巴西民众示威游行对我国举办大型体育赛事决策的启示

李建国

巴西政府连续成功申办了2013年国际足联联合会杯赛、2014年男足世界杯赛、2016年第31届夏季奥运会等重大国际赛事，让国人有点“羡慕、嫉妒、恨”。没有想到的是在联合会杯赛举办期间，巴西多个城市爆发了民众的示威游行，并且是一浪高过一浪。据外电报道，2013年6月20日在巴西全国百余座城市共计约有125万人参与了游行示威。为什么喜爱体育特别是热爱足球的巴西民众会反对在巴西举办足球赛事呢？它对我国申办大型体育赛事有什么启示？值得我们深思，甚至值得我们反思。

1 问题的提出

1.1 巴西民众示威游行是反对举办大型体育赛事吗?

从表面上看，赛会举办期间爆发示威游行，就是反对举办大型体育赛事，巴西民众示威游行时也确实打出了“不要世界杯”等反对举办大型体育赛事的口号。但仔细看巴西民众的诉求，在“不要世界杯”的后面，打出了“要生存、要教育、要生活质量”等生活诉求。也就是说，巴西政府在举办大型体育赛事的安排上影响了百姓的生活质量，才遭到民众的反对。如果是反对举办大型体育赛事，应该在申办时期就举行示威游行。试想一下，如果有百万民众示威游行反对申办，这些大型体育赛事就不可能落户巴西了。那么，举办大型体育赛事与百姓生活质量是一对矛盾吗？这个矛盾是必然的吗？著名的“马斯洛需求层次理论”告诉我们，只有在低层次需求满足以后，人们才会产生更高层次需求。因此，一旦举办大型体育赛事与百姓生活产生矛盾，民众当然选择更为迫切的生存需求了。从生活角度看，巴西去年的经济增幅仅为0.9%，大大低于预期。今年前5个月的通胀率已经超过了6.5%的可容忍上限，物价上涨压力急增，比如具有代表性的西红柿价格在过去一年猛增106%，民众怨声载道。在这样的大背景下，巴西政府投资数百亿美元用于筹办联合会杯、世界杯和里约奥运会等大型体育赛事，巴西民众的不满是可以理解的。举办大型体育赛事与百姓生活质量本身并不矛盾，在本地举办大型体育赛事可以为百姓提供观赛方便，可以提高精神生活质量。但是，如果投入巨资办赛事，因而缩减民生投入的话，就会引起民众的愤怒了。巴西民众要求优先解决生活问题的诉求具有合理性。

1.2 举办大型体育赛事是利大还是弊大?

近年来，我国连续举办了北京奥运会、广州亚运会、深圳大运会等一系列大型体育赛事。体育界一直把它作为值得骄傲的业绩，并把它看成是推动体育发展乃至城市和国家发展的重要机遇和动力，乐此不疲。巴西民众示威游行反对举办大型体育赛事的事件给我们提了个醒，甚至可以说是敲响了警钟，让我们思考举办大型体育赛事的利弊。其实关于举办大型体育赛事的利弊一直争议不断，就拿申办奥运会为例，各国的反对呼声一直很大，只是没有引起我们的注意而已。这次日本东京虽然成功获得了2020年夏季奥运会的举办权，但来自国际奥委会的最新调查结果显示，东京百姓支持申办奥运会的只有47%，远远低于其他两个申办城市，有超过一半的东京市民反对办奥运，认为是“劳民伤财”。 日本《读卖新闻》曾经发表社论称，东京百姓的低支持率是导致2016年申奥失败的原因之一。举办大型体育赛事的利大还是弊大，不能一概而论，要看如何举办。一个经典案例就是洛杉矶奥运会。洛杉矶奥运会创新了办会模式，在商人尤伯罗斯的主导下，引入商业化运作机制，制定全球营销策略，最大限度开发经济价值。这一届奥运会不仅没有花政府一分钱，既没有亏损也没有负债，反而净赚2.5亿美元，这是史无前例的纪录。因此，举办大型体育赛事的利大还是弊大，关键看如何决策。如果巴西政府学习洛杉矶奥组委的运作模式，可能示威游行事件不会发生。

1.3 举办大型体育赛事应该如何决策?

