完善委托执行制度的几点建议

周丽华

【摘 要】2011年5月，《最高人民法院关于委托执行若干问题的规定》（以下简称《委托执行规定》）开始施行。该司法解释的出台，明确了委托执行制度的具体程序、权限等，为保障执法人员安全，维护当事人的合法权益奠定了更为坚实的法律基础，对解决跨辖区案件执行具有重要作用。但是，该司法解释在施行的过程中仍存在不少的问题。为此，笔者将从法理的角度出发，着重分析目前我国委托执行存在的问题，并提出完善我国委托执行制度的相关设想。

【关键词】委托执行；法律适用；制度完善

委托执行是我国民事诉讼法规定的一项执行工作制度，对于被执行人或被执行财产在外地的，受理执行案件的人民法院可以委托当地人民法院代为执行。委托执行制度的作用在于保障跨辖区案件当事人的合法权益和提高执行工作效率。然而，由于受地方保护主义和部门保护主义的影响，委托执行案件在有的地区得不到严格依法执行，有的案件委托后只能得到一纸本不应该中止执行的裁定，还有的案件委托执行数年后竟杳无音讯。申请人对委托执行普遍存在着不信任感，常常在案件申请执行后坚持要求受理法院到外地执行，而不愿意委托外地法院执行。笔者认为，委托执行制度需要完善监督机制并提升监督力度，才能保证委托执行案件得到严格依法执行，才能在执行工作中发挥其应有的作用。

1、完善现有的委托执行监督管理机制

根据我国民事诉讼法和有关司法解释，受托法院的执行工作受申请人、委托法院和上级法院三个方面的监督。案件委托执行后，申请人可以直接向受托法院催促执行，也可以向受托法院的上级法院请求督促执行；受托法院自收到委托执行函之日起十五日内不执行时，委托法院可以请求受托法院的上级法院指令受托法院执行，委托法院也可以根据申请人的申请向受托法院催促执行，委托法院还对受托法院认为需要作出执行中止或执行终结的情形进行制约，只有委托法院才能依法作出执行中止或执行终结的裁定；高级人民法院和中级人民法院对所属下级人民法院办理的受托执行案件，应当采取有效措施监督执行，必要时可以采取指定执行、共同执行和提级执行以及统一集中清理的办法执行。

然而，在执行工作实践中，上级法院很少启动对下级法院委托执行案件的监督管理程序；受托法院认为需要作出中止执行或者终结执行裁定的，依法只要函告委托执行法院，不需要附送任何证明材料，委托法院根本无法进行制约，委托法院对于委托案件执行中止和执行终结裁定监督实际上流于形式；而委托法院或申请人的催促执行对于受托法院均不具有法律约束力。这些问题的存在制约了委托执行制度重要作用的充分发挥，一定程度上影响了委托执行工作的开展。

完善现有的委托执行监督机制要有针对性，需要由有权机关作出规定，关键要抓住两点：一是完善对执行中止和执行终结裁定的监督。受托法院认为需要作出中止执行或者终结执行裁定的，应当及时函告委托法院，并附送相应的证据材料，由委托法院作出裁定。委托法院认为证据不足，应列出补充调查清单要求受托法院进行补充查证，受托法院不能提供足够证据的应当继续执行；二是要充分发挥上级法院对下级法院办理委托执行案件的监督和管理职能。执行案件应当在受理后六个月内办结，对于在法定期限内不能结案的委托执行案件，受托法院应当主动向上级法院报告，由上级法院视情况采取监督执行、指定执行、共同执行和提级执行以及统一集中清理的办法执行。委托执行案件超过六个月未结案，申请人可以请求受托法院的上级法院进行监督处理。

2、严格执行工作纪律，加大对违法违纪办案行为的查处力度

地方保护主义和部门保护主义在委托执行工作中表现为故意拖延执行、不执行、强迫申请人调解、违法裁定中止或者终结执行等违法违纪办案的行为，受托法院的上级法院对委托执行工作进行监督管理过程中，发现受托法院有违法违纪行为的，应当及时向有关纪检监察部门通报进行查处，受托法院的纪检监察部门发现本院执行人员有违法违纪行为的也应当主动立案查处。根据最高人民法院颁布的《人民法院执行工作纪律处分办法（试行）》规定，对外地人民法院委托执行的具备执行条件的案件，无正当理由故意拖延执行或者不执行的，给予警告至记大过处分；为谋私利或者主观上偏袒一方当事人，故意违反法律规定，迫使另一方当事人违背真实意愿达成执行和解协议，损害其利益的，给予警告至记大过处分；故意违反法律规定，暂缓执行、中止执行、终结执行的，给予警告至记大过处分，造成严重后果的，给予降级至开除处分。应当说，最高人民法院对于委托执行案件设置了比较完善的纪检监督办法，为各级法院处分违法违纪办案行为做到了有纪可依，各级法院就应当做到执纪必严，违纪必究。纪检监督是委托执行工作监督的重要保证，只有切实开展对委托执行中违法违纪行为的查处工作，委托执行工作监督机制才能充分发挥其监督作用，起到促进委托执行工作的效果。

3、发挥人民检察院对委托执行工作的法律监督作用

我国人民检察院是国家法律监督机关，检察机关通过行使检察权对国家机关工作人员是否依法办事进行监督，保证法律在全国得到统一实施。根据最高人民法院有关批复精神，检察机关对于人民法院在民事强制执行程序中作出的裁定提出抗诉的，人民法院应当以没有法律依据予以驳回。也就是说，人民检察院无权对人民法院在民事强制执行程序中作出的裁定进行法律监督。然而，人民法院是国家审判机关，执行机构的执行人员属于国家机关工作人员，人民检察院可以对执行机构的工作人员是否依法办事进行法律监督。对于执行人员在办理委托执行案件时滥用职权或者玩忽职守，违法办案触犯刑法的，检察机关应当依法立案侦查，追究其刑事责任，对于指使办案人员违法办案的也应当以共犯一并追究。

委托执行案件关系到地方经济利益，人民检察院在进行法律监督过程中也可能会受到地方保护主义的干扰，人民检察院对于受地方保护主义干扰严重的案件可以用提一级管辖等办法加以解决。

执行难，委托执行更难。在解决委托执行难的过程中，一个重要的方面是强化委托执行工作中的监督机制，完善委托执行制度，解决严格依法执行问题。健全委托执行工作监督机制，并严格进行与委托执行监督机制相配套的纪检监督和法律监督工作，形成较为完整的委托执行工作监督体系，切实让委托执行工作在司法实践中发挥出应有的作用。

总之，要建立完善的委托执行制度不是一朝一夕、一蹴而就的事情，需要我们执法人员不断提高认识，真正树立起全局观念，以创新的理论进行创新的实践，在实践中不断提高、创新、发展委托执行工作。

参考文献：

[1]江伟，《民事诉讼法》第四版，中国人民大学出版社，2008年版，第415页.

[2] 毛智伟、吕海朋，《委托执行制度之完善》，中国法院网2012年7月9日.

[3]陈黎笋，《委托执行制度存在的问题及解决对策》，《江苏法制报》2009年12月24日D版专题.

[4]孙慧民，《完善委托执行制度的建议》，《江苏法制报》2011年8月16日第7版.