美国老年体育政策对我国的启示

周 兰 君

2010年第6次人口普查结果显示，我国60岁以上老年人口达1.77亿，城市老年家庭空巢率达49.7%，农村为38%［1］。我国以家庭养老为主，随着空巢体弱老年家庭和孤身老年家庭的增加，越来越多的老年人感到心理孤独，无人相助。老年人若能经常参加体育活动，不仅可以预防疾病，增加社会交往，促进身心健康，亦有助于和谐社会的构建。因此，在我国即将成为高龄老龄人口型社会之时，发展老年体育突显其重要性和紧迫性。

北京大学人口研究所郑晓瑛教授认为：“制定切实可行的老年体育政策是发展老年体育事业的首要保障，政府出台的政策应当为老年人参加体育锻炼提供必要的基础条件、环境条件和法规制度保障［5］”。目前，我国尚未制定全国性的老年体育政策，制约了老年体育的可持续发展。例如，老年体育活动重形式、轻效果的现象较为普遍，约75%的老年人得不到科学健身指导［2］。这些问题难以解决乃因缺乏老年体育政策及配套项目，导致体育资源配置和调节不利于老年体育的发展。由于我国成为老龄化社会仅10余年，老年体育及其政策的研究起步晚、成果少，因此，有必要将研究视野拓展到成为老龄化社会数10年的国家，研究其老年体育政策，探讨可供我国借鉴之处。

2001年，美国出台《老年体育计划》，成为全球首个单独制定老年体育政策的国家。在该计划颁布之前，与老年体育相关的政策分散于老龄政策和大众健康政策之中。本研究运用文献资料调研，从老龄政策、健康政策、《老年体育计划》三个方面梳理美国老年体育政策，研究政策内容和执行效果；同时，结合笔者在美国为期一年的实地考察，剖析政策特点及其成因。在此基础上，对我国老年体育政策的制定和实施提出几点启示。

1 美国老龄政策中的老年体育政策

1.1 政策的主要内容

美国于1945年成为老龄化社会，不过到20世纪60年代，对老年体育的研究仍不多见。文献研究表明，美国老年体育政策首次出现于1965年颁布的《老年人法案》，主要有：“为老年人提供服务，使其经常参加身体活动和锻炼，保持身心健康”，内容非常少，未引起学术界和社会的关注，亦未得到政府重视。直到70年代，政策的配套项目“60岁以上人群保持活力”才得以推出，由国家人力开发协会、总统体质与体育委员会共同管理［7］。但是，总统体质与体育委员会只是专家咨询委员会，没有行政职能，由于联邦政府不直接干预此事，加之各州自治等因素，老年体育政策未能有效实施。Leslie在1975年指出：“与欧洲国家老年体育组织与活动的开展状况相比，美国老年体育以‘蜗牛’的速度发展”［10］。70年代中后期，有些州开始实施老年体育项目，例如，密西根州1976年开展“健身使你青春永驻”活动，1977年，南卡罗莱纳州实施“60岁人士的健身”项目［13］。

20世纪80年代后期，随着国民生活水平的显著提高，《老年人法案》的修订开始关注预防疾病、促进健康等问题。1987年，健康教育与健康促进（health education and promotion）首次补充到《老年人法案》，主要包括体育锻炼和合理饮食两个方面。这是继1965年《老年人法案》颁布以来，第一次修订有关老年体育的内容，此后，再没有修订老年体育政策。

1.2 政策的实施

美国老龄署的工作之一是促进老年人形成健康的生活方式，这项工作主要依据《老年人法案》第三条款获得国会批准的预算资金，开展预防疾病、促进健康项目。不过，老龄署获得的资金只是启动资金（seed money），还必须从其他政府部门如疾病预防控制中心、老龄研究所等机构寻求资助，同时，也向非政府组织筹集款项。1992年，老龄署首次获得专项资金实施“健康教育与健康促进”的配套项目。由于资金有限，只能在各州挑选试点城市推广老年体育活动。老龄署的研究报告指出，项目实施以来，老年人去户外公园的人数增多，步行距离逐渐增加，活动量增加，健康水平有所提高。2008年，老龄署实施《老年人法案》配套项目获得的联邦预算为130亿美元，其中，支付养老院的护理费用占64%，用于家庭与社区服务项目（如接送老年人看病和购物，家庭护理，为符合条件的老年人免费送餐，健康促进等）的预算占10.9%，金额为14.13亿美元［7］。

综上所述，无论从老龄政策中的相关内容，还是从老龄署的预算来看，老年体育都未得到关注。长期以来，《老年人法案》的修订、老龄署的工作重点和资金投放集中在解“燃眉之急”，即老年人的医疗费用、长期和短期护理等。虽然，美国政府在20世纪80年代末认识到老年人参加体育活动可以预防疾病、促进健康，但是，老年体育政策的地位以及所获得的预算资金处于政府关注的边缘地带，致使政策未得到有效执行。

2 美国健康政策中的老年体育政策

2.1 健康政策概览

表1 美国健康政策中的老年体育政策一览表［9，16－19］Table 1 Public Policies on Senior and Exercise among Health Policies of the US

