人大制度：与时俱进务实创新

/哲生

党的十八届三中全会提出的改革总目标，为我国今后一段历史时期的发展描绘了振奋人心的宏伟蓝图。共识已经凝聚，改革正在进发。只要我们按照全会勾勒的基本路径和系统部署全面深化改革，推动人民代表大会制度与时俱进，不断解放和发展社会生产力，不断激活和释放社会活力，中国特色社会主义伟大事业的未来就会更加美好。

提高立法质量，保障改革于法有据

“依据改革举措，结合立法规划和立法工作计划，需要修改的法律按照程序及时修改，使重大改革于法有据、有序进行，需要得到法律授权的重要改革举措，要按法律程序进行。”

2013年11月15日，中共十二届全国人大常委会党组召开会议，专题学习贯彻党的十八届三中全会精神。

综观《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，很多改革的具体方案和后续政策，都涉及法律修订修改。如何“坚持立法决策与改革发展决策相协调”，“以立法来引领改革、推动改革”，已是摆在人大工作者面前的一个紧迫课题。

回应社会关切，省人大常委会开展养老服务专题询问会。

前不久，浙江省人大常委会传达全国人大立法工作会议精神。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示，全会之后，有7种与税收有关的立法需要修改，包括增值税法、个人所得税法、房地产税法等，这些法的修订都有望在2016年前予以推进。

据悉，在我国现有的18个税种中，只有3个通过人大立法。这3个税种分别是个人所得税、企业所得税和车船税。其他15个税种，包括增值税、营业税、消费税等主要税种，都由国务院制定条例开征的。这次《决定》明确提出“落实税收法定原则”，为人大加强税收立法指明了方向。

“新的税种要开征，必须要通过出台法律，而不宜再像以往那样授权国务院通过制定条例来进行，例如房产税。”施正文表示，修订旧税种，应当将条例上升到法律层面，这一方面是对税收征收立法的完善，同时也是回应公众关切。

作为长期关注三农领域的专家，中国人民大学农业与农村发展学院教授程漱兰认为《决定》中有关“三农”方面的条款，需要与现有的相关法律衔接，例如关于农村土地流转，征地补偿等相关精神要体现到土地管理法的修改当中，通过法律来保障改革的落实。而劳教制度的废止，也需要全国人大出台新的法律来进行填补和衔接。

据悉，围绕改革的内容，全国人大常委会将在法律上进行一系列的跟进，而地方人大同样需要及时作为，使地方性改革于法有据。

“当前，我省行政审批制度改革正在大步推进，已取得了一些成效，但还有很大的改革空间。比如，各类法定的行政许可事项还有500多项，其中有一部分是我们地方立法的事项，对这些事项要认真进行研究论证，该放开的要通过修改法规抓紧放开，推动行政审批制度改革向纵深推进。”在浙江省十二届人大常委会第六次会议上，省委书记、省人大常委会主任夏宝龙强调，“人大与政府要在这方面加强协调对接，作为贯彻三中全会精神的一项实事来落实。”

法是国之重器。立法的质量关系到法律能否得到很好的实施。古语云：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”《决定》指出：“完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。”

2013年10月30日，全国人大常委会立法工作会议上，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江强调，提高立法质量是加强和改进立法工作的重中之重，根本途径在于推进科学立法、民主立法。科学立法的核心在于尊重和体现规律。要坚持科学的立法体制，实行科学的立法工作机制，运用科学的立法方式，以科学严谨的态度做好立法工作，增强立法工作的协调性、及时性、系统性，增强法律的可执行性和可操作性。民主立法的核心在于立法要为了人民、依靠人民。要进一步健全民主开放包容的立法工作机制，拓展人民有序参与立法途径，充分发挥人大代表作用，完善法律起草、审议的协调协商机制，最大限度地凝聚共识、凝聚智慧。

推进科学立法、民主立法是一项涉及立法理念、立法制度和立法技术规范等的系统性工程。如何将理念落实到实践中，需要探索完善立法的工作机制。

“科学选择立法项目是做好地方立法工作的关键环节。”浙江省人大法制委员会课题组提出，要完善法规立项筛选机制，在立法项目的选择原则上，准确把握地方立法的功能定位，从是否能解决浙江发展过程中突出问题而国家没有立法或不宜立法的问题等角度严格把关，避免没有实际意义的形象立法、照顾立法现象。

