谁为中国人未来养老？

张 锐

中国巨大的养老金“窟窿”被国内外媒体和研究机构不断地抖落出来，外加人口老龄化所拉大的养老金缺口，国人未来养老难题一次又一次成为焦点。

巨大的养老金缺口

英国著名金融机构巴克莱集团最新研究报告指出，中国政府负债最高达50.44万亿元人民币，最少也有32.24万亿元，而结合2012年中国国内生产总值为51.9万亿元计算，中国的政府性债务占GDP比重为62%至97%不等。同时巴克莱强调，由于中国养老金缺口的不明，未来将显著影响中国的政府性债务水平。作为对巴克莱集团声音的策应，《纽约时报》援引某研究机构的预测称，未来20年内，中国的养老金缺口将累计至10.9万亿美元，这将导致未来中国老无所依。

稍早于巴克莱集团，世界银行在一份研究报告中指出，如按照目前的制度及模式，到2075年间，中国养老保险的收支缺口将高达9.15万亿美元。与此同时，德意志银行与中国银行也分别独立完成了对中国养老金财务风险的分析和估算。德银的结论是，与GDP的规模比较，在不改革的情况下，养老金缺口到2020年将占GDP的0.2%，到2050年占GDP的5.5%；今后38年累积，养老金总缺口的现值（用名义GDP增长率作为折现率来计算）相当于目前GDP的75%；中银则称，到2013年，中国养老金的缺口将达到18.3万亿元。在目前养老制度不变的情况下，假设GDP年增长率为6%，到2033年时养老金缺口将达到68.2万亿元，占当年GDP的38.7%。

官方的判断与研究机构的结论似乎存在着出入。据人力资源与社会保障部公布的数据，中国城镇基本养老保险基金总收入为1.7万亿元，总支出为1.3万亿元，累计结存达1.9万亿元。因此，人社部认为，总体上说养老保险基金收入大于支出，不存在基金缺口问题。同一个命题，出现完全相反的判断，主要在于研究机构所强调的是养老金的中长期缺口，而中国官方则着眼于当期的收支平衡以及目前财政条件下养老金发放所具备的足够支撑力。

的确，算总账，我国养老金整体上结余两万亿元左右，由于我国养老金缴存实行地方政府统筹，因此，不排除部分省份出现支付缺口。据人社部公布的信息表明，目前我国有14个省份的养老金收不抵支，收支缺口达到了767亿元新高，而且缺口规模还将扩大。同时，人保部预测，到2025年，仅中国城市养老金的缺口就达6万亿元，如果加上农村人口的养老金需求，其缺口无疑会更大。由此不难判断，官方对养老金缺口未来的预期在方向上与民间机构的判断是完全吻合的。

值得注意的是，在养老金存在地区性缺口的同时，我国养老金目前的整体储备量还非常之低。以养老金占GDP之比比较，全球最高的是挪威，为83%左右，日本为25%，美国为15%，而中国仅约占2%左右。正是如此，据中国社会科学院重大国情调研项目报告披露的调查结果显示，只有17%的人认为养老保险能够完全满足生活需要，而认为不能满足的达到39.1%。

支付模式之痛

始于1990年代之初的中国城市企业职工养老保险制度带有着明显的纠错与还账色彩。在社保制度推出之前，企业职工创造的大部分财富并未以基金形式积累，而是以资本的形式进入到国有企业和集体企业的投资与生产过程，正是因为当年拿走了他们的“必要扣除”，而且这些被“扣除”的部分也没有办法返还，因此这一时期的员工退休后就不再单独缴纳养老金，而其所领取的养老金则由后来参保的新人所缴资金来补充。由此就产生了中国特有的养老金“现收现付”模式，也产生了现有企业员工养老金账户“空账”的别致现象。著名经济学家弗里德曼将这种现象讥讽为“最大的庞氏骗局”。

据中国社会科学院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展2012》的报告显示，中国城镇基础养老保险个人账户空账额已经突破2万亿元大关，达2.2156万亿元；而且近年来国家连续以每年10%左右的幅度提高养老金，使得国家财政只能优先为退休者发放养老金，而无法在短期内对“空账”进行补充。现有在职职工在为体制转轨和改革承担了巨大历史成本的同时，也使得未来自己的养老充满了很大的不确定风险。

