中美公务员聘任制对比研究

文/陈新喆

一、公务员聘任制界定对比

（一）美国临时雇员的定义。美国人事管理总署把联邦临时雇员定义为：服务年限不超过1年，在竞争性的岗位上，临时的有限的雇员服务年限最长可以为4年。临时雇员也可以在那些法律和规章不要求竞争的岗位上就业，在这些岗位上，临时雇员的服务年限可视具体情况而定。美国联邦机构在以下几种情况下要使用临时雇员：（1）为了完成高峰期的工作量。（2）填充那些将来拨款可能有问题的职位。（3）临时填补终身职位，以使这些职位将来可以被其它机构转来的终身雇员所占用。（4）填补那些正在研究有可能外包的空位。

一般临时雇员工资高出同等条件下的终身雇员，在开始工作前任职时间上与雇佣机构达成了协议，临时雇员没有终身雇员享有的大部分福利待遇。

（二）中国聘任制公务员的定义。按照 《中华人民共和国公务员法》有关规定：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。前款所列职位涉及国家秘密的，不实行聘任制。”而 “机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。”“机关聘任公务员，应当按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。” “聘任合同应当具备合同期限，职位及其职责要求、工资、福利、保险待遇，违约责任等条款。”

二、聘任制公务员实施背景对比

（一）美国聘任制公务员实施的背景。20世纪70年代末以来，西方各国开始在新公共管理理论的指导下积极转变政府运作方式。合同雇佣制、短期聘任制被引入了公务员系统，以市场机制和工商管理手段以及顾客为导向的管理主义改革逐渐取代了传统文官制度。美国在20世纪80年代起推行的引人注目的联邦机构临时雇员制度便是政府改革实践的结果，这与新公共管理在理论上一脉相承。

（二）中国聘任制公务员实施的背景。早在20世纪80年代初，乡镇干部来源不足，很多地区开始在乡镇实行干部聘任制，通过契约合同来管理干部，这是我国公务员聘任制的雏形。

随着我国市场经济的发展，由计划经济时代继承而来的传统人事制度不能满足要求，因此创新、改革国家公务员制度成为必然。公务员聘任制正是我国市场经济创新和改革的结果之一。

三、美国聘任制公务员实施中的问题和解决办法

美国功绩制保护委员会曾提出，扩大公务员的灵活性有可能招致一些糟糕的表现。随着美国临时雇员人数和比重的上升也引发了一些问题。

第一，存在一些滥用临时雇佣权的现象。主要表现为违反法律规定，延长临时雇员工作的期限。第二，不恰当地使用原来是临时雇员的人员来竞争终身性的职位，这违反了公平和公开的原则。由于有些临时雇员在某些岗位上表现良好，因此该岗位在招聘终身雇员时容易产生对该临时雇员的偏爱。

美国人事管理总署曾提出过解决临时雇员实施中出现的问题的建议：

1.对临时雇员最长服务年限和任何一个联邦岗位临时雇员所能占据的时间做出了限制，禁止延期使用临时雇员或是对同一个人重复任命临时职位。

2.提供临时雇员直接转变为终身雇员的机制。临时雇员转化为终身雇员只能发生在以下情况中：那些首先被竞争性的公平和公正程序选中的临时雇员才有资格转为终身雇员，另外为了保险起见，只有那些一开始就占据职位的临时雇员才能转化为该职位的终身雇员，还有在临时职位上任职符合绩效表现的要求的临时雇员可以转为终身雇员。

四、中国聘任制公务员实施中的问题和解决办法

（一）中国聘任制公务员实施中的问题。第一，一些地方政府对聘任制公务员最长任用期限缺乏明确的规定，可能产生聘任制公务员职位 “终身化”现象。《公务员法》中只是规定依照合同对聘任制公务员进行管理，没有规定合同的最长期限。第二，对聘任制公务员的身份模糊，难以避免其自利行为。聘任制公务员不可避免地以 “经济人”角色出现在公共服务领域。而在我国地方政府目前试行的聘任制公务员制度下，聘任制公务员又扮演着 “公共人”的角色。因此，聘任制公务员在角色定位上具有模糊性与双重性。第三，有关聘任制公务员制的法律法规还不健全，聘任制公务员的合法权益难以得到切实保障。导致该项制度在实施时可能会存在随意性比较大，缺少统一性和权威性等问题。

（二）解决中国聘任制公务员问题的建议。第一，正确定位聘任制公务员。进一步明确聘任制公务员的雇佣范围，对适用聘任制公务员的岗位作出界定，对聘任制公务员的能力和素质要求实行标准化界定，同时明确聘任制公务员的责、权、利。第二，要明确聘任制公务员的任用期限，避免雇员的 “终身制”。对聘任制公务员最长服务年限和任何一个岗位聘任制公务员所能占据的时间做出限制，从制度上杜绝无限期使用聘任制公务员或是对同一个人重复任命同一职位。第三，构建规范化的操作流程，增强聘任制公务员的可操作性。在招聘、选拔和录用环节，必须采用科学的方法和公开、公正、择优的原则。对聘任制公务员考核要以绩效作为依据，以合同中规定的岗位职责目标、工作进度以及日常工作情况等作为标准和实际完成质量进行比较，把对聘任制公务员实际绩效的评估与奖惩联系起来。