中国转型期边境对外贸易发展对策研究

张丽君 郑 妍

在过去几十年间，中国改革开放取得了重大进展，但与此同时，发展中不平衡、不协调和不可持续等一系列问题依然突出。为适应国内外经济形势新变化，顺利实现中国经济社会发展方式转型，党的十八大报告明确提出了全面提高开放型经济水平，即适应经济全球化新形势，实行更加积极主动的开放战略。加快转变对外经济发展方式，创新开放模式，促进沿海内陆沿边开放优势互补。坚持出口和进口并重，强化贸易政策和产业政策协调，形成出口竞争新优势，推动对外贸易平衡发展。统筹双边、多边、区域次区域开放合作，提高抵御国际经济风险能力。从中可以清晰地看出，我国转型期边境对外贸易面临的多角度发展和提升的时代要求。在这个过程中，应该始终把握中国边境对外贸易发展的历史传承性和阶段性，注意对经验的充分吸收和对不足的客观分析，在新的国内外舞台上，稳步实现边境对外贸易发展方式的优化和提升。

一、中国边境对外贸易发展历程

中国内陆边境地区边界线自东北鸭绿江江口起，向北折向西，再折向南、向东，直抵北部湾北仑河口，边境线全长22800公里，总面积约占全国面积的20%。沿线分布着辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、甘肃、新疆、西藏、云南和广西共9个省（区），边界线外侧分别与朝鲜、俄罗斯、蒙古、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊尔、不丹、缅甸、老挝和越南等14个国家接壤。随着国内外环境的变化，中国边境对外贸易的实践内涵也随之调整。

（一）中国边境对外贸易内涵界定及理论基础

国内学界对边境贸易的表述不尽一致。《辞海》经济分册指出，边境贸易是通过协议两国在边境毗邻地区一般离边境两边各十五公里所进行的小额贸易。[1]杨清震认为边境贸易是指边境地区的边民在边境线20公里以内，经政府批准的开放点或指定集市上，在不超过规定的金额或数量范围内进行商品交换活动的边民互市贸易和沿陆地边界线经国家批准对外开放边境县（旗）、边境城市管辖区内经批准由边境小额贸易经营权的法人、其他组织或者个人，通过国家制定的陆地边境口岸，与毗邻国家边境地区的企业或其他贸易机构之间进行的贸易活动以及我国边境地区经商务部（原对外贸易经济合作部）批准有对外经济技术合作经营权的企业与我国毗邻国家边境地区开展的承包工程和劳务合作项目。[2]随着边境贸易的发展，其概念内涵更加丰富和宽泛。广义的边境贸易已经涉及中国边境地区进行的全部对外经济贸易联系。本文所说的边境对外贸易，主要是指中国边境省区以边境口岸城市为依托，以边境省区以及全国为腹地，发挥自身的产业优势与资源优势，而与毗邻国家边境地区企业或其他贸易机构以及与毗邻国家间进行的贸易往来活动（包括商品贸易、服务贸易、对外经济技术合作及开展的承包工程和劳务合作项目等）。

边境对外贸易的产生和发展是历史的必然走向，也是国际分工的必然结果。作为国民经济内部劳动分工发展到一定程度后跨越国家界限在世界范围内的延伸和继续，马克思认为，一个民族，一个国家在国际分工中的地位和参与国际贸易的能力，取决于这个民族、这个国家内部分工的发展程度。[3]工业化和信息化的出现必然带来更大市场的抢占和国际贸易的大发展，进一步促进国际分工的深化。边境对外贸易也是国内分工发展到一定阶段超越国界的结果，反过来又会促进国际分工的深化。

边境对外贸易是在边境线这种自然—非自然屏障作用下进行的，其发展必然会产生一定的边境效应，即随着邻国边境地区的相对独立发展，国家之间的异质性得以强化。凡是对人类生存发展有益的边境效应称之为边境正效应，反之则称为边境负效应。若毗邻国家边境地区互不开放，各种要素在两国之间很少（或没有）发生流动和转移，双方互为障区呈封闭状态，这时就会产生边境负效应。若毗邻国家边境地区互相开放则产生了边境正效应，且开放程度越大，这种边境正效应表现得就越强烈，边境对外经济贸易的规模也就越大。

（二）中国边境对外贸易发展历程

新中国成立后，由于世界格局的演变和中国边贸政策的调整，边境对外贸易在不同时期呈现不同的特点，大致可以划分为以下8个阶段：

平稳发展阶段（1949～1962年）。新中国成立初期，帝国主义国家对中国采取了经济封锁策略。为了方便边民生产、调剂余缺，中国率先与社会主义国家开展了边境对外贸易，其中前苏联、朝鲜、越南、缅甸是当时最大的边境贸易对象。通过一系列协定书的签署，中国边境对外贸易实现了较为平稳发展。

