基于中国国情形势下体育职业化发展及政府职能转变研究

秦 聪

(沈阳体育学院运动训练学院，辽宁沈阳110102)

竞技体育职业化是指运动员以体育为职业，体育作为一项产业进行运营，并把竞技能力潜在的商品价值与文化价值，通过实行体育商业服务和体育文化服务过程，把产生的价值进行交换或进行价值转移。职业体育是伴随着业余体育的发展而发展起来的，其标志性事件是国际奥委会1980年从其章程中删除“业余规定”开始。自上世纪90年代初期起，随着我国政治体制和经济体制的改革，我国的竞技体育开始了对原有体制进行改革，足球与篮球先后迈入职业化道路，并希望通过职业的模式去提高比赛成绩为我国竞技体育市场化探索一条可持续发展道路。在管理机构设置方面，目前我国职业体育组织主要由管理中心和协会下的俱乐部两个主体构成。其下又分设了项目运营公司和联赛委员会，职业联赛事务由联赛委员会全面负责，具体负责联赛的商务开发的是市场运营项目运营公司。项目管理中心作为行政事业部门，具有行政垄断权。在这种模式管理下，经过多年的发展，我国竞技体育职业化发展依然步履艰难。基于此，本文从制度经济学视角，对我国体育职业化出现的问题进行分析，从政府职能缺位及制度供给失衡等方面，来思考现行职业化体育进程中出现的弊端，希望为职业化体育发展提供理论参考。

1 基于我国国情下的职业化发展历程

西欧国家是体育职业化的起源地，至今已有一百多年的历史，并逐渐发展壮大为一种重要的产业。而我国竞技体育职业化改革的时期正处于中国经济体制和政治体制改革的转型期，竞技体育职业化的改革符合中国社会发展的趋势。而运动管理中心模式+项目协会是中国职业体育改革的特色管理模式，作为公共利益的权力机关无论是它本身的领导构成、权力结构，还是工作依据，都带有明显的行政烙印，始终以政府的角色主导改革，发展中，体育行政管理体制改革不利、官办不分、资源过度集中在政府体育行政部门等压制了职业体育的发展时空。虽然《体育法》赋予了协会管理单项运动的法定职能和权利，但各单项协会管理实属有名无实，实际上具体事务归属各单项管理中心，它是项目治理的真正主体。

1.1 “官民二重性”的双重管理体制

我国竞技体育的管理具有典型的“官民二重性”特点，这是由我国政治体制的特点决定的，由于国家的经济改革和政治改革方面长期存在着迟缓和不充分现象;并且新建的竞技体育管理机构:20个运动项目管理中心，是从政府机构中直接分化出来的，但是走的却是一种“体制内生成路径”。项目管理中心在政府与社会的互动中，体现出“官民二重”的特色，特别是在项目管理中心在管理层面上运营机制，和政府管理功能的重叠。而体育协会普遍存在着缺乏拥有独立的主体地位，他们与行政部门或其他社会组织在运行中发生的外部互动，仅仅表现在表面层次上，没有本质性的管理职能。尽管是以“协会以业务主管”形式与政府发生联系，但实际上并未履行相应的管理责任。特别是作为原则上的自治组织机构，按照惯例，负责人应该由协会自身根据组织流程进行选择，但我国一些重要项目的协会的负责人却从政府的派遣和任命的程序中产生，而尽管有时候也存在着一定形式的选举，但也只是形式上的选举［1］。这就造成项目管理中心作为一个特定的接合点，通过一系列运行机制，实际掌握着对体育俱乐部及协会的行政指挥权力，其实际的关系，仍然是业务主管部门与体育俱乐部及协会是领导与被领导关系［2］。依据《2001—2010年体育改革与发展纲要》，运动项目管理体制改革目标为:依据不同情况，使协会逐步成为自主管理、自主决策、自负盈亏、自我约束的社团法人，政府通过法律规定对各协会进行管理，行使监督权、审计权、指导权和建议权。而作为过渡形式存在的项目管理中心集政府、事业、社团管理职能于一身，但协会的实体化是建立社会主义市场经济体制和我国体育事业改革发展的必然要求，是真正实现自我管理、自我发展、自我约束的单项体育协会管理体制的必然趋势。