举办大型体育赛事有利有弊，需要趋利避害，因此科学决策就是值得研究的课题。从决策过程看，可以分申办和举办两个阶段。申办阶段需要研究的问题就是要不要申办和如何申办，举办阶段需要研究的问题就是如何处理赛事与社会经济发展的关系。要不要申办应该根据举办地体育以及社会经济发展的需要并结合时机等因素来确定，比如对一些缺乏群众基础和文化需求的体育赛事就不应该申办。另外，举办大型体育赛事需要较大的财政及资源投入，应该根据当地的经济社会发展水平衡量是否有足够能力，勉为其难会种下恶果。1976年在加拿大蒙特利尔市举办的夏季奥运会组委会大事操办，花了15.96亿美元，引发了财政危机，并给蒙特利尔及整个魁北克省留下了近10亿美元的债务。这笔沉重的债务一直压迫了魁北克省人民30年，直到2006年6月欠款才最终还清。举办阶段需要研究的问题也很多，比如，建高标准体育设施、提高服务水平等引起投入不断增加的情况很多，给地方财政造成很大的压力。现在流行集中举办模式，即把赛场和住宿等生活区域集中起来，方便赛事进行。由于是大型体育赛事，需要较大空间，往往会将主赛场和选手村等放在郊区，赛事结束后出现了闲置等利用困难问题。

其次，从决策参与看，是政府主管部门独立进行，还是各方参与，各国的决策方式也不尽相同。在西方发达国家普遍存在智库（专门研究机构）体制，政府在决策前一般都会请智库进行可行性研究，并根据智库的研究报告决定是否举办该项活动。另外，政府在决策过程中会通过多种渠道征求民意，并把民众意见作为重要参考因素，纳入决策机制。我国在举办大型体育赛事的决策参与方面利用智库和征求民意存在明显不足，在强调走群众路线的大背景下，各方参与决策过程应该成为常态现象。

2 事件的启示

随着我国体育和社会经济的发展，举办的大型体育赛事越来越多，对举办方式以及其他问题的议论也越来越多，决策层面应该引起重视。巴西民众示威游行事件对今后我国举办大型体育赛事具有警示意义，应该以此为契机，加强研究，提升举办大型体育赛事决策水平，避免出现铺张浪费、扰民伤民、设施闲置等错误，使大型体育赛事的举办更有利于我国体育的发展和地方经济社会的发展。

2.1 量力而行，优先考虑民生问题

巴西民众示威游行事件的发生与巴西政府在经济不景气的情况下仍然投巨资办赛的错误决策有关。比如，因为财政经费紧张，巴西政府决定把公交车的单程票价由3雷亚尔（约合1.4美元）调整到3.2雷亚尔，尽管仅上涨两毛钱，却成为了巴西民众示威游行的导火索。说明在举办大型体育赛事决策时要量力而行，如果遇到赛事经费与民生经费有冲突时，应该优先考虑解决民生问题。我国举办的大型体育赛事大都以政府财政投入为主，如果投入巨大，一定程度会挤占民生经费投入，特别是如果存在铺张浪费情况的话，容易引起民怨，影响社会和谐。目前，一些地级市甚至县级市也在积极申办大型体育赛事，地方财力有限，应该注意量力而行，避免出现财政透支情况，影响民生安排。其次，短期内连续举办大型体育赛事也是决策失误的表现。在申办时，抱着东方不亮西方亮的想法，多多益善。申办成功后又抱着举办大型体育赛事可以产生叠加效应的美好愿景，坐享其成。没有想到的是等来了民众的示威游行，因为政府在举办大型体育赛事时的不当财政安排侵犯了民众的利益。我国在举办大型体育赛事时也存在贪多嚼不烂的现象。比如，某省在两年时间里连续举办了两项国际大赛，给地区民众造成很大的压力。反思一下，如果错开进行，是否更加有利呢？举办大型体育赛事的根本目的就是满足人民日益增长的体育需求，有必要把举办大型体育赛事与改善民生问题联系起来，坚持民生为大的理念，通过举办大型体育赛事造福于民。