为提高立法调研的实效性，避免程序化、形式化倾向，课题组建议，通过发挥立法基层联系点作用，汇集基层最原汁原味的“第一手资料”，使地方立法工作直接接到“地气”。

针对立法“大而全、全而空”的弊病，课题组提出，探索“一事一法”的立法体例，抓住“关键的那么几条”，走“小而精”的道路；同时要加强立法评估工作，建立健全立法诉求的评估和处理机制，减少立法工作机构在采纳公众意见上的随意性。

随着改革的全面推开，立法工作面临的形势更加复杂、任务更加艰巨，社会各界利益诉求更加多元。“只有把科学立法和民主立法统一于中国特色社会主义法治实践，才能在民主的基础上实现正确的集中，使法律真正符合最广大人民的根本利益，真正符合经济社会发展的客观规律。”张德江委员长的话掷地有声。

力求监督实效，回应社会关切

《决定》指出：“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”

重大事项决定权是我国宪法和法律赋予人大及其常委会的一项法定职权。但长期以来，各地对什么是重大事项，哪些问题才算“重大”缺乏统一认识。该项职权一直未能得到很好的行使。

“从一件一件具体的事情做起，以点带面，示范带动，形成气候。”浙江省人大常委会副主任茅临生提出，落实重大事项决定权，就是要在“什么是重大事项”问题上准确把握，突出发展导向、群众导向和责任导向；要在“怎么作出决定”问题上科学决策，增强人大决策的权威性和公信力；要在“如何行使决定权”问题上深入探索。

针对理论上的种种困惑和实践中的难以操作，一些地方人大也在积极探索，并通过出台细则的方式对行使重大事项决定权予以规范。例如，浙江桐庐规定投资5000万元以上的项目必须人大批准才能立项；而项目如果超过预算20%也要经过人大批准，以避免盲目投资。而在温岭、宁海、松阳等县市，一些乡镇人大也纷纷试行政府实事工程代表票决制，不断坐实乡镇人大决定权。

《决定》指出：“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。”

如果说立法工作为改革提供法律依据，那么监督工作就是为改革的推进提供现实动力。《决定》所描绘的改革蓝图，诸多内容也必将成为人大监督的重点。

“要选准题目，坚持少而精的原则，突出重点、注重实效的原则。”茅临生提出，要选取“党委重视、政府关注、群众关切、人大有为”的议题作为监督项目，集中力量推进，使人大监督工作站得高、看得准、抓得实。

如何求得实效？人大监督的发力点在哪里？这是人大工作者一直思考的问题。

我省各地人大建立代表联络站，为代表密切联系群众搭建平台。

“综合运用多种监督方式关键是要激活人大休眠的权力，使得各种监督方式之间形成一个良性的系统。”复旦大学国际关系与公共事务学院教授蒲兴祖直言，长期以来，宪法和法律赋予人大的一些“重量级武器”在人大实际工作中鲜有“亮相”，一直休眠沉睡，影响了人大制度整体功能的发挥。“我们可以并且应该用足其制度空间，切实地开发其制度绩效。”

看好人民“钱袋子”，人大责无旁贷。图为省十二届人代会第一次会议预算审查会议。

这次《决定》重申了“完善人大工作机制，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”，为增强人大监督工作的针对性、实效性，支持、帮助、促进“一府两院”把全面深化改革的目标任务落到实处，提供了思路和手段。

看好人民“钱袋子”，人大责无旁贷。《决定》明确提出要“加强人大预算决算审查监督、国有资产监管职能。”党的十八大也提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。

如何破题？这需要中央的顶层设计，也需要地方的探索实践。

“不断完善预决算审查监督方式，恢复向省人代会作口头预算报告。”浙江省人大常委会研究室建议，预决算内容要逐步细化，同时提供相关背景和说明材料，使代表看得明白，审得清楚。此外，还要强化部门预算执行的严肃性和约束力，着力推动解决省级部门预算执行不到位的问题等。

全国和省级人大在稳步推进预算监督工作的同时，一些县级人大迈出了“大步子”，取得了一定的成绩。据悉，发端于浙江温岭的“参与式预算”，不仅在当地“纵深推进”，也被其他地方人大所“效仿”，因其成效显著，而广受好评。