1.2 政府对体育俱乐部运营事实上的监督缺位

根据我国职业化体育运行机制，项目管理中心拥有管理组织的权力，而同时，大多数的地方政府体育部门却还设有专门的组织管理机构，但是，尽管俱乐部和地方政府体育部门之间存在着千丝万缕的联系，政府主要监管部门由于体制原因，很少有专业能力和精力来履行监管的职责;而同时，相关的协会单位又没有实际权利对这些俱乐部进行监督和管理，所以不能真正落实其监管职责，造成在实际操作中监督缺位。同时，对于社会力量监督方面，以及体育俱乐部及协会的自律方面，还存在着体制和机制的缺失，特别是政府与社会监督力度的不够造成了极少数体育俱乐部违法乱纪，影响到整个体育俱乐部的声誉。体育俱乐部作为一种特定性质的组织形式，具有特定的行为规则、文化体系及价值取向［3］。但是，由于我国的体育俱乐部基本上都是根据政府的需要，由业务主管部门发起成立的，造成俱乐部缺乏组织的理念和使命的认同感，而仅仅将俱乐部作为追求特定价值(经济、企业名誉、广告等)的工具。一个利益集团如果缺乏明确的理念和使命，就会带来短视、被动、缺乏动力，使其发展难以有后劲。

1.3 体育俱乐部及协会的管理与政府定位模糊

由于我国职业体育的管理和运行与政府关系“模糊不清”，行政化色彩浓厚，体育局领导干部兼任项目管理中心和体协的领导职务。这些运动管理中心虽为事业单位，却掌握了太多本不应拥有的行政权力，尤其是在国家队人员的选定和各类赛事裁判员的选派上，各运动管理中心握有生杀大权。因此，在这样巨大的权力背后暗藏着的灰色利益，所谓“潜规则”的存在也就变得合情合理。与西方的国家相比，由于我国特点的国情和制度特色，使得我国的体育协会及俱乐部不得不依靠政府来获得发展。由于职业化运行过程中，体育俱乐部及协会与政府的“相互制约和博弈”关系几乎不存在，因此，他们无法面对政府在管理过程中的某些不合理越位时，维护自己合法、合理的权利，造成在运行中，双方都不习惯将组织的独立性作为一个重要因素来考虑，从而使得政府对职业体育的运营的干预都变得非常自然［4］。这是因为我国的职业体育是政府组建、培育并发展的，它成长的每一步都离不开政府的支持和认可，特别是在资源利用方面，在很大程度上依赖于政府进行配给资源。而这种政府资源依赖型作为我国竞技体育改革的阶段性产物，会随着改革的深入，逐渐减少这种依赖性，乃至最终成为一种独立的产业。

1.4 职业化进程中的市场化缺乏合理秩序

商业化的运作方式增强了体育俱乐部的竞争，从总体上说有利于增强职业化体育的生存能力，但如果制度供给落后，有可能致使整个运营环节，特别是与竞赛相关的各主要因素的市场化发展，丧失职业体育的社会功能，由于过度的功利性，从而缺乏公信度。公众对那些本来正常的体育现象，也多存质疑。尽管体育俱乐部应该是一种以营利为目的的利益集团，但由于我国目前没有形成良好的治理和经营结构，一些企业或组织投资俱乐部仅仅为了短期的广告效益，或者是为了配合其企业发展的附属设施，甚至在某一特定时期和环境中的“不得已”行为。而俱乐部在运行中，体育局或地方权利机构省、市政府的意见与建议是决定俱乐部决策的重要因素。地方政府出于地域利益或者地方发展的全局考虑，要求体育方面的发展应符合地方发展的局部利益，并要求其做出贡献。因此，当本地俱乐部选择外地企业，并可能将主场搬走、球队改名的情况下，地方政府与体育局将以各种方式:或者行政命令，或者各种优惠去牵线搭桥，以促使地方大型企业对俱乐部进行赞助，将俱乐部留在本地的同时也保留地区名不改变［5］。这种政府干预性的交易方式，虽然解除了亏损俱乐部面临解散的危机，但却严重违背了市场经济规律，人为地控制经济要素的去向，妨碍了资源的优化配置，而且这种方式对接手的企业也并非好事，我国目前的联赛的低回报率是个不争的事实，投资职业体育成为了高风险投资［1］。