停滞阶段（1963～1977年）。由于中苏关系破裂，黑龙江、新疆和内蒙古的对苏贸易分别于1967年、1964年和1963年中断。[4]中朝边境贸易也由于文化大革命几乎被切断。这一时期，边境对外贸易对内面临自然灾害、“文化大革命”，对外面临中苏关系恶化、中印和中越武装冲突。在多重负面因素的影响下，中国的边境对外贸易基本陷入停滞状态，仅有个别民间交易行为存在。

恢复酝酿阶段（1978～1981年）。“文化大革命”结束后，国家各项事业百废待兴。中国在客观分析国内外局势并充分吸收开放通商历史经验基础上，于1978年提出了改革开放政策。鉴于当时的国际环境和沿海地区区位优势，早期的开放主要针对的是东部沿海地区。这一时期在大环境影响下，国家对边境地区的开放总体上呈现出一种相对保守态度，但民间经济交往开始逐渐恢复和发展，为之后的沿边对外开放奠定了基础。

重启阶段（1982～1991年）。经过近十年的努力，东部沿海开放初见成效。1982年，党十二大提出了新的时代要求，加之周边国家的产业结构与中国具有明显的互补性，中朝边贸会谈率先重启。随后，中国分别于1982年和1983年恢复了新疆对苏联和内蒙古对苏联、蒙古的边境贸易。为了规范这一时期的边境贸易，我国先后下发了若干文件，如《边境小额贸易暂行管理方法》（1984）、《关于加快和深化对外贸易体制改革若干问题的规定》（1988）、《关于进一步改革和完善对外贸易体制若干问题的决定》（1990）和《关于积极发展边境贸易和经济合作促进边疆繁荣稳定的意见》（1991）等。

高速发展阶段（1992～1993年）。在经历了酝酿和重启两个阶段后，中国边境对外贸易迎来了发展高峰期。这一时期，国际环境日益稳定，西南边境地区大湄公河次区域经济合作开始实施。解体后的苏联，对中国商品的需求也迅速扩大；就国内而言，1992年，《国务院关于进一步对外开放黑河等四个边境城市的通知》下发，宣告沿边开放正式启动。同年，中国打破了单一的由国家统一经营的外贸体制，允许个体企业、集体企业直接参与边贸、地贸经营。1993年，党的十四大确立了社会主义市场经济体制改革目标，对外贸易从“互通有无、调剂余缺”转为市场经济体制，要求充分利用国际国内两个市场、两种资源，积极参与国际分工，积极参与国际竞争与国际经济合作，发挥比较优势。同时，中国边境对外贸易开始以邻国为踏板和通道，开展与其他国家的经济交往，进一步促进我国边境对外贸易高速发展。以黑龙江省为例，其1993年对俄边贸进出口额达26亿瑞士法郎，比1992年增长30倍，经济技术合作项目达470项，劳务输出达1260人。[5]1992年、1993年云南省仅边境小额贸易就分别占全省进出口额的30.54%、30.25%。①参见新华网《云南边境贸易的潜力和战略作用》，http：//www.yn.xinhuanet.com。

波动调整阶段（1994～1998年）。由于国内相关政策的不配套和监管问题，加之毗邻周边国家开放重点的转移及1997年亚洲金融危机的爆发，导致中国边境对外贸易在高速发展同时，也隐含诸多问题，如假冒伪劣产品盛行、“中国制造”声誉受损等。因此，1993年下半年，一些省份开始出现了边境对外贸易额下滑的势头，1994～1995年，边境对外贸易额更是出现了全国范围的下跌趋势。为了促进边境对外贸易长期良性发展，我国出台了《中华人民共和国对外贸易法》、《边境互市贸易管理办法》、《关于进一步发展边境贸易的补充规定的通知》等法律、法规、办法等，以此规范中国边境对外贸易。总体而言，尽管这一时期中国边境对外贸易发展遇到了一定曲折，但从边境对外贸易的长期发展考虑，这一时期却意义重大，因为中国边境对外贸易的主体、贸易形式及贸易规则等都得到了相对有效的规范和规制，促进了中国边境对外贸易在改进与调整中发展。