问题的关键在于，“现收现付”的养老金模式有效运转是建立在这样一个假设基础之上的：劳动人口占总人口的比例大大超过退休人员，缴纳的社保收入超过需要支付的养老金。因此，“人口赡养比”即劳动年龄人口需要赡养的老年人数量的比率就成为决定一个国家养老金支付力量强弱的关键因子。从目前来看，我国人口赡养比稳定在3：1，即三个劳动者抚养一个老年人，因此可以勉强维持现有老年人养老金的正常支取。但是，伴随着老龄化的逐步提高和退休职工的迅速增加，在生育率日渐下降的前提下，赡养比将出现降低甚至恶化趋势，“现收现支”的模式必然难以为继。

据国家人口计生委的研究报告，目前我国60岁以上的老年人口已达到1.85亿，占总人口的13.7%，到2015年该数额将突破2亿，老龄化人口将占到总人口的35%。另据中国社会科学院发布的《中国财政政策报告》透露，到2030年，中国65岁以上人口占比将超过日本，成为全球人口老龄化程度最高的国家。与老年人口增加相反照，我国少年儿童的人口占比因生育率的降低呈现出明显的下滑态势。据第六次人口普查的数据，从0～14岁少年人口占比来看，2010年我国为16.6%，相比2000年的22.89%下降了6.29个百分点，而2000年比1990年仅下降了4.8个百分点。为此，中国社科院世界社保研究中心预测，我国劳动年龄人口从2015年开始将以366万的年均速度递减。

结果非常残酷。据德意志银行预测，到2050年，中国将变为约1个劳动力赡养1个老人。由于赡养比的大幅降低和人口替代率的下沉，新生劳动力的补给不足必然导致养老金增量供给的短缺。不仅如此，据世界卫生组织的研究报告，从1980年开始，中国人口的平均预期寿命每五年上升约1岁，如此趋势在未来几十年内仍将持续，到2050年，中国的人均寿命很可能会达到82岁。如果按照目前的退休年龄和平均寿命预期计算，男女退休后的生存年限分别是22年和27年，粗略估计，领取养老金的老年人大军在其退休后存活的岁月中所领取的全部养老金大约是其退休前所缴全部养老金的10～13倍。未来养老金的供给与需求压力可见一斑。因此，德意志银行测算，在未来38年内，人口因素带来的中国城镇企业职工基本养老金累计缺口相当于2011年GDP的57%，人口因素带来的机关事业单位养老金累计缺口相当于2011年GDP的14%。

当然，按照目前中国政府的惯性做法，一旦“现收现支”出现缺口时，中央财政会慷慨出手进行“补缺”。统计表明，从1997年起，中央财政对养老保险累计补贴金额达12526亿元，这也就意味着，目前约1.95万亿元的基本养老保险基金累计结余有近三分之二来自于财政转移支付。而且据国家统计局公布的数据显示，2012年我国公共财政收入117210亿元，如此丰腴的财政对于目前仅700多亿元的养老金缺口而言当然具备了足够的“补缺”能量。但是，面对未来动辄高达数万亿乃至数十万亿元的养老金缺口，我国公共财政显然无能为力。如果经济不能持续增长，国人极有可能跌入老无所养的窘境之中。

寻找“补缺”的能量

充足的养老金供给保障不仅是一个国家经济发达的体现，也是民众生活质量优良的标尺，同时更是一个社会长治久安的“稳压器”。自然，面对着日益扩大的养老金需求半径以及不断增大的养老金供给压力，根本的出路就是扩开养老金的增量来源渠道，同时在存量上激发和放大养老金的增值功能。

延长退休年龄是不少学者从需求层面提出的应变性对策建议。这一建议的愿景是退休年龄的延长既可以增加在职人员养老金的缴付量，同时抑制养老金需求的过快增长。但据中国社科院的测算，我国退休年龄每延迟一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，每年减缓基金的缺口只有200亿元，其对缓释养老金支付压力所起的作用只能是杯水车薪。不仅如此，由于人口基数比较大，中长期内我国仍面临着巨大的就业压力，而延长退休年龄将挤压岗位供给，从而无益于劳动力市场的改善和就业人口的优化。更加重要的是，如果延长退休年龄从而带来养老金的减支是以牺牲新增就业从而带来养老金的增收为代价，这种政策安排不仅有急功近利之虞，而且得不偿失。显然，填补养老金的缺口还有待看得见的真金白银。

除了可以适度提高缴费比例外，政府还能通过非财政性措施向养老金进行“输血”。资料显示，目前我国中央企业上交红利比例是，除了烟草企业为20%之外，资源类央企是15%，一般竞争类央企是10%，军工科研类央企是5%。如果按照国务院《关于深化收入分配制度改革的若干意见》的最新定调，央企上缴红利将普遍上调5%左右，相应地增加国资预算收入大约350亿～500亿元。尽管在政策取向上已经明确将该收入一部分用于社保等民生支出，但其所起的作用显然是微乎其微。事实上，包括中央企业在内的我国国有企业每年实现利润高达两万多亿元，如果能够将国有企业的上交红利之比普遍提高至30%，并将该收益的20%用于补充养老金，每年可以实现的入库存量就可达到1200多亿元，养老金的支付压力才能有实质性的减轻。