1.5 法规及制度不能有效约束行为主体

我国目前的体育联赛法律体系是90年代后期在模仿国外的形式和内容的基础上建立起来的，体现以下四个特点:其一，权威性不足，具有行政立法或部门规定的特点;其二，较为宏观和笼统，多属于程序法而非实体法，对俱乐部运行的实体内容并无系统规范，例如，虽然制定了俱乐部、教练员与运动员参赛资格制度，以及教练员上岗资格证制度、转会制度、联赛运营制度等相关制度，但这些规章仍不够全面和细致，缺少“实施细则”、法规比较“粗放”、立法没有考虑到竞技体育的专业化特点，同时相当一部分法律法规与政策界限模糊;其三，有关法规缺乏针对性和特定性，内容过于原则，缺乏可操作性，措施过“软”，缺乏硬约束，特别是对违法者的法律责任规定不清，比如裁判员、教练员、运动员假球行为、受贿、赌球行为等的界定，使其执行效果大打折扣，并且一部分规则滞后于项目发展趋势，对职业联赛中出现的问题不能有效解决，这都影响了职业化推进和建设;其四，对于体育俱乐部及协会的外部监督，仅仅确定了多样化的监督主体，缺乏针对性和可操作性，特别是在监督需要的信息渠道、监督的内容、程序等方面，缺乏进一步的规范［1，6］。从而造成在实施中存在诸多的弊端，既不利于体育协会及俱乐部的健康发展，也不利于规范管理。

2 我国体育职业化发展的阶段性特征与问题分析

职业体育构建现代型发展模式必须应有中国的特色，只有与当代文化和中国传统相融合，与中国社会实际相结合，才能获得健康的发展环境，因为离开了文化和人的因素，任何制度都难以健康地运行。体育职业化改革在目前特有的国情下，确定以建立中国现代化竞技体育发展为最终目标，并且需要这种竞技体育职业化初级阶段的事实。因此，不能仅仅依靠单一的市场和社会的力量来提供，但政府如何参与，参与的力度有多大，如何最大限度地发挥市场和协会及俱乐部本身的作用，需要政府通过恰当的政策引导和规制，为体育事业的长久发展提供动力源泉。

2.1 市场主体和社会主体的自我约束和自我发展能力尚需培育

所谓的我国“特定国情”不仅仅指历史文化传统和社会发展的差异，更重要的是由于制度的原因，在市场、政府、社会三种力量形成的路径差异［7］。我国是先有政府，后有市场的运行模式，即后者是前者培育和发展起来的。另外，尽管我国市场创造的物质财富有了长足进步，市场机制作用的范围有了较大的发展，但横向比较，国民体育消费对于支持职业化体育发展，仍需继续培育，而我国市场对职业体育的支持的程度受到约束，社会主体和市场主体的自我发展能力和自我约束能力弱小，行为容易发生扭曲。这些问题，职业化文化缺失的原因，也有缺乏制度监督和规范的原因，但是，不管何种原因，都还是需要政府机构加以解决的。因此，中国的竞技体育职业化道路，还需要在结合我国的实际和国情的前提下，走内容丰富、自主创新的发展之路。

2.2 中国的国体及政体决定了竞技体育体制改革的路径和速度

任何社会，职业体育的秩序和发展离不开市场与社会。没有政府引导下的职业体育的独立发展，目前来说只能是一个美好的愿景。因此，中国特色职业化发展道路，应符合中国实际、符合社会体制和经济体制发展实际的职业化道路。与国内外以往走过的职业化道路相比，中国特色的职业化道路应包括以下内涵:职业化与社会化同步发展。从职业化发展模式的选择方面来看，中国特色的职业化道路，既要纠正政府管理太多的弊端，又要防止职业化、市场化出现的偏差。也就是说，职业化进程不能落后于我国政体和经济体制的改革步伐，但也不要超越于目前的政体和国体的发展水平。具体对于竞技体育来说，就是政府除了在外部机制上对职业体育给予一定支持外，基本上不应介入体育事业的具体管理中，并充分地发挥市场和社会的作用，促使形成较为发达的体育市场。但是，由于我国现有的职业化体育制度都是自上而下设计形成的，发挥市场效益是竞技体育职业化得以发展的重要选择。但就在特定时期内，政府管理的力量的存在还是必要的。其一，有组织优于无组织，有序优于无序，在计划经济体制下，我国社会政体决定了社会组织管理形式，如果政府管理缺失，而社会团体和协会又无力进行管理，那么秩序就会陷入混乱［8］。其二，政府组织的退出与行业体协的成长，是一个辩证统一的过程，我国市场经济刚刚开始形成，而竞技体育又是资源相对稀少的群体，这显然不利于竞技体育自组织系统的生长、发育。