稳健发展阶段（1999～2007年）。1999年后，世界经济一体化日益明显，全球经济呈上升趋势。中美达成中国加入世界贸易组织的双边协定，摈除了中国加入WTO的最大障碍。同时，伴随着缅甸加入东盟，拥有5亿人口，覆盖整个东南亚的经济区初步形成。此外，亚洲金融危机中遭遇重创的泰国、印度尼西亚等国家经济开始复苏，俄罗斯也开始出现复苏迹象。[6]为呼应周边国家经济形势的改变，并促进边境地区经济发展，中国于1999年和2000年分别提出了“兴边富民”行动和西部大开发战略，2003年6月，对20种商品停止执行边境贸易进口税收优惠政策，2007年，党的十七大提出“提升沿边开放水平”。通过相关战略的出台和政策的调整，说明中国对边境对外贸易发展有了更为明确和科学的定位，更强调边境对外贸易结构的优化而不仅仅是数量的攀升。因此，这一时期中国边境对外贸易呈现出一个较为稳健的发展态势。

进一步深化阶段（2008年至今）。这一阶段，国际金融危机从爆发到进入后危机时代，但中国毗邻国家大多为发展中国家，他们通过商品出口，积累了大量的外汇储备，因此虽受世界金融危机的冲击，但相对较弱，由此中国边境对外贸易仍处于一个相对平稳的外部环境中。同时，中国参与次区域间合作日益密切（见表1），并对不同边境省份有了更具针对性的功能设定，相应成立了喀什经济特区、四大重点开发开放实验区等，各项优惠政策的出台推动了中国边境对外贸易发展的进一步深化。总之，中国边境对外贸易迎来了一个新的机遇期。

表1 2008～2012年中国参与次区域经济合作进程

二、边境对外贸易研究述评

中国边境对外贸易历史悠久，新中国成立后，中国更是积极通过边境贸易形式发展与周边国家的友邻关系。特别是1980年代后，中国边境对外贸易对边境地区，乃至整个国家经济社会发展所产生的影响不断加深，同时也吸引了学界越来越多的人从不同角度关注边境对外贸易，先后形成了诸多观点。

（一）关于对中国边境对外贸易发展历程的研究

杨清震将中国边境贸易划分为稳步发展阶段（1950年代初至1960年代初）、停滞阶段（1960年代初至1970年代末）、全面恢复和发展新时期（1980年代至今），最后一个时期又被细化为超常规发展阶段（1980年代初到1992年）、滑坡阶段（1993～1994年）和规范有序发展阶段（1995年至今）；[2]李灿松等人与杨清震的前期划分方式基本相同，但将1990年代初划分为边境贸易的迅速发展时期，1993年至今是规范化时期。[7]李峰月在此基础上，又将1993以后的阶段细分为急速滑落阶段（1994～1996年）、缓慢恢复阶段（1996～1998年）和平稳发展阶段（1999年以后）。[8]也有一些学人对具体边境省份或口岸城市的边境贸易发展阶段进行了划分，如程敏等人对云南与越南对外边境贸易发展历程进行了划分，[9]邵元春、于智考察了瑞丽市的边境贸易历史，[10]周智生则回顾了中印商贸交流的历史进程，归纳了云南与印度各个不同时期商贸交流的具体特征。[11]

总体看来，尽管一些学者对中国边境对外贸易发展历程展开了专门研究，但多数研究缺乏对贸易结构的细致分析及对当时国际环境的整体考量，造成对发展阶段的划分较为简单，并经常与中国单方面边境贸易政策的变迁趋同。也有学者对一些具体省份的边境对外贸易发展史划分较为细致，但又大多缺少全局性的思考，借鉴意义受到限制。由此，通过中国边境对外贸易的发展史，特别是对中国改革开放30多年来边境对外贸易的发展历程，仍然需要做更加系统科学的整理与划分。

（二）关于中国边境对外贸易影响因素的研究

关于中国边境对外贸易国际影响因素的研究主要涉及WTO、金融危机及区域经济一体化。宾建成和李师、李继广等学者均认为中国加入WTO对边境对外贸易而言，是一把双刃剑。WTO既带来了中国货物贸易迅速发展、贸易顺差急剧增加、贸易依存度不断提高和服务贸易规模不断扩大，也由于当今中国政策和WTO规则的不相容性造成了边境对外贸易面临着巨大挑战。[12]舒曼、刘一等人从金融危机视角出发，前者剖析了金融危机对中国边境对外贸易造成影响的内外部原因，[13]后者则分析了未来边境贸易面临的保护主义抬头等挑战，并提出了差异化战略等建议。[14]区域经济一体化方面，张维义提出其在扩大边境商品贸易、发展边境经济技术合作、相互投资等方面对边境对外贸易有积极作用，同时，由于非歧视性原则的适用空间逐渐缩小，也对中国边境贸易政策的优势提出挑战。[15]梁妍妍与张维义的看法基本一致，并在其基础上进一步细化，就区域经济一体化的重要表现形式之一——自由贸易区对边境贸易的影响进行了研究。[16]