1974年，加拿大政府发表了《加拿大人的健康规划》，美国根据此报告估算出美国人死亡原因，其中，20%的死亡因不健康的生活方式，20%因环境问题，20%因人自身的生物因素原因，10%是医疗保健的原因。尽管这些数据只是估算，其意义在于，提醒美国政府要重新评估医疗卫生支出的优先顺序和支出比例。全美医疗费用从1960年的270亿美元增加至1978年的1 920亿，然而，快速增长的医药费并未改善国民健康状况。20世纪70年代，联邦预算中的医疗经费主要用于疾病和伤残治疗，只有4%用于疾病预防。显然，美国需要改进的是疾病预防环节，而非治疗环节。因此，卫生署在1979年发布的《健康公民：卫生署关于预防疾病与促进健康的报告》强调：“做好疾病预防工作可以拯救生命，可以提高生活质量和生命质量；从长远看，在疾病预防环节投资可以节约医疗费用［9］”。自此，每隔10年美国政府更新一次健康政策，最新的是2010年12月发布的《健康公民2020》。

2.2 健康政策中的老年体育政策

由于美国1945年成为老年型人口社会，因此，在1979年发布的首份健康政策中就有老年体育内容。随着体育锻炼在健康政策中逐渐受到重视，老年体育的内容亦有所增加。不过，通过对健康政策的梳理，显示老年体育内容始终不多（表1）。

通过对美国健康政策中老年体育政策的梳理与分析，主要体现3个特点：

1.老年体育价值观体现朴实的人文关怀。美国疾病预防控制中心统计数据显示，约1／3的老年人在日常生活中有摔倒的经历，许多老人因摔跤致残，丧失生活自理能力（包括短期和长期）。《健康公民2000年》指出：“体育活动可以提高平衡能力、协调性和肌肉力量，可以减少老年人摔倒的机率”［17］。老年体育政策强调，体育锻炼能够提高老年人的独立生活能力，延长独立生活时间。

2.老年人锻炼的建议简单，易操作。由于美国传统的体育活动对抗性强，使得许多老年人不敢参加体育活动。针对此状况，老年体育政策所提的建议简单，易操作，在一定程度上消除了老年人对体育活动的误解和惧怕心理。

3.提供较为详细的老年人体育活动的历史数据。随着健康政策的实施，大众体育数据库的建设不断完善，尤其是《健康公民2010年》，提供了较为详细的老年人体育活动的历史数据，这些数据为确定老年体育存在的问题、制定21世纪的老年体育政策提供了科学依据。

2.3 政策的实施效果

2001年10月，美国卫生与公共事业部发表《〈健康公民2000年〉评估报告》，指出：过去10年，美国人的健康行为没有显著改善，成年人肥胖率在过去20年增长50%，近40%的成年人几乎从不参加体育活动。2008年6月，美国卫生署公布《健康公民2010年》“体育活动与健康”领域的中期评估结果，“闲暇时间没有参加运动”和“中等强度活动参与率”两项指标与1997年几乎没有发生变化（表2）。

表1和表2数据表明，《健康公民2010年》制定的大众体育（包括老年人）目标未能实现。笔者认为，主要有两个原因：一是，提高老年人体育参与率实质上涉及改变其生活方式，而老年人的生活方式是在数10年中逐渐形成的，不可能仅靠一项政策就能够一蹴而就，因此，老年体育政策的实施效果无法立刻显现；二是，囿于美国各州自治，未经国会批准的法案或公共政策对州不具有强制力。正如《健康公民2000年》指出：“《健康公民2000年》是联邦政府与全国性组织共同制定的，它提出的预防疾病、促进健康的措施由州政府、基层社区根据具体情况与实际需要自行做出优先选择”，表明卫生与公共事业部颁布的健康政策对各州没有强制力，这亦是政策未能有效执行的原因之一。

表2 《健康公民2010年》“体育活动与健康”目标中期评估结果一览表［19］Table 2 Progress Review of Physical Activity and Fitness of Healthy People 2010 （%）

3 美国《老年体育计划》

2001年，美国疾病预防控制中心、国家老龄研究所等6个组织共同发表《老年体育计划》（以下简称《计划》）。《计划》开宗明义指出：这是美国第一份专门针对促进老年人参加体育活动的综合性规划［14］。

3.1 《老年体育计划》的出台背景

为什么制定该计划？《计划》指出：成员组织认识到人们在生活、工作中缺乏体育运动产生的问题给医保体系带来巨大压力，也认识到全国性的公共政策对人们形成健康行为的积极影响力。《计划》陈述了5个原因：1）人口老化速度快，高龄化趋势明显。《计划》指出：“到2009年，85岁以上人口将逐渐成为增长最快的群体”；2）老年人不运动的普遍现象引起担忧。美国老龄署指出：“40%美国人的死亡原因可以归结为不健康的生活习惯，如缺乏锻炼、饮食不科学和吸烟”；3）体育活动促进身心健康的作用得到广泛认同。体育活动是最有效地延长老年人独立生活的时间，降低身体残障机率、提高生活质量的手段之一；4）老年人的医疗费用主要由联邦政府承担，占人口总数12%的老年人消费全部医疗资源的33%以上。1999年，国会预算办公室估计，医院保险项目将会在2015年以前破产（1999年实施的《平衡预算法》使清算时间延迟到2029年）；5）《计划》是《健康公民2010年》的配套规划，用以指导老年体育事务。综上所述，《计划》的产生可谓“多因一果”，笔者认为，经济因素是最主要的原因。

