城乡结合部信访工作的特点及其治理对策探析——以乐山市市中区为视角

《乐山市市中区信访工作研究》课题组

(中共乐山市市中区委群众工作局 四川 乐山 614000)

近几年，随着城市化进程加快和经济转型发展，城乡结合部成为“两化”互动进程中矛盾突显的地方，上访事件层出不穷，群体访、重复访、越级访不断发生。在全面建成小康社会的进程中，处于城乡结合部的乐山市市中区，其信访工作具有不同于其他地方的特点。正确认识、分析这些特点并找到正确的解决途径，对我们建设和谐社会具有十分重要的意义。

一、城乡结合部信访活动的主要特点

(一)信访活动量大，且长期在高位运行

按属地管理原则统计，乐山市市中区2010—2012年三年间信访量呈现出“一大三多”的严峻形势，即“信访量大、重复访多、缠访闹访多、非正常上访多”。2010年进京到省39批63人次，到市47批172人次;2011年进京到省10批63人次，到市145批349人次;2012年进京到省4批6人次，到市30批74人次。2012年，市、县 (区)两级领导干部共接访1412批5568人次，市中区占到63%、21%。由此可见，市中区的信访量在乐山市11个区县总量中占了较大的比重。

(二)信访诉求呈现复杂性、多样性

城乡结合部群众信访诉求涉及不同范围，既有反映企业改制造成资产流失、拖欠养老保险金、工龄买断补偿不足等问题，又有反映集体土地征用、城镇房屋拆迁等问题;既有反映司法不公问题，又有反映政府不作为的问题;既有反映贪污腐败问题，又有反映政府工作人员工作作风问题;既有涉军群体反映待遇问题，又有民政低保政策问题;既有农村承包地、林地纠纷问题，又有农民要求危房改造手续办理问题。在这些问题中，以涉及集体土地征用、城镇房屋拆迁问题较为突出，2013年1—5月乐山市市中区群众关于这些问题来访52批105人次，占这几个月信访总量的20%左右。

(三)信访活动的行为激烈，组织化倾向明显

2010—2012年乐山市市中区信访统计表

2013年1—5月，乐山市市中区集体访19批215人次，人次占了群众来访的39%。城乡结合部群众比边远农村群众能获得更多的讯息，思维也更活跃，加上不少人抱着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的不正确思想，群众上访活动已由原来的自发松散状态向有组织、有计划的方向发展。受利益驱使，维权方式越来越激烈，诉求要求越来越高，时常发生阻工、堵路、围堵政府机关大门的现象。同时，一些缠访老户为追求更大利益，蓄意在国家开展重大活动的敏感时期到北京非正常上访，甚至煽动、串联越级上访，给地方党委、政府施压。

二、导致乐山市城乡结合部群众上访的原因分析

(一)信访属地化管理衍生了推诿惯势

根据《信访条例》第四条规定，我国信访工作坚持“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，但是由于我国行政管理体制中条块结合管理模式的缺陷没有从根本上改变，有的信访问题超出了基层政府的职责、权限范围。在贯彻《信访条例》时，由于属地政府与主管部门责任不清、区域间信息不畅，直接影响信访问题的及时解决，从而引发群体性突发事件。另外，上级政府往往以信访工作属地化管理为原则，要求基层必须承担维稳责任。可是大部分信访问题不在基层政府的管理权限内，这种强化“属地管理”而弱化“谁主管、谁负责”的做法在很大程度上给真正的责任主体留下了推诿的空间，造成此类信访变成了“老大难”问题。

(二)信“访”不信“法”现象普遍存在

尽管《信访条例》第二十一条规定，对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理。但工作实践中大量不属于信访部门受理范畴内的事项，甚至经过最高司法机关终局裁判的案件，信访人为达到自己的目的，多通过采取以到京“非访”的方式向地方党委、政府施压，以满足自已的不合理诉求，形成了信“访”不信“法”的现象。究其原因，有以下几点:

1.“人治”思想源远流长，法律只是一种治理工具。从中国传统文化的角度来看，上访就是古代直诉制度的现代翻版。我国历史上均是行政兼理司法，地方行政长官兼理司法事务，其与司法长官基本是同一人，民众有了冤屈不是寄希望于法律，而是希望碰到公正廉明的“青天”，从而直接向行政长官申诉冤屈。几乎所有信访人的潜意识里都有一种挥之不去的清官情结，认为通过自己的上访能够引起“大领导”的重视，希望通过领导者的权力维护自己的权益，却没有建立起法治观念，不知道司法才是公平正义的守护神，法律才能量衡是非曲直。从另一个角度讲，访民也都是经济人、理性人，他们只把法律作为一种辅助工具而把上访作为效益途径的首选，“领导关注”也可以使法律正义的目标得到部分实现，但这一实现过程恰恰是以牺牲法律的自主性和现代法律的合法性基础为沉重代价。

2.政策引导与制度执行之间的行政冲突。城乡结合部开发速度快，处在经济快速发展的区域，项目众多(有水利、公路、铁路、教育、民生等)，加上国家层面条块分割，各种项目标准不一，涉及群众利益点多面广，部分政策规定缺乏配套措施，致使执行过程中难免出现偏差、失误，也造成了信访处置前后不连贯，前紧后松，左右失衡。

3.司法救济具有局限性。在功能上，司法救济的案件受理范围受到限制，不能解决所有的社会争议和这些争议所涉及的权利问题。例如在行政诉讼中，人民法院在审理案件时只能审查具体行政行为的合法性，对不合理的行政行为和抽象行政行为，法院则没有审查权。加上有的审判又难以执行，当事人心理落差很大，从而通过信访手段寻求解决之道。