一些学者考察了西部大开发、兴边富民行动以及边境贸易政策等国内因素对边境对外贸易的影响。其中范宏贵、刘志强等人认为，西部大开发和“兴边富民行动”对中越边境贸易的发展有促进作用，创造了更宽松的政策和环境。[17]张丽君等人对相关边贸优惠政策进行了归纳，并对政策的效果进行了评价，认为它们促进了沿边省份经济总量和对外贸易额的增加，也优化了边境地区产业结构。[18]

从相关学者的研究中可以看出，金融危机给边境对外贸易带来的影响已经逐渐平息，未来中国边境对外贸易面临的国际机遇与挑战并存，而针对国内因素对边境对外贸易的影响所进行的分析大都较为笼统，在实施效果评估过程中往往夹杂了其他政策的影响。

（三）关于中国边境对外贸易存在问题的研究

由于边境对外贸易发展历史较久，因此早期就有许多学者关注此问题。朱庆刚就提出中国边境贸易存在思想、组织准备不足，政策落实、信息收集不到位以及口岸建设滞后等问题。[19]近年来，概括相对比较全面的主要是盛洪昌等人提出的边贸规模障碍、信誉障碍、政策障碍和文化障碍等问题，[20]其他学者则围绕具体问题进行了比较详细的分析，如张志权等考察了中俄边境对外贸易中的结算问题。[21]

从成果数量来看，对某一具体省份边境对外贸易存在问题的研究成果远远多于对整体边境贸易问题的研究，但缺乏对全局性问题的提炼，造成了对中国政策实施的反馈不足。此外，当前研究成果大多侧重于边境对外贸易发展中问题和教训，却忽视了对过往边境对外贸易发展经验的关注。

（四）关于对促进边境对外贸易发展政策建议的研究

鉴于当前中国边境对外贸易存在的诸多问题，学者们相应地提出了自己的对策建议。归纳起来看，杨清震提出了中国边境贸易新的发展战略，即实现全面建设小康社会、有效利用内外部两种资源、优化出口商品结构、提高出口产品质量、实现出口产品市场多元化、提高边境贸易经济效益和依靠科技兴贸的战略任务；[2]黄比智、蓝常高提出保持政策的连续性和稳定性；[22]王文亮提出规范边境收费项目；[23]德吉卓嘎提出进一步健全和完善基础设施条件；[24]裴学文等提出构建中俄贸易结算新通道，[25]张志权等人又在结算问题上，提出了一些技术层面的建议；[21]张丽珉等提出利用边境地区地理优势，推动贸易结构优化；[26]唐卓等人则提出促进省间政府合作[27]等等。

关于对策方面的研究，学者们从多个角度论述了自身的观点，既涉及到国家层面的宏观战略，又涉及一些边境对外贸易具体的执行问题，较全面地呼应了中国边境对外贸易各方面存在的不足。此外，也有一些问题需要在转型期背景下进一步深入研究，如伴随着中国参与次区域合作的深化如何保持中国在边境对外贸易上的优势，如何在WTO框架下保障优惠政策的支持力度，如何避免进出口结构以及边境地区产业结构的严重趋同，如何适应后金融危机时代国际保护主义再次盛行等。

通过学界各个领域广泛的研究，使我们对于中国边境对外贸易有了一个更为清晰的认识。本文将在此基础上，立足转型期的特殊背景，通过文献法和定性分析相结合等分析方法，对改革开放特别是沿边开放以来中国边境对外贸易所取得的成就进行较全面总结。同时，在着重分析中国边境对外贸易存在的各种新问题基础上提出相应政策建议。