提供履职平台，发挥代表作用

人大代表是人民代表大会的主体。密切人大代表同人民群众的联系，是做好新形势下人大工作的重要内容。《决定》指出：“加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。”

2013年上半年，浙江省人大为呼应百姓喝上干净水、放心水的期盼，向全省8.5万名人大代表发出“动员令”：组织各级人大代表参与“寻找可游泳的河”行动，并开展了“关心母亲河，查找水污染源，恪尽代表职责”主题活动，烈日酷暑难阻人大代表履职脚步。

这仅仅只是人大代表履职的一个身影。8.5万名人大代表，就是8.5万个行动堡垒。充分发挥代表作用，可以说是抓住了人大工作的关键点。

“要建立经常性的联系机制，每年至少两次听取代表意见，对代表提出的意见和建议及时研究和处理。”据悉，浙江省人大将进一步深化常委会组成人员联系代表的针对性，增强联系代表的有效性。

浙江省人大常委会代表与选举任免工作委员会调研组建议，探索建立人大机关按照每年的工作项目，建立相对固定的联系代表的机制，使代表履行职责和常委会开展工作直接对接。

代表议案建议督办效果直接影响到代表联系群众的积极性。实践中，“建议长跑、提了白提”，办理单位“注重办理的态度，不解决实际的问题”等现象不仅挫伤了代表履职的积极性，也损害了代表在民众心目中的形象。

“在切实提高代表议案建议质量的前提下，要加强会后的督办力度。”省人大常委会代表与选举任免工作委员会调研组提出，探索开展代表建议分类办理、集中答复，搞好重点、普通、一般建议的分类评估；完善督办模式，切实发挥代表联络机构的作用，确保政府与代表、群众之间在建议办理工作中信息的对称、公开、透明。

在信息化时代下，人大工作如何“接通网络”、“E路通行”，备受关注。《决定》指出：“通过建立网络平台等形式密切代表同人民群众联系。”显然，运用信息化技术来加强代表工作，是大势所趋，也是客观需要。

2013年6月，浙江省人大常委会办公厅、省人大常委会代表与选举任免工作委员会联合开发了一个多功能的网络服务平台——省人大代表履职服务网络平台。平台设立了代表履职情况的电子档案，人大代表可以在网上向人大常委会反映经济社会发展中的重大问题和人民群众普遍关心的热点难点问题，提出解决问题的意见和建议。人大工作机构也可以借此建立民意调查系统，打通问需于民、问计于民的通道。

据统计，截至目前，全省注册用户9万多人，基本实现省、市、县、乡四级人大代表和人大机关干部全覆盖，给我省各级人大代表反映民情、知情知政、学习交流提供了一个很好的平台。

“庄建平、魏明、张田坤三位代表从关注身边的河溪做起，通过履职平台及时向当地环保部门反映身边的水污染源，有效履行了代表的职责，应予充分肯定。他们的做法，是一个闭会期间人大代表履职的很好案例。”前不久，在平台论坛上，茅临生对人大代表通过网络平台积极履职，以及环保部门的工作成效表示了赞赏。

“这个案例，值得全省各级人大代表和‘一府两院’同志们学习借鉴。”茅临生强调，“我们尤其倡导闭会期间，各级人大代表结合生产生活实际，‘就近就便’和在自己熟悉行业针对存在的问题，一事一议提出批评建议，督促政府及有关部门落实责任、加以解决，也有效填补了政府监管过程中存在的缝隙空白。”

当前，各地人大还陆续推出了“代表手机报”、“手机半月谈”、“手机学校”、“人大 在线”等平台。

“要发挥人大代表作用，为全面深化改革凝聚智慧和力量。”夏宝龙指出，要充分发挥各级人大代表在深化改革中的积极作用，保证代表始终处在联系基层群众的一线，勇做改革开放的参与者、实践者、推动者，广泛凝聚各方共识，形成推动改革开放的强大正能量，动员和组织全省人民为完成全面深化改革的各项任务共同努力。

改革是复杂的系统工程，当改革攻坚战打响，迫切需要把顶层设计和基层创新结合起来，在摸石过河中把握规律，在统筹规划中推进改革。在新一轮波澜壮阔的改革进程中，在维护宪法法律权威、推进法治中国建设的征途里，人大制度和人大工作需要不断与时俱进，完善发展。