2.2 留有余地，全面考虑赛事得失

大型体育赛事的举办是个复杂工程，牵涉面广，必须通盘考虑，留有余地。巴西政府在经济增长放缓、通胀率超过警戒线的情况下，仍然投资数百亿美元用于筹办大型体育赛事，以至于不得不压缩民生开支，导致民众示威游行的发生，决策错误明显。我国虽然经济面好，政府财政能够承担大型体育赛事的经费开支，但全面建成小康社会任务繁重，处理不好举办大型体育赛事与社会经济发展关系，也会产生社会不满情绪。近年来，我国存在因为举办大型体育赛事扰民伤民的现象。比如，因大规模设施建设（如动拆迁等）引发的民事纠纷、因赛事需要进行交通管制引发的民怨、因组织不善造成的赛事扰民现象等，从而使举办方遭到社会的批评，产生负面效应。也有一再追加经费投入，超出预算，被追究责任的情况发生。因此，举办大型体育赛事必须全面考虑赛事得失，权衡利弊，广泛征求各界意见，综合分析各种要素，充分发挥大型体育赛事的各种功能，以便获得最大效益。这里，特别要注意的是平衡体育赛事与地区发展的关系，防止出现因赛事需要压迫社会需要的情况，做到相辅相成，形成双赢的良好局面。无论是预算安排也好，还是赛事安排也好，都应留有余地，避免出现顾此失彼、拆东墙补西墙的现象。

2.3 科学决策，广征各方意见

要成功举办大型体育赛事，科学决策是必不可少的。巴西政府在连续申办大型体育赛事前对国家经济社会发展的困难估计不足，导致举办经费捉襟见肘。为保证赛事的顺利举行，又片面地采用压缩民生经费开支的错误做法，以至民怨爆发，发生示威游行事件。我们引以为戒，就要改变举办大型体育赛事的决策方式。科学决策是指决策者为了实现某种特定目标，运用科学理论和方法，系统分析主客观条件做出正确决策的过程。我国大型体育赛事的举办决策者是政府，所以体育赛事举办成功与否的责任人也是政府。为了不犯或少犯错误，首先要科学确定赛事目标。要改变过去把举办体育赛事作为政府、领导人的业绩的评价方法，杜绝好大喜功的毛病，不再追求最大规模、最高水平、最豪华设施等指标，引入社会效益评价（如民众满意度等）和市场效益评价（如投入产出比等），综合权衡举办大型体育赛事的利弊得失，确定是否举办大型体育赛事。为了保证决策过程的科学性，决策者应该借助外脑提升科学决策能力，国外智库参与决策的做法值得参考。我国虽然也有专家参与方式，但与具有专门研究群体和庞大研究数据支撑的智库参与方式有很大的区别，特别是在决策话语权方面差异较大。此外，确定申办方案以后，还应广泛征求各界意见，探讨办赛与社会、经济、民生发展的关系，以便取得共识。科学决策要求采用科学研究的方式，提出问题、分析问题、解决问题，以保证决策的正确性。

3 决策的建议

3.1 让办赛与业绩脱钩，使体育赛事回归自然

各地政府热衷于举办大型体育赛事与领导的业绩冲动有很大关系，如果能够让办赛与业绩脱钩，至少蜂拥而上的现象会有所减退。如果强化问责制度，没有充分理由和条件就不敢申办了。当前，各级政府正在进行职能转移方案的制定，应该利用有利时机把政府职能转移到公共体育服务方面。将来，从服务民众的角度看，举办大型群众体育赛事比举办大型竞技体育赛事评价更高，中小体育赛事与大型体育赛事同等重要，非奥运会比赛项目与奥运会比赛项目都受重视等新的评价体系可能会取代现有的价值观。

我国社会发展过程中，曾经通过体育赛事实现了许多社会功能，比如说著名的“乒乓外交”故事，一直为国人津津乐道。随着我国改革开放政策的实施和国力的增强，这种特殊时期的体育功能已经淡化，体育赛事也可以不再被赋予过多社会功能，从而祛除急功近利的现象，让体育赛事回归自然发展轨道。届时，决策者可以轻松决策，运动员可以轻松上阵，民众也可以轻松参与，实在是皆大欢喜。

3.2 采用群策群力的方式，提升决策的合理性

我国有“三个臭皮匠，顶个诸葛亮”的俗话，说明群策群力一定好过于独裁。但群策群力需要有好的机制做保障，否则容易流于形式。群策群力要求有更多群体参与到决策过程中来，个人以为群策群力至少应该包括以下几个方面：一是专家群体。最好是有专门研究经历的研究机构或组织。我国应该培育和扶持对各类体育赛事进行研究的机构和组织，尽快形成体育智库群体，为举办大型体育赛事决策服务。二是各运动项目协会。举办大型体育赛事一定要向有关协会进行决策咨询，特别是赛事安排，一定要得到运动项目协会的指导，避免出现重大失误。三是各有关部门。举办大型体育赛事一定要获得各部门的支持，比如设施建设需要建筑行业的支持，会场安保需要公安系统的帮助等，需要与各有关部门协调赛事安排。四是广大民众。在一个地方举办大型体育赛事，一定要征求民众意见，争取民众的大力支持，把扰民的可能性降到最低，把惠民的可能性提到最高，才能获得民众的支持和提升满意程度。