在程序上，司法救济对程序正义的强调，使得普通群众在诉讼中也可能处于弱势。有时，当事人确实是受害者，但是双方当事人可能会因为司法救济的成本高昂、诉讼资源分配不均、法律援助制度不完善等一系列问题而处于不利地位。导致司法认定的法律事实与客观事实不相符合，资源相对匮乏的一方可能因举证等问题而难以维权，使其不愿通过司法维权。并对司法工作权威性和公信力产生质疑，进而转向信访途径。另外，法院执行难也是导致涉诉信访的原因之一。当然，也存在部分当事人输了官司，不问自身原因而一味地将责任归于司法不公，并向社会扩散，从而导致司法公信力下降的情况。

(三)现行规定不利于遏制蓄意非正常上访行为

现在，一些缠访、闹访，蓄意“非访”的现象之所以屡禁不止，与现行规定不利于遏制此类行为有关。究其原因:一是现行法律规定对规范群众上访秩序的条文不完善，缺乏可操作性。执法部门在适用《治安管理处罚法》及其实施细则的相关规定时，对信访中的非法行为缺乏必要的制约措施，使信访人有侥幸及“从众”心理，滥用信访权利，企图从中渔利。二是《信访条例》中关于“正常上访”与“非正常上访”的定义不清，范围模糊，首都公安部门由于信访群体数量庞大，警力有限，难以认真仔细对上访人非正常上访的事实作出准确的认定，地方公安部门也难以对其进行法律追究，进而助长蓄意进京非正常上访的气焰。

(四)现行信访考核方式不科学，信访人将进京“非访”作为向地方政府施压的手段

现行的信访考核体系仍然没有改变唯总量下降的主要目标。目前，我国规定对上访者不准拦访、截访，虽然不再将越级信访、进京信访纳入地方政府的考核范围，但会进行通报。其结果是问题没有解决，矛盾却积聚，部分上访人将越级信访、进京信访作为要挟基层政府部门的手段，给基层政府施压，最后形成上级领导越重视，信访人越往上跑的“怪圈”，无形中形成了信“上”不信“下”、信“访”不信“法”的错误观念，并在上访人群中作为一种经验相互交流，造成更加恶劣的影响。另外，目前部分媒体不恰当的报道给公众做出错误的示范，让其有样学样，在一定程度上助长了信访的势头。

三、突破城乡结合部信访工作困境的对策建议

目前，在加快城镇化和工业化的进程中，作为城市的核心区域，今后一段时期内还会受到集体土地征用、城镇房屋拆迁等问题的困扰，城乡结合部的信访形势仍将处于高位期、严峻期，并且随时都有可能出现新情况、新问题。处理好矛盾集中区——城乡结合部的问题，做好信访工作，不仅能缓解社会发展中基层所出现的矛盾，还能完善群众的利益诉求渠道，减少不公平事件的发生。

(一)明确责任主体，体现“谁主管、谁负责”的原则

目前，明确信访问题的责任主体，划定责任界限，是及时处理信访问题、贯彻落实《信访条例》的核心。明确信访问题的责任主体主要包含两个方面:一方面要明确引发信访问题及解决信访问题的责任单位;另一方面要明确接待信访、维护秩序、协调处置信访问题的责任主体。“谁主管、谁负责”就要求在明确信访事项由哪一个 (级)行政部门负责后，主管单位应当承担具体办理、化解、稳控的责任，属地予以配合，并在实行信访考核时，只对主管部门进行考核。

(二)严格实行诉讼与信访分离，让信访工作在现行法律制度内运行

尊重司法裁判的终决性。对于诉讼类信访事项，应该告诉当事人向司法机关提出，改变涉法涉诉类信访事项按行政化信访化处理的模式;对于已经做出最终裁判的诉讼案件以及尚未终审，但仍有上诉余地的信访事项，各信访机构不能受理，同时告诉其上诉或申诉的权利和途径;司法机关严格区分信访与申诉的界限，对于经过终审的案件只能申诉，按照审判监督程序处理;政府要主动让位并服从于法院的司法裁判，让败诉的当时人明白除了服从司法判决，没有任何途径能改变现状。必须修正信访制度中与法治原则不相符的部分做法，走出利用信访形式在现行法律制度外恶性循环的“怪圈”。同时，上级机关对涉法涉诉上访不再通报属地党委、政府。

(三)进一步完善信访终结机制，制定科学的信访工作考核办法

信访事项完成审核、备案等终结手续后，不仅要向上访人及时宣告，还要把宣告结果报送相关机关，达到不再受理的终结效果。除了利用文件、会议等传统行政手段完成宣告外，还可以利用网络在各级政府办公网、信访专业信息网发布相关信息，让县(区)、市、省以及国家信访机构都及时获得相关备案信息。在此基础上，若信访人再以同一信访事项到各级上访，便可不再受理、交办、通报，真正实现宣告终结的有效性。

取消有关信访的考核指标，构建合理的问责制度，减少政府的政绩压力。正如中国政法大学教授应星所言:“信访制度是一个充满了悖论和矛盾的现实，一方面，国家一直强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦堵，另一方面，国家又一再要把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。”花钱息访会刺激信访者的投机心理，导致信访数量大增;截访又会火上浇油，导致百姓越级上访、集体上访，影响社会稳定。因此，国家必须要完善信访制度，如:进一步明确信访工作的价值取向、信访受理范围、信访工作程序、信访机构的职能定位、信访工作的问责机制等，取消有关信访的刚性考核指标，构建合理的问责制度，合理追究官员确应承担的责任，确保官员合法、合理、正当地行使权力。