三、中国边境对外贸易成就与问题

（一）中国边境对外贸易成就分析

经过60余年的发展，中国边境对外贸易额在平稳增加的同时，对促进边境地区经济发展的加速、当地特色产业的培育和中国外交进程的推进等，均产生了巨大的推动作用。

1.边境对外贸易额呈逐年上升趋势

图1 2003～2010年中国边境省（区）进出口对外贸易总额（单位：万美元）

边境9省（区）对外贸易额除2009年外均逐年增加（见图1）。①注：由于各省统计项目有差别，因此本文中以9个边境省区对外贸易额变动趋势粗略代替边境贸易变动趋势。其中边境对外贸易也呈现稳步攀升态势。新疆维吾尔自治区边境贸易额在2010年达到1004223万美元，是2000年的7.61倍，较2009年增长10.16%，占外贸进出口总额比重达58.63%。广西壮族自治区2009年仅边境小额贸易额就达到311957万美元，占到该自治区对外贸易总额的21.96%。从经济发展的增长点来看，边境对外贸易对促进广西边境地区经济增长起到了积极作用，并在整个国民经济中具有举足轻重的地位。[28]在边境对外贸易带动下，边境9省（区）的GDP由1993年的25015.0亿元增加到2011年的91852.71亿元，增长了267.2%。居民收入稳步增加，2011年边境省（区）农村居民人均纯收入最高的是辽宁省，达到8297元，高于全国人均水平（6977元）。城镇居民人均收入最高的省区是辽宁省和内蒙古自治区，分别为20467和20408元。

2.边境口岸城市出现内外贸产业集聚态势

首先，要对铁路隧道施工安全管理人员进行相应的专业素养培训，主要是针对管理人员安全意识淡薄和风险应对能力不足的情况，进行有针对性的培训教育。在提高管理人员安全意识的同时，能够提升其应对突发状况的能力，在施工安全管理人员的选择上，应该要求持证上岗。其次，施工安全管理人员应当在工作中积极进行安全施工理念的宣传，提高施工人员的安全意识，降低在施工中安全事故发生的概率。

近年来，一些边境口岸城市作为边境对外贸易前沿阵地，依托“两种资源，两种市场”，自发出现了产业聚集现象，并积极向产业集群方向发展。如在内蒙古满洲里，由于其毗邻俄罗斯，边境对外贸易极大地促进了当地木材加工业的发展，目前已成为推动全市工业经济快速发展的特色产业。截至2011年8月底，当地规模以上木材加工企业达到54户，完成产值34.6亿元，同比增长16%，占全市规模以上工业企业产值的64%。②参见呼伦贝尔日报《满洲里市木材加工业品牌化效应显现》，http：//www.hlbrdaily.com.cn。云南省瑞丽市则由于毗邻缅甸，大力发展珠宝玉石产业。截至2011年5月，在瑞丽从事珠宝经营和加工的商家超过6000户，从业人员4万余人，年交易额达20多亿元，珠宝玉石产业已经成为当地的支柱产业和特色产业。③参见新华网《云南瑞丽打造“东方珠宝城”》，http：//news.xinhuanet.com。通过边境对外贸易对当地特色产业的带动，边民和地方财政收入都得到了直接提升，也吸引了许多外来人员投资和打工，在富边的同时也起到了固边和富民的重要作用。

3.边境贸易结构与毗邻国家形成互补关系

边境对外贸易作为国际贸易的一种形式，其初衷就是通过两国边境地区的交换降低各自生产生活成本，进而实现两国优势资源的共享。根据地理位置的划分，中国边境贸易可以分为东北边境贸易区、西北边境贸易区和西南边境贸易区。由于毗邻国家的不同，三大边境贸易区的规模、形式以及进出口商品结构等方面都呈现出各自的特点。东北边境贸易区最大的贸易伙伴是俄罗斯。中国从俄罗斯进口了大量的木材、原油等资源性商品，出口以服装和机电产品为主。西北边境贸易区主要指新疆对中亚五国的边境贸易，新疆对外贸易出口中以传统大宗轻工业制成品为主，2010年在出口贸易总额中的比重为99.75%。从进口商品结构看，初级产品呈增长态势，贸易进口以原油、铁矿砂及其精矿、废钢、铜材、高新技术产品为主，[29]工业制成品比重下降，初级产品和工业制成品在出口贸易总额中的比重分别为25.78%、74.22%。④西南边境贸易区主要是指西藏、云南和广西对印度、尼泊尔、缅甸、老挝和越南等国开展的边境贸易。西藏近年来一直保持贸易逆差的特点，进口商品主要以机电产品为主，出口主要以机电产品和纺织品为主；②云南从缅甸进口的产品主要是木材、海产品等资源性商品，出口以服装等轻纺织品及啤酒、石蜡等工业产品为主；广西出口到越南的产品主要是工业品、日用消费品等，进口商品主要以农、林、水产品为主。从上述进出口结构中可以看出，东北及西北边境贸易区通过边境对外贸易基本满足了本省的能源需求，并为内陆地区的发展提供了一定支撑。西南边境贸易区则在一定层次上实现了温、热带农产品与工业品的互补。