在加大国有企业红利向养老金转移力度的同时，向社保体系划拨国有企业股权也应看作是一项有效的战略安排。资料表明，目前中央和地方政府持有市值约12.2万亿元的上市国有企业的股份。其中，中央政府系统持有约9.7万亿股份，地方政府系统持有约2.4万亿元股份。作为试点，今后几年内可以考虑将20%～30%的上市国有企业的股份划拨到社保。国有企业股份划拨到社保体系后，由社保继续长期持有，这些股份的分红将成为社保系统的一个重要的可持续的收入来源，同时社保也可以用套现收入投资于其他更有升值潜力的企业股份或其他资产。

体外“输血”的同时还必须营造养老金自身的“造血”功能。目前，我国养老保险余额近2万亿元，但与企业年金4.1%的收益率和全国社保基金8.4%的平均年化收益率相比，过去10年间扣除通货膨胀率的养老金年均收益率却为负数。而据国家审计署的审计结果，目前养老保险基金结余有95.2%集中投资于银行活期与定期存款。因此，拓宽养老金投资渠道，寻找新的市场受托人，以实现养老金的保值增值是管理层必须突破的瓶颈。从目前来看，除了广东省宣布了将1000亿元养老金委托全国社保基金理事会投资的政策取向外，其他地方政府养老金委托投资仍然处于僵持和观望阶段。之所以如此，主要是国家相关部门之间对此存在着非常大的意见分歧，受此影响，具有指导意义的宏观层面养老金委托投资方案至今没有出台。因此，养老金获取投资增值的真实能量还有赖于顶层设计和权威统筹。

推动体制破局

撬动和壮大养老金对民众安全保障的能量，除了做足和充实养老金账户之外，还可以通过体制变革营造资源再生机能，而变革空间的拓展既来源于政府管理行为的重构，也来源于市场层面的创新。

养老金“双轨制”是一个被诟病多年的话题，这一话题所及的核心是：目前企业和职工必须同时缴纳一定年限的养老保险费，而机关事业单位工作人员在职时个人却不用缴养老保险，退休后直接领取养老金。不仅如此，由于养老金的发放办法不同，现阶段机关事业单位退休人员养老金高出城镇退休职工养老金的1~3倍。因此，废除养老金“双轨制”，实现机关事业单位各项社会保险制度与企业的有效衔接已经成为一种非常强烈的社会呼声。据人民网和人民日报日前所做的最新调查结果显示，98%网民赞成废除养老金“双轨制”。

养老金管理的并轨除满足了社会的公平诉求之外，还能够强力弥补养老金的缺口。统计数据显示，我国事业单位共有3000万正式职工，全国公务员人数达702.1万人，若按照企业职工养老保险政策规定缴纳养老金，这个群体每年可以缴纳上亿元保险费，由于机关事业单位编制弹性较小，因此，到2050年积累下来的养老金可达38万亿元。作为试点，深圳已经迈开了机关单位养老保险改革的试点步伐，虽然改革仍局限于“增量”部分，即对新增公务员实行如同企业职工养老金缴纳方案，但至少使人们看到了破局解题的希望。

与养老金“双轨制”造成的保障结果不公平一样，由于企业内部收入分配的严重失衡所引起的职工养老金取得之比也悬殊惊人。按照官方实际统计的平均结果，目前国企高管的收入超过一般员工的平均收入已经扩大至14倍，这其中还不包括一些高管所获得的大量灰色收入。由于目前企业职工养老金调整增加额度按“本人养老金数额乘以相同的调整比例”计算，初次分配巨大差别必然使得薪酬越高的人养老增加的越多，相反增加的越少。据中国社科院发布的《2012社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》显示出的最新结果，企业内部职工领取的养老金最低为200元，最高为10000元，二者相差50倍。同时调查结果显示，有36.4%的人认为自己的养老金与周围人相比不公平。因此，抑制高管过高的收入，并通过转移支付的方式进一步充实到企业职工的养老金账户无疑是一项惠及民生的有益之举。