要改变政府高高在上，拥有绝对决策权的决策方式，使决策过程在程序上具有合理性。发达国家的通常做法是议会提出提案，获得通过后交给有关智库进行可行性研究，如果结论可行，由政府制定方案、征求各部门意见并进行修改，然后通过听证等方式广泛征求社会组织和民众意见，最终形成行动方案并申请预算，通过后开始申办赛事。我们可以根据国情制定合理的决策程序，各类群体在各个环节拥有话语权并成为决策参考的一部分，以保证决策过程充分听取各方意见和综合各方利益。

3.3 有所为，有所不为，让赛事惠及地方百姓

不同赛事有不同特性，并不是所有赛事适合在所有地方举办。因此，选择优质赛事推动地方体育发展就成为决策必须考虑的因素。选择赛事的原则一般应该包括适宜性、效益性、可持续性等。适宜性首先是赛事应契合地方人文地理，有些地方好不容易申办了大型体育赛事，结果没有多少人捧场，只好组织人去赛场充数，十分尴尬。究其原因不外乎本地人对该项赛事不熟悉，缺乏这方面的文化需求。因此，因地制宜选择赛事是成功举办大型体育赛事的重要条件，例如，有山的地方搞山地车比赛，有水的地方搞水上运动赛事，既使地方资源得到充分利用，丰富了地方文化。适宜性还指赛事须与地方社会经济发展相适应，经济不发达地区申办大型体育赛事会增添很大的财政压力，甚至造成地方债务，影响民生就得不偿失了。加拿大蒙特利尔市办了15天的奥运会，背了30年的地方债，成为国际笑柄。效益性指举办大型体育赛事可能带来的社会经济等综合效益。社会效益有促进地方体育发展和社会进步等作用，比如通过举办网球比赛推动地区网球运动和社会服务组织的发展。经济效益有举办赛事的直接收益和赛事带动地方相关产业发展等间接收益，比如通过市场化运作，赛事组织获得利润，政府获得税收，企业能力提高等。可持续性指赛事影响力的持久性。一些地方对举办大型体育赛事没有长远考虑，投巨资办一次性赛事，影响力有限，无法产生推动作用。因此，在办赛选择上，要有定力，选择好的项目，长期做下去，形成优势，扩大赛事的影响力和推动力。

3.4 建立问责制度，杜绝铺张浪费

从巴西民众示威游行事件的原因看，与政府举办大型体育赛事存在铺张浪费和腐败现象有关。我国在举办大型体育赛事活动时是否存在腐败行为不是太清楚，但铺张浪费现象肯定存在。就拿全运会来说，一届比一届规模大，一届比一届豪华，幸亏党中央抓“四风”，今年的全运会才有了改变。要使其他赛事的举办也能改变铺张浪费的现象，建章立制是十分必要的。特别是要建立领导的问责制度，出现铺张浪费现象就要追究各级领导责任，以便层层把关，杜绝铺张浪费现象。

3.5 创新办赛模式，充分发挥市场和社会力量

我国举办大型体育赛事大都采用政府投入为主的办赛模式，因为花公家钱，容易大手大脚，也是民众产生不满意的主要原因。洛杉矶奥运会创新办赛模式，引入市场运作机制，最大限度开发赛事的经济价值，结果没有花政府一分钱，成功举办了大型体育赛事。虽然我国与美国的国情不同，市场开发水平还比较低，完全市场化运作还有一定困难，但改革开放30多年，我国也积累了丰富的市场化运作经验，可借鉴的国际经验更多，在国家调整经济结构的进程中，创新办赛模式，充分发挥市场的作用，让更多企业和社会组织参与体育赛事的运作，减少或取消大福利办赛方式，精打细算，开源节流，使我国举办的大型体育赛事出现经济、社会效益双丰收的大好局面。

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[5] 华奥星空.办世界杯一点也不幸福.告诉你巴西游行示威的原因[EB/OL].www.sports.cn 2013-09-08

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