4.以边境对外贸易为牵引的全方位对外开放格局基本形成

改革开放后，中国曾有计划地推进了“经济特区—沿海开放城市—沿海经济开放区—沿江和内陆开放城市—沿边开放城市”的全方面对外开放格局。对于边境对外贸易的重要窗口——边境口岸开放，也采取了总体规划下的分步骤开放步骤。从最早的1982年国家指定绥芬河市作为中俄边境对外贸易口岸，到“兴边富民”行动中涉及的135个陆地边境县（旗、市和市辖区）和新疆生产建设兵团58个边境团场，再到喀什经济特区和国家重点开发开放实验区的设立。中国目前开设的一类口岸已达250个之多，沿边地区基本实现了由点到线再到面，重点发展的边境贸易总体规划。

5.边境地区区域经济一体化程度和水平不断提升

边境对外贸易作为国与国之间交往形式之一，具有极强的多因素依赖性和联动效应。新中国成立以来，中国政府一直重视与周边国家的合作，并努力实现国际合作和边境对外贸易的互促双赢。通过边境对外贸易发展，中国实现了由两国间简单的协定到次区域经济合作再到区域经济一体化的重大跨越，即贸易协定→次区域经济合作→区域经济一体化。这也成为全球经济逐渐一体化大背景下，中国边境对外贸易发展进程中的重要成就和巨大动力。以中国—东盟自由贸易区为例，自2010年1月1日起，中国—东盟自由贸易区正式全面启动后，中国对东盟93%产品的贸易关税降为零。在这个涵盖11个国家，19亿人口，GDP达6万亿美元的巨大经济体下，中国边境省区，特别是西南贸易区将在一个更为平滑的外部环境下开展边境对外贸易，推动中国边境对外贸易发展进入一个新的机遇期。

（二）中国边境对外贸易存在的主要问题

1.优惠政策存在不足和缺失

从改革开放30多年来中国边境贸易的进展情况和国家所制定的边贸优惠政策来看，这两者是密切相关的，边贸活动对于优惠政策的敏感度很高。[30]中国也一直利用边境对外贸易这个特点，通过对优惠政策力度和范围等方面的调节来控制边境对外贸易的发展走向。进入深化发展阶段后，中国边境对外贸易政策在转型中进一步向规范化努力，涉及领域更加全面（见表2）。

表2 边境对外贸易优惠政策

但由于中国边境对外贸易进入规范期的时间较短，当前政策层面仍存在着一些不足和缺失。一是国家近年来通过调整边境贸易政策和管理办法，取消多种进出口商品的优惠政策。同时，财政转移支付替代“两减半”的优惠政策对边贸支持效果明显降低，相对来说就是增加了边贸进口成本，[31]因此对边境贸易的发展形成了一定的冲击。二是对互市点贸易的品种、数量、货值限制过严。三是边境对外贸易政策体系缺乏更具操作性的边境对外贸易地区加工贸易政策和边贸外汇结算政策等。政策方面的缺失影响了边境对外贸易的发展潜力，也在一定程度上造成了边境省区和东部沿海省区在对外贸易总额上的巨大差距（2010年，东部沿海11省（区）平均进出口总额为24421479万美元，沿边9省（区）为7250009万美元①数据来源：《中国统计年鉴》（2011年）。）。

2.边境贸易口岸城市基础设施建设薄弱

目前，我国共有73个经国家批准对外开放的边境口岸，除少数口岸外，其中大部分都是1980年代末以后获得批准的，口岸建设始终本着“先开通，后建设”的原则，因而大部分口岸基础设施建设明显滞后。随着近几年口岸对外开放步伐的加快，口岸建设滞后于对外贸易发展迅速的矛盾越来越突出，其中资金不足和自然条件是造成这种现象的主要原因，如西藏由于开展边境贸易的其他口岸仍处于规划建设初期，主要通道樟木口岸又因地质灾害难以在短期内得到有效的治理，[24]影响了当地边境对外贸易的发展。云南省则由于大部分公路等级低，承载货物的运输能力有限，加上容易受雨季的影响，货物破损率高，阻碍了边贸货物运输的畅行。[32]