2.3 职业体育的成长环境决定了政府管理功能的淡出是一个长期的过程

职业化体育的成长与发展，是在内在机制的驱动下，从简单到复杂，从粗糙到完善的一个漫长过程，与此相适应，政府管理从竞技体育中淡出也将是相对较长的过程。目前，我国的体育职业市场，并非市场竞争自然形成;职业运动员主要来源于专业运动员;职业体育俱乐部多种性质并存，准职业体育俱乐部普遍存在;竞赛产品具有私人和公共产品的二重性，职业体育联赛受制于“金牌战略”;职业体育有效需求严重不足等等。目前投资职业体育，其经济回报或盈利还非常微薄，因为职业竞技体育所针对的受众，主要为城镇居民，城镇居民的体育消费力和消费水平对于竞技体育职业化进程的发展有着相应的影响作用，目前我国城镇居民的体育消费水平还相对较低，另外，我国的体育人口无论在数量还是质量上仍然不高，体育产业也仅仅处于起步阶段，这些因素直接影响职业化的发展。另一方面，由于我国社会处于转型期，职业体育还处于起步阶段，职业价值、观念等还处于冲撞、无序的状态，特别是竞技体育职业化和私人机构，代表了特定利益群体，他们不可避免地会过分强调经济回报，而过度功利化容易形成体育事业的短期行为。而目前我国部分职业化体育运动项目，比如足球项目存在的问题，就是在中国特有的行规下，市场已不能有效地对职业联赛的发展起决定性作用，一种无时无刻都存在的对于行业内各种人的金钱诱惑，使职业化进程举步维艰。

3 职业体育发展的持续改革的思路与策略

纵观人类历史，在发展的重大转折点上，当进一步的发展需要在制度上进行重大变革时，政府尤其需要加强它的制度创新职能。而制度创新的内容主要是提供社会发展的运行的秩序、政治以及人文环境和社会保障体系，根据中国国情，中国特色的职业化改革只能选择渐进式、分步骤地进行，选择相对成熟和市场化、商业化较好的运动项目，并且根据实际情况进行科学规划，合理布局，点进式与顺进式相结合，外延式与内涵式发展相呼应，以内涵式发展为主的发展战略。

3.1 市场推动、政府导向的职业化道路

我国的市场经济体制改革已初见成效，市场已经在资源配置和社会经济运行中发挥着基础性作用，所以中国特色的竞技体育职业化道路在动力和实现机制上，其模式的选择应符合中国的国情和政治体制改革与经济体制改革的发展趋势，选择政府与民间发动相结合、市场推动与政府导向相结合，自下而上与自上而下相结合的方式［9］。具体来说，对于职业化项目的布局和规划，区域的分布，职业化的法律和法规建设等，则要政府履行相应的责任。而竞技体育资源的流动，竞赛管理及开发，运动队内部管理等，则应更多地发挥市场机制及协会和俱乐部的能动性;其二，我国目前的国家体育部门，在权利方面也出现了过度扩张，管了很多力不从心的事情。体育主管部门开展体育工作的指导思想仍停留在“重竞技轻群体”的阶段，所以本该作为国家体育部门的业务主体的全民健身工作，却鲜见成效，而职业化体育也陷入困境，不能做的事情固然做不好，原本能做的事情也常常搞得一团糟，误了分内的事［10］。因此，从“全能型”转向“有限型”是构建现代政府的必然选择。具体对于体育来说，体育协会及俱乐部应充分发挥自律与自治的功能，国家体育管理部门应把主要精力集中于规则的制定和维护上，并加强行业约定和道德的调节，以利于体育的整体发展。

3.2 管理模式逐步从“权力型”转向“责任型”

