民主选举是基层工会的生命线

深圳大学法学院教授 翟玉娟

如何充分激发工会组织特别是基层工会生机活力，提高工会在会员中的威信和服务职工的本领，是新形势下工会组织面临的主要任务之一。广东省总工会主席邓维龙曾说：“现在的企业工会和工会主席，很少是职工民主选举产生的，基本上是企业老板内定。一旦出现劳资纠纷，工会就成了企业老板的代言人，根本不会站在职工的利益角度说话。代表职工利益的工会，多数已是形同虚设！”他的话真实地揭示了目前基层工会的状况以及在工会选举中存在的问题。中华全国总工会拥有2亿多工会会员，是世界上工会会员人数最多的工会组织，这样一个人数众多的组织从理论上讲应该非常强大，应在国家的政治、社会、经济生活中起到举足轻重的位置。但事实上，各级工会组织的作用远远未能发挥，这其中既有宏观体制上的原因，也有基层工会组织作为不大、脱离工会会员等微观上的原因。《工会法》明确规定工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织，自愿性和群众性是工会组织的典型特征。工会组织的自愿性表现在成为组织成员时的自由参加和自由退出、在组织活动上的自治性和在工会领导选择上的自主性和民主性。工会组织的群众性是指工会组织是工会会员自己的组织，应扎根群众，服务群众，工会领导人应具有较强的群众基础，要从群众中产生、为群众着想、为群众服务并受群众的监督和考核。但实践中，工会领导人非经劳动者选举产生的现状已经严重制约了工会职能的发挥，背离了工会的根本性质，可以说，中国广大的工会组织领导人不能“接地气”是目前工会无法发挥作用和职能的根本原因之一。

一、目前工会选举的主要模式

1.指定候选人名单，然后通过选举程序

关于工会领导人选举的规定主要有《中华人民共和国工会法》（以下简称《工会法》）、《中国工会章程》(2008年10月21日中国工会十五大通过）、《工会基层组织选举工作暂行条例》（1992年4月14日全国总工会第121次书记处会议通过，以下简称《暂行条例》）、《企业工会主席产生办法（试行）》（总工发[2008]51号，以下简称《办法》）和《关于基层工会会员代表大会代表实行常任制的若干暂行规定》（1992年4月14日全国总工会第121次书记处会议通过）。

《工会基层组织选举工作暂行条例》第10条对工会领导人候选人的产生进行了详细规定，根据该条，候选人的产生方式主要有以下三种：（1）以工会小组或车间（科室）工会为单位提名，上届委员会提出建议名单，报同级党委和上级工会审查同意后，提交会员大会或会员代表大会通过。（2）由上届委员会提出建议名单，报经同级党委和上级工会审查同意后提出；（3）由同级党委与上级工会协商提出建议名单，经工会小组或车间（科室）工会酝酿讨论后，由上届委员会根据多数工会小组或车间（科室）工会的意见提出。以上前两种方式，都是上届委员会提出建议名单，即使第一种方式是以工会小组或者车间工会为单位提名，但最终还有由上届委员会提出候选人名单，并经同级党委和上级工会审查同意，候选人要通过上届委员会、同级党委和上级工会几道程序，要被几方同时接纳，这种候选人是否能够体现工会会员的民意值得怀疑。候选人产生的第三种方式则直接体现了本级党委和上级工会的意图。由此可见，工会委员会候选人产生过程民主性不强，候选人可以通过内部确定的方式选定。

全总2008年出台的《企业工会主席产生办法（试行）》关于候选人的产生与上述的《暂行规定》不同。该办法没有突出上届工会委员会，工会主席的候选人的产生只有一种方式，就是由上一级工会或工会筹备组提出候选人名单。筹备组由上一级工会、企业党组织和会员代表组成。候选人以工会分会或工会小组为单位酝酿推荐或由全体会员以无记名投票方式推荐，上一级工会或工会筹备组根据多数会员的意见，提出候选人名单。该办法有两个非常明显的思路，一是加强了上级工会在候选人确定上的权利，上级工会可以直接指定候选人，也可以成为筹备组的成员指定候选人。二是突出了企业党组织和上级工会的职权，包括对企业工会主席候选人进行考察并对不符合任职条件的予以调整，对候选人进行审批。可以说，《办法》的有关规定使企业和上级工会对工会主席的候选人有更强的干预性。