3.结构失衡问题依然突出

从中国与周边国家经济发展水平和产业结构互补性角度看，目前边境地区与毗邻国家资源要素共享和优势互补还处于简单低级的贸易层次上，同时出现了一些对进口资源过度依赖性等问题。中国边境地区的进出口结构仍存在进一步优化升级的空间。除俄罗斯外，中国毗邻国家的经济发展水平大多落后于中国，农业结构以种植业为主，工业结构则大多以轻工业、电子工业、装配业为主，与中国形成了一定的产业竞争，但在农产品、生物、矿产资源和劳动力等多个方面均与中国具有明显的互补性。由于进口商品结构的单一性和出口产品技术含量的低下，造成当前中国边境对外贸易结构出现了一定的失衡。

4.对边境地区产业结构优化作用有限

在一些边境地区特色产业兴起的同时，也应该注意到目前大部分边境口岸的通道作用仍然明显大于增长极的辐射作用。尽管一些口岸积极培育加工基地，对进出口货物进行了一定形式的加工，但目前这种加工大多仍属于粗加工，即使作为发展较早、环境极佳的满洲里市木材加工业，也仍有将近50%的粗加工比例。由于缺乏有力的产业政策的引导，造成边境城市的投资领域依然大部分集中在制造业，企业生产依然处在价值链的低端。加之边境地区从事贸易的人员素质普遍偏低，企业加工能力和科技创新能力也有限，造成了区域经济增长的产业支撑明显不足，产业结构升级任重道远。

5.区域间经济合作有待深化

进入边境对外开放深化阶段后，中国参与区域次区域合作的进程日益加快，但仍存在战略目标起点低及与自由贸易区的目标相衔接的有效措施的缺失等挑战，其中之一就是我国需要面对与大部分毗邻国家边境对外贸易环境不对等的尴尬局面。当前，与毗邻国家相比，我国边境对外贸易的相关法律、政策和规划最为完善，信息透明度最高。哈萨克斯坦与中国接壤的州分别是本国最穷与最富的州，造成了贸易上的极大不平衡；塔吉克斯坦、阿富汗等国由于政治原因，口岸封闭；缅甸由于政局不稳，许多边境贸易通过黑市的方式进行；也有一些国家由于意识形态的差异，边贸交往较为局限。由于区域间合作起点低，造成了不同国家对于边境对外贸易所持态度未能达成一致，直接影响了中国边境对外贸易水平的总体提升。此外，边境对外贸易近年来对中国国内的合作关注较少，缺少专门、有效、针对中国边境地区和沿海地区协调合作的政策。

四、转型期推进中国边境对外贸易深化发展的政策建议

在经过由计划经济向市场经济体制第一次转型后，后危机时代的中国正处于由生产大国转向消费大国的第二次重要转型期。中国应该超越目前“窄方式”的经济增长方式，把发展方式调整的重点放在要素投入结构、需求结构和供给结构的同时，关注城乡结构、地区结构、社会收入分配结构的调整。②参见凤凰网《专家：中国经济将进入第二次转型 由生产大国转向消费大国》，http：//finance.ifeng.com。从目前国内外环境出发，中国边境对外贸易面临着前所未有的发展良机和挑战。一方面是区域经济一体化程度加深，更优惠的边境对外贸易政策支撑和较丰富的发展经验；另一方面则是金融危机后贸易保护主义再次盛行，贸易规则的矛盾和贸易带动产业结构升级的难题。因此，加速中国转型期边境对外贸易发展势在必行。

（一）完善法律监管，配套政策支持

为妥善解决转型期具有新特点的中国边境对外贸易摩擦和问题，确保中国边境对外贸易发展进一步走向规范化和法制化，应加快推进边境对外贸易相关法律的制定和优惠政策的完善。首先，为应对贸易保护主义，应在边境地区成立专门解决边境贸易纠纷的临时仲裁机构，明确边境口岸法院对边境贸易纠纷的司法管辖权，对边境贸易纠纷案件审理的范围加以界定，以妥善处理边境贸易纠纷。[33]其次，继续加大对国内边境对外贸易优惠的政策支持力度，并扩展政策涉及领域。引导和鼓励企业充分利用周边国家进口关税减让和原产地规则积极扩大出口，拉动边境地区的经济增长；继续维持国家对边境贸易企业进口关税减半征收的优惠政策。进口关税减半受到的冲消，可考虑从进口环节的增值税中等量补偿；采用低税或免税的办法鼓励企业从境外进口中国急需的能源和资源；鼓励企业与邻国开展经济技术合作；改革对边境贸易企业的进出口管理。可采取砍块预留等办法，保证边境贸易企业及时领取更多的进出口配额和许可证。