善治是责任机制充分健全的形态，也是责任主体高度尽职尽责的结果［11］。一直以来，我国政府部门已经形成对权力意志的依赖，相关运动管理中心掌握的权力过于集中和膨胀，他们掌握着竞技体育资源中的人员人事大权、国内各赛事的裁判选派大权、处罚权、强制权、禁赛权、发证权、赛事仲裁和监督大权等集几项大权于一身。而作为权力实施主体的政府体育部门，对权力实施过程中产生的责任问题却退避三舍，缺乏责任观念和责任意识。二是行政活动主要对上负责，更多地是维护上级的权威，而不是对下负责，不是对被管理者负责。“重权轻责”必然颠倒社会公众和政府之间的关系，容易使行政机关任意任性，最终损害公共利益。因此，政府部门的权力和责任必须是对等的。作为民主政治时代的一种基本价值理念，“责任型”政府体育部门要求行政权力始终应当与责任相生相伴。要处理好职权与责任、权利与义务、监督与追究的关系。行政权力运行的每一环节，都必须有具体规定作边界，只要越界就会被责任所制约、被制度所惩处。但必须承认，我国的国情以及具体工作实践中主客观因素的影响，使我们离真正的“责任型”政府的要求还有较大的距离。

3.3 从重视“入口”管理，逐步转向重视“培育”管理

根据我国的国情，现阶段一下子取消双重管理体制是不妥的，只能分步进行。加强对职业化体育运作及其开展活动的监督和评估，并且在目前状况下，应该从控制型管理向培育型管理转变，我们并不认为职业体育应该完全地脱离政府的管理和控制，仅仅依靠市场走完全自由发展的道路。社会发展的方向是要进一步发挥协会及体育俱乐部的作用，政府应把更多的职能分阶段地逐步地交给相应的体育项目协会。体育管理部门要理顺管理体制，把对体育协会从控制型管理，转向培育服务型管理转变，以管理对象的成长需要为出发点，逐步给予其相应权利;同时，对需要在文化领域或经济领域发挥重要作用的职业体育提供支持和扶植、促进体育职业化的发展，构建以社会性为主要特征的协会及体育俱乐部的运作机制。

3.4 建立政府与体育协会之间互补性合作管理模式

体育协会所具有的非政府性、公共性使得它在某种程度上能够履行着与政府类似的公共职能，它所提供的公共服务与政府的职能在某种状态下能达到共通。因此，职业化体育管理改革对政府体育部门职能改革意义重大，并且相辅相成，互为基础。在体育协会及俱乐部与政府体育部门间建立一种互补性合作模式，可能成为政府职能转变的新模式，同时，这种转变的模式还应该包括对政府体育部门职能的主动替代、被动委托以及授权等三种形式:委托是指政府体育部门通过引导式的合作，以合同或协议等形式，委托体育协会行使某些公共职能，提供一定的公共产品和服务;授权是政府体育部门将部分原体制的职能与管理的权限，通过参与的方式下放给相关的体育协会或联赛俱乐部，培育并使这些机构能够自我服务、自我管理;将政府管理职能委托给协会，借用社会多元化的团体组织来行使原本由政府承担的责任，这种职能任务的委托，既可以借用社会强大的力量，来改变政府面对体育发展，特别是赛事发展，国家和地方体育部门日渐力不从心，疲于应付的窘迫之境，从而使政府体育部门能够专心致力于关键的工作领域，提高管理服务质量。所以，国家政府部门应主动开发利用社会力量，通过一系列法定程序或者相应的政策法规，委托体育俱乐部及协会行使职业体育某些公共管理或者服务职能［12］;替代是协会及体育俱乐部履行公共职能的另一种方式，是指协会或者体育机构团体以自组织的形式积极开展各种体育有效活动，从而在事实上起到了替代国家政府机构部分职能的效果。所以，在中国进行政治体制改革的背景下，多维度、多元化探索职业化体育改革新机制［13］，让体育俱乐部及协会自觉替代履行政府的某些体育管理职能，是目前我国政府体育机构改革的重要的模式。

4 结束语

在中国特有的国情下，竞技体育职业化改革是一个较为漫长的过程，不可能一蹴而就，国家和地方体育部门要充分认识到改革的必要性及紧迫性，积极引导和规范职业体育发展。应高度重视发展职业体育对于促进经济发展、创新和丰富体育发展模式、推动体育运动普及与提高方面的作用，积极探索社会主义市场经济条件下的职业体育发展道路。按照职业体育发展规律，从中国国情和项目特点出发，借鉴国外发展经验，加强制度设计和规范管理，保护职业体育参与主体的合法权益，维护职业体育联赛秩序，提高职业体育发展水平，促进职业体育健康发展。

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