所以在实践中，指定候选人，然后召开会员大会或者会员代表大会对候选人名单进行投票，是大部分基层工会产生工会领导人的常用做法。这种做法有以下几种弊端：（1）选举程序走过场。候选人名单是事先拟定好的，无论实行差额选举还是等额选举，工会会员并没有选择候选人的决定权。他们非常清楚走民主程序不过是走过场，表面的民主、形式的民主让工会会员对工会选举更失望。（2）对工会不信任。一般的工会会员不会因为工会候选人的问题公开与企业进行直接对抗，这样就会形成对工会不信任、无所谓的态度，虽然不会明确表达不同意见，但在参加选举时，面对确定的候选人名单，往往会敷衍了事，工会领导人与工会会员之间存在着无形的距离。（3）工会领导人没有责任心。工会领导人是由上级工会或者筹备组指定的，不是由工会会员民意选择的，工会领导人对会员负责、充分维护会员权益的意识不足。指定候选人通过选举方式，表面上似乎民主，但候选人产生过程不透明、没有充分体现会员意志，这种民主只是形式民主，而不是实质民主。

深圳市总工会2012年对60家建立了工会组织的工会主席进行了调查，发现62.4%的受访工会主席是通过工会代表大会（或会员大会）选举产生；24.1%的受访工会主席是通过单位领导指派且通过民主程序产生；10.3%的工会主席是通过上级工会委派且通过民主程序产生；3.4%的通过其他途径产生。

2.会员大会选举产生工会领导人

工会会员召开大会，由工会会员直接填写候选人，得票多的当选为工会领导人，按照得票多少确定工会主席、副主席和工会委员。这种方式的优点是充分体现了民意，自由提名候选人，缺点是意见比较分散，候选人如果第一次得票没有超过法律规定的要求，往往要经过两轮或者多轮的投票才能确定。这种选举方式适合会员人数不多的单位，根据现有规定，职工人数在200人以下的，可以召开工会大会选举工会领导人。

3.会员大会选举产生工会委员会，由工会委员会确定工会领导人

这种方式也是没有事先确定候选人，直接由工会会员大会选举工会委员会，按照得票多少确定工会委员会委员，工会主席和副主席的人选由工会委员会确定。这种选举方式与第二种方式具有同样的优缺点，不同的是没有按照得票多少确定工会主席和副主席，而是由工会委员会确定工会主席和副主席。

4.候选人通过海选方式产生，经会员大会或者会员代表大会当选

候选人由单位职工提名，票数最高为候选人，确定候选人名单后再通过工会会员或会员代表进行投票选举，最终产生工会主席、副主席和工会委员。全总曾经推广的工会工作四大模式之一的蛇口模式，就是由工作人员捧着票箱深入各企业车间收集工人们对工会委员候选人的投票，按票数从高到低的方式确定候选人名单，然后再召开选举大会，每个候选人要经过“施政演说”和“质询”两个环节，由会员选出工会领导人。这种选举模式是根据民意确定候选人，然后再选举，避免了第二、第三种模式中选举结果分散化情况的发生。

5.部门推荐产生候选人，再经过选举程序

将候选人名额分配至单位各部门，由各部门推选候选人，再召开会员大会或者会员代表大会进行选举。这种方式虽然经过了基层的酝酿，但有可能部门推选的候选人不一定能够代表民意，但比企业行政直接指定候选人的方式要优越。

6.候选人通过层层选举方式产生

根据企业人数确定会员代表的人数，分配至各部门，由各部门选出工会代表，召开会员代表大会，选出候选人，从候选人选出工会领导人。例如被新闻媒体广为关注的深圳欧姆电子（深圳）有限公司的工会选举就是这种方式。欧姆公司共有职工850人，2012年4月成立工会筹备小组，在7个车间分会采取无记名投票方式，选出分会委员及75名工会会员代表。召开工会会员代表大会，由75名代表进行无记名投票，按照得票多少排序，选举出14名工会委员会委员候选人和4名经费审查委员会委员候选人。候选人名单上报街道总工会审批后公示7天，然后再召开会员代表大会，由每位候选人上台进行竞选演讲，由会员代表投票选出11名委员，由11名委员投票产生工会主席、副主席候选人。工会主席和副主席候选人确定后，再经过会员代表的投票，最终确定工会主席和副主席。

二、候选人产生过程不民主是工会选举中存在的最大问题

《工会法》中有关工会选举的规定体现在第9条，该条的规定主要有四个内容：第一，各级工会组织按照民主集中制原则建立。第二，工会委员会由会员大会或者会员代表大会民主选举产生。第三，各级工会委员会向同级会员大会或者会员代表大会负责并报告工作，接受其监督。第四，当工会领导人不能充分代表会员利益，所作所为脱离了群众的要求和愿望，工会会员大会或者会员代表大会有权撤换或者罢免其所选举的代表或者工会委员会组成人员。