（二）制定转型期中国边境对外贸易新战略，进一步深化区域间合作

随着全球经济格局的调整和国内经济实力的进一步增强，中国的对外开放水平和边境对外贸易结构都将出现质的变化。因此，必须站在战略高度，着眼全局，进一步扩大并深化沿边开放，优化边境对外贸易进出口结构，加快转变边境地区经济发展方式，扩大当地就业和人才培养，加速实现边境对外贸易向国际规范运作转变，从粗放型增长方式向集约型增长方式转变，以全面提升国内沿边开放水平，积极响应建设全国开放大格局的要求。同时，为营造良好的国内环境，未来应进一步深化包括中国—东盟自由贸易区、上海合作组织、中国—巴基斯坦自由贸易区、东北亚合作，以及大湄公河次区域合作、中亚次区域合作和大图们江次区域合作等在内的国际经济交往，并通过贸易牵引，通过政府及民间组织等多方面努力，不断拓展合作伙伴，扩大和深化合作领域。与此同时，构建沿边地区与东部沿海地区进行合作交流的平台，充分利用两个地区在资源禀赋和进出口结构方面的差异，在全国范围内调配资源，不断加强沿边地区吸收东部沿海地区资金、技术等优势资源的力度。

（三）促进边境地区差异化发展，优化贸易结构和产业结构

在《西部大开发“十二五”规划》中，沿边开放进一步被细化为四个方向，即“向北开放重要桥头堡”——内蒙古、“向西开放门户”——新疆、“东盟合作高地”——广西和“向西南开放重要桥头堡”——云南，这也为中国边境对外贸易结构和各地产业结构的差异化发展提供了大的发展方向。针对不同边境对外贸易区进出口结构的特点，未来可以在东北建立经济特区和自由贸易区，重点选择亚欧大陆桥口岸及周边地区条件适宜的城镇，设立以出口加工为主，海关监管的加工贸易区；在西北进一步加强基础设施建设的同时，加速发展特色农业和畜牧业；在西南建立出口商品基地和原材料加工基地，以此扩展边境对外贸易地区的经济合作项目，综合提升边境地区经济水平，以避免不同贸易区之间产业结构严重趋同、恶性竞争等现象的发生。此外，也可以在一些历史积淀丰富的边境地区建立旅游文化产业开发示范区。区内实行税收减免，充分挖掘中国文化的内在魅力，尽快形成特色旅游文化产业基地。

（四）加大边境地区资金返还力度，完善边境口岸基础设施建设

由于中国边境省区经济发展水平较为落后，影响了边境地区的发展起点。因此，未来要继续加大中央财政对边疆省区转移支付力度，保障其增长速度高于国家财政支出的平均增长速度，并把边境口岸上缴的关税和进口环节税按一定比例返还地方，使之取之于边，用之于边。着力加强边境口岸基础设施及其检查检验配套设施建设，合理配备口岸管理和进出境检查检验设备，提高口岸运行效率，提升通行能力和水平，并根据分工性质，积极发展和建立各种形式、多种功能的出口基地。同时，清理和规范对边境贸易企业的各项收费，充分考虑企业的承担能力，按照合理和低于“大贸”的原则，统一收取一笔综合管理费并合理分配使用。通过这些措施，为边境地区政府和企业配置更多的财政资源，增强其科学发展的能力。

（五）积极建立区域性金融中心

国家外汇管理局于2003年颁布了《边境贸易外汇管理办法》，规定边贸企业与境外贸易机构进行边境贸易时，允许用可自由兑换货币、毗邻国家货币或者人民币等多种方式进行计价结算。然而从全国角度看，边境地区仍存在外汇结算方面的诸多问题，究其原因，尽管中国与周边国家都允许本国企业建立对方国家货币账户，但现行的本币结算模式无法实现人民币跨境划转，致使中国的进口商不能将人民币直接划转给外方出口商，无法实现人民币跨境流动，结算方面的障碍直接造成了中国边境对外贸易流转速度的减慢。因此，未来应积极通过中央银行设立清算机构解决边境贸易金融结算问题，在双方银行之间互设或单设美元账户，直接通汇、直接结算，淡化通过第三国的转汇结算，并在两国中央银行分支内部设立清算机构，负责两岸银行的资金清算工作，以避免商业银行境外账户重复，资金分散等问题，减少银行存放境外资金风险，加快资金周转，提高经济效益，促进双方边境对外贸易发展。此外，建议两国商业银行的总行授权口岸分行，提高信用证和预付货款保函业务的授信额度，以此来推动两国边境对外贸易的发展。最后，扩大中国边境地区金融、服务等领域的开放力度，在贸易区建立相应的区域性金融中心，在方便贸易结算的同时，也为边境地区和边境贸易提供更充分的资金支持。

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