过程的观察，我们会发现其中另外的秘密：在公开层面上党组织不再对干部任用进行初始提名，实际行动中则借口统一思想，采用打招呼的方式在领导内部和干部队伍中传播主要领导意图，将本应光明正大的组织提名变成了偷偷摸摸行为，并通过这种私下传播行为的暗示来影响大会民主推荐提名，最终达到实现主要领导提名的目的。

这种做法的负面作用是严重的。虚化了大会民主推荐提名的真正民主性质，使与会者不同程度会产生被愚弄欺骗的感觉，并使大家对干部任用提名上的任何改革探索逐渐丧失信心。即使排除单位主要领导授意的可能，个人自我提名和大会民主推荐提名相结合的竞争上岗方式，也同样会陷入劣质民主的陷阱，实践已证明，与省级以下各级党委政府换届时的乱象十分相似。实行党组织公开提名和大会民主推荐提名相结合的制度安排，则能在党政机关和事业单位的干部任用中消除这种乱象。

然而，党组织公开提名与大会民主推荐提名相结合的制度安排，并不排斥竞争性因素的引进和运用。排斥竞争性因素的干部提名制度是没有活力的。在党组织公开提名与大会民主推荐提名相结合的制度安排中，不仅包含着党组织公开提名人选，与大会民主推荐时可能从同等资格人员中被推荐提名出来的人选之间的竞争，还可以通过设定党组织公开提名人选和从大会民主推荐中提名出来的人选，多于实际岗位需要的人数来实现岗位竞争。这种岗位竞争与目前党政机关和事业单位所流行的，在个人自我提名和大会民主推荐提名相结合的基础上的岗位竞争不同，是一种既体现了公开公正和竞争性民主原则，又体现了有说服力的党组织引导下的有序性岗位竞争。因而会成为一种良性制度。

实行党组织公开提名与大会民主推荐提名相结合的制度安排，能够与绩效考核制度有机结合起来。绩效考核制度的意义在于，用指标量化干部的工作实绩，将工作实绩作为干部任用提名的重要依据，给能干者以其位，使干部任用具有公信力和说服力。然而实践给出的结果是，在传统的干部任用提名模式下，能干者虽具有被任用提名的可能，但由于监督制约机制的缺失，暗箱操作和私下交易便很容易侵蚀这种可能。尤其当实绩突出者有一些瑕疵时，这种侵蚀就会堂而皇之完成，使绩效考核制度形式化。而在海推式大会民主推荐提名模式下，实绩突出者只有在推荐者真正出于公心的前提下才可能被推荐提名出来。如前文所分析，推荐者是在自身政治和经济利益的驱动下做出推荐提名行为的，出于公心不过是一个假定前提。

在这种推荐提名模式下，能够被推荐提名出来的人，大多具有同学多、老乡多和用利益相互关照方式结成的团队背景，埋头干事和讲原则的人很难被推荐提名出来。即使有少数人能够被推荐提名出来，要么恰好处于同学多和老乡多的社会背景之中，要么已经为进入某种政治团队暗暗下了番功夫。这显然使绩效考核制度的设计初衷也无法真正实现。

党组织公开提名与大会民主推荐提名相结合的制度安排，由于存在着组织提名受到社会公开和大会民主推荐提名的制约，这就为各级党组织必须严格依据实绩考核的结果进行提名加上了两道紧箍咒。这两道紧箍咒能够确保实绩考核结果真正体现在组织提名中。充分体现绩效考核结果的组织提名，反过来又为大会民主推荐提名提供了有说服力的正确引导。因此，绩效考核制度的有效性，只有在党组织公开提名与大会民主推荐提名相结合的制度安排中才能得以实现。

实行党组织公开提名与大会民主推荐提名相结合的制度安排，对于中国这个超大国家的超大执政党也具有生命攸关的意义。中国共产党是一个拥有八千多万党员和包含有众多民族成分的执政党，在世界范围内绝无仅有。在这样一个独具中国特色的情况下，确保党在组织上的统一性，不仅对于保持党的长期执政地位有重大意义，对于维护国家统一也有重大意义。坚持党对各级领导干部的任用提名，是实现党组织的统一性，保持党的长期执政地位和维护国家统一的重要政治手段。如果我们放弃这一有效手段，用大会海推方式实现干部的任用提名，这个超大国家超大执政党在宏观上的组织统一性必将趋于瓦解。统一性趋于瓦解的执政党是不可能持续长久保持执政地位的，更不可能维护中国这个多民族超大国家的统一。

我们强调党组织公开提名与大会民主推荐提名相结合的制度安排，既不是否定在干部任用上积极推进党内民主的改革方向，也不是要延迟改革进程，而是为了使这一改革更加符合中国实际，通过建立起负责任的、有序的干部任用的优质民主制度，彻底解决干部任用中长期存在的暗箱交易和买官卖官的传统痼疾，彻底解决已经流行起来的另一种劣质民主倾向，实现干部任用的科学化。用管用的体制机制规范干部任用提名行为和净化政治生态。让德才兼备和埋头干事的同志能够不断被大量吸纳进各级执政团队，让广大干部不再纠结于是否对上巴结和对下跑票的心理困境。这也是中国特色政治现代化的核心内容之一。