该条规定了工会组织建立的基本原则，即民主集中制。民主集中制是我国《宪法》所规定的国家机构的组织原则，也是中国共产党和政府长期坚持的原则。所谓民主集中制主要体现在两个层次，即民主基础上的集中和集中指导下的民主。民主集中制是否应该成为基层工会的组织原则，是值得探讨的问题。目前民主集中制在工会选举中呈现出集中有余，民主不足的问题，笔者认为工会领导人的选举过程中应更注重民主，尤其是在基层工会组织的选举中更应体现民主，原因主要有以下几点：第一，工会组织的性质与国家机构不同。工会组织是群众性组织，群众性组织与国家机构、党组织具有不同的性质，群众性组织的组织形式、活动方式都必须充分体现以会员为主的原则。工会组织领导人的选择要从会员的意愿和要求出发，要建立在会员民主权利的基础上，由会员决定工会重大事务和选举罢免工会干部。第二，工会组织的功能与国家机构不同。工会组织是党联系群众的纽带和桥梁，民意只有通过信任的组织进行传递，通过民主选举的工会组织才能成为职工信任的组织。

《工会法》第9条虽然对工会领导人的产生程序、监督及罢免进行了规定，但工会委员会的候选人如何产生，工会代表大会的代表候选人如何产生以及具体的选举程序，《工会法》对此并没有相应详细规定，导致实践中候选人通过集中的方式被企业行政内定的情况比较多。

根据《工会法》规定，工会委员会要经过工会会员大会或者会员代表大会民主选举，即无论哪种方式产生的候选人，都要经过选举程序。但候选人产生的过程不够透明，即使最终通过了选举程序，但工会的权威和公信力仍然不足。

三、工会选举的法律完善

尊重和落实职工民主权利，通过真正民主选举产生工会领导人，是工会的根本特征和内在要求。工会是否能够发挥应有的职能，工会领导人是关键。要激活基层工会组织的活力首先应从工会领导人的民主选举进行入手，工会领导人的选举是工会工作最重要的一个步骤和前提。

1.基层工会领导候选人应由民主选举产生

从选举的方式上进行分类，可以分为直接选举和间接选举。直接选举是由选民按选区直接投票选举产生领导人的方式。间接选举是由选民按选区选出本级代表，再由这些代表依法投票选举产生领导人员和上一级代表。目前工会会员选出工会代表，由工会代表选举出工会领导人做法属于间接选举的范畴。无论是直接选举还是间接选举，只要候选人是由工会会员或者会员代表民主选举，而不是由企业行政方或者某些机构指定的，这种选举方式都是属于真正的民主选举。有的单位会员人数众多，全部实行直接选举的方式，既无必要也在操作过程中存在困难，在这种情况下应实行间接选举的方式。目前通过工会代表选举工会委员、工会主席和副主席的做法被称之为直接选举的说法并不正确，这种做法属于典型的间接选举，但这种方式并不影响民主的实质含义，会员通过授权会员代表，由会员代表投票产生候选人，同样体现了民意，是民主选举的一种形式。对于单位工会会员人数众多的情况下，采用间接选举更符合实际。

《企业工会主席产生办法（试行）》规定对于民主产生的候选人，企业党组织和上级工会可以进行考察，对不符合任职条件的予以调整。这种调整是集中制的突出表现，是违背会员意志的行为，为企业和上级工会干预留下了空间，应加以修改。同时应在基层工会引入竞争机制和选举投诉制度，推进基层工会的发展和完善。

2.法律应对工会选举做出明确详细规定

工会选举是工会工作的基础和重心，但《工会法》对工会选举只是做了简单条文规定，《工会基层组织选举工作暂行条例》虽对工会的选举做了较多规定，但该暂行条例是由中华全国总工会于1992年4月通过全国总工会书记处会议通过制定的，是在现行《工会法》出台之前，有的规定与《工会法》相冲突，从法律效力上，位阶偏低。2008年全总出台的《企业工会主席产生办法（试行）》范围过窄，位阶同样偏低。所以今后《工会法》的修改应对工会选举做出详细完善规定。

近年来，中国的经济体制深刻变革，社会结构、社会组织形式、社会利益格局以及职工队伍均率先发生巨大变化，工会组织作为最大的社会组织，拥有政治优势、组织优势和联系职工群众的优势，工会不同于国家机构，而是一个典型的社会组织，工会组织只有通过民主的选举过程，才能有效表达反映劳动者的诉求，发挥工会在国家政治、经济和社会生活中的作用，成为名副其实的枢纽型社会组织。