解决养老金公平配置问题的同时，变革目前政府主导的公共养老体制继而重塑新兴的养老体系应当提到决策者的前台。除了进一步完善以城镇居民养老保险、企业职工养老保险和新型农村养老保险为内容的基本养老制度外，还应该推广企业年金制度。作为公共养老的补充，企业年金制度不仅能减轻我国养老储备基金不足的压力，还可实现储蓄性养老向投资型养老转变。资料显示，目前我国企业年金参保人数仅占基本养老保险参保人数的5%左右，基金规模占GDP比重仅为0.76%，大大低于全球38%的同类占比。年金计划覆盖面狭窄和步伐的滞后主要是税收优惠激励不足，因此，管理层有必要考虑在这方面大幅让利于民。

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一、养老起源

养老起源于原始社会末期，夏商两代继承之，西周才在制度上臻于完善。《礼记·王制》：“凡养老，有虞氏以燕礼，夏后氏以飨礼，殷人以食礼，周人修而兼用之。五十养于乡，六十养于国，七十养于学，达于诸侯。”这说明西周规定按年龄大小由地方或国家分别承担养老责任，在政策上，不仅中央要负责养老，地方也要负责养老。凡年满五十的则养于乡遂之学，年满六十的则养于国学中的小学，年满七十的则养于国学中的大学。这种养老制度，自天子以达诸侯，都是相同的。不过一国的长老，由诸侯致养，若是天下的长老，则由天子致养。西周养老不仅鉴于老年人积累有丰富的知识经验，更出于宗法的等级社会的需要：按长幼之序，定尊卑之礼。正如《王制》所说：“养耆老以致孝。”《礼记·乡饮酒义》也说：“民知尊长养老而后能入孝弟；民入孝弟，出尊长养老，而后成教；成教而后国可安也。”这就是西周重视养老制度的根本原因。

二、汉代养老

西汉初期，国家刚刚恢复安定，皇帝就颁布了养老诏令，凡80岁以上老人均可享受“养衰老、授几杖，行糜粥饮食”的待遇。汉高祖诏曰，凡五十岁以上的子民，若人品好，又能带领大家向善的，便可担任“三老”职务，由乡而县，与县令丞尉“以事相教”。尽免徭役，每年十月还赐予酒肉。汉文帝诏令：“老者非帛不暖，非肉不饱。今岁首，不时使人存问长老，又无布帛酒肉之赐，将何以佐天下子孙孝养其亲？今闻吏禀当受鬻者，或以陈粟，岂称养老之意哉！具为令。”

到了成帝建始年间，又将享受这种法定待遇的老人最低年龄降到了70岁。每年秋天，由地方政府普查人口，对高龄老人进行登记造册，举行隆重的授杖仪式。如《后汉书·礼仪志》中记载：“仲秋之月，县、道皆案户比民，年始七十者，授之以玉杖，哺之糜粥。八十、九十，礼有加赐。玉杖长尺，端以鸠饰。鸠者，不噎之乌也，欲老人不噎。”从这个记载来看，汉代的养老敬老，不仅务实，而且还有良好的健康祝愿。

据1959年在甘肃武威县咀磨子18号汉墓内出土的一根鸠杖杖端系着的王杖诏书木简，以及1981年在同一地点汉墓中出土的一份西汉王杖诏书令册木简记载，汉朝的养老敬老法规始终一致，没有间断过，而且每隔一段时间皇帝就要诏告天下。

最耐人寻味的是西汉诏书中明确写道：“高年赐王杖（即前文中的玉杖），上有鸠，使百姓望见之，比于节。”“年七十以上杖王杖，比六百石，入官府不趋。”当时的“六百石”官职为卫工令、郡丞、小县县令，相当于现在的处级干部。那也就是说，汉代的七十岁老人在“政治”上享受处级待遇，持王杖进入官府不必趋俯，可以与当地的官员平起平坐。

汉代老人的“政治”待遇还体现在可以“行驰道旁道”。驰道是专为天子驰走车马的，绝对禁止他人行走。即便是皇子，也不允许。可见汉代老人是何等特殊！

诏书还明确规定，各级官府严禁对高龄老人擅自征召、系拘，也不准辱骂、殴打，违者“应论弃市”。其中记载了汝南地区云阳白水亭长张熬殴辱了受王杖者，还拉他去修道路。这件事影响很大，太守判决不了，廷尉（相当于今天的最高法院院长）也难断决，只好奏请皇帝定夺。皇帝说：“对照诏书，就该弃市。”张熬被判处死刑。今天看来不可思议。

也许是受汉代的影响，后来各朝各代对老人的待遇都有不同程度的体现，逐渐形成了中华民族敬老养老的传统美德。老吾老以及人之老，便是金玉良言。