3.2 《老年体育计划》的主要内容

3.2.1 宗旨与目标

《计划》的宗旨：“鼓励人们将体育活动融入到生活的方方面面，以应对老龄化的挑战”。

《计划》的目标：“在成员组织的支持和参与下，通过实施《计划》，帮助老年人保持健康，降低慢性疾病和残障的发生率，在老龄化进程中，使人们受益于健康的生活方式，保持身心健康”。

3.2.2 主要对策

《计划》的对策涵盖6个领域共18项（表3），对策的制定基于决策者达成的共识：要有效促进人们参加体育活动需要各方面的共同努力，包括卫生机构、规划部门、交通部门、医疗保险公司、社区卫生从业人员、志愿者等。

表3 美国《老年体育计划》提出的对策一览表［11］Table 3 The Strategies of National Blueprint

总体而言，《老年体育计划》的制定运用了生态学方法，从3个层面（政府部门、老年人社会组织和老年群体）、3个环境（医疗卫生机构、社区和家庭）制定干预政策，以期调动全社会资源促进老年人经常参加体育活动，从而形成健康的生活方式。

3.3 执行机构

《老年体育计划》的发表组织有：美国疾病预防控制中心、国家老龄研究所、美国运动医学学会、美国退休者协会、罗伯特·伍德·杰弗逊基金会、美国老年病学会，其中，只有前两个组织为政府部门。由于发表组织既有政府部门，又有非政府组织，发表组织的多样性决定了执行机构的多样性。在18项对策中，仅有3项由政府部门负责执行，4项由政府部门和非政府组织共同执行，9项由非政府组织负责执行，1项由依利诺伊大学（公立大学）负责，1项由商业组织执行。此外，《老年体育计划》在实施过程中，美国疾病预防控制中心、总统体质与体育委员会、美国退休者协会、全国老龄协会、美国运动医学学会共同监督整个计划的实施［11］，后3个机构均为非政府组织。

3.4 实施效果

《计划》的实施分2个阶段。第1个阶段（2001—2003年）为试运行阶段。成员组织总结了第1阶段18项对策取得的进展，并提出下一阶段的工作重点，主要有3个方面：1）帮助基层社区执行《计划》；2）拓展老龄组织网络，包括公共组织、私营组织和企业，它们是老年人体育活动和服务的主要提供者；3）加大公共政策的影响力度。成员组织逐渐认识到《计划》若能得到各级政府决策者的支持，将有利于促进老年人参加体育活动。此外，还提出以上3个工作重点的短期和长期目标［12］。

第2个阶段始于2004年，11项对策已实施完成，另有7项对策一直在实施中，涉及开发老年体育市场、让决策者认识到老年体育的价值、老年体育的应用性研究等。

Park博士研究《计划》实施前、后对成员组织的影响力。研究表明，《计划》实施以来，改变了成员组织行为、组织文化等，其工作重点亦做出相应调整。例如，《计划》起草组织——美国运动医学学会负责人指出，《计划》实施后，老年组织开始重视体育活动，体育组织开始关注老年人；老龄署负责人表示，《计划》指导该组织实施相关项目，新的10年规划亦是参考《计划》而制定的［8］。

除了对成员组织的组织文化与工作重点产生积极影响外，《计划》对公共政策领域的影响亦取得突破。例如，2010年12月，美国卫生与公共事业部发布的《健康公民2020年》新增老年人目标体系，“老年人休闲体育活动参与率”是评价指标之一。自1979年第一份健康政策发布以来，“老年人”和“老年人体育活动参与率”首次在健康政策中被单独列出。虽然这与美国老龄化进程加快的社会背景不无关系，但也可以在一定程度上表明，《计划》在“公共政策领域”对策的实施取得阶段性成果。

3.5 主要特点

通过对《计划》的分析研究，其特点归纳如下：1）跨领域制定对策，使得《计划》成为一项综合规划，涉及影响老年人参加体育活动的多方面要素；2）细化与对策相关的各项事宜，包括：列出实施每项对策的具体措施，并将18项对策“落实到户”——确定各项对策的负责单位和合作单位；3）重视研发并推广《计划》的配套项目，使得对策具有可操作性和可行性；4）《计划》的实施将“经纬分明”的6个领域的对策有机联系起来，使它们环环相扣，相互促进，提高了政策的执行效率。

4 对美国老年体育政策的分析

通过对历年来老年体育政策的梳理，本研究从政策制定方式、执行方式及其成因等方面分析美国老年体育政策。

4.1 政策制定与执行体现多领域、跨部门的特点

由于体育问题总是与社会问题交织在一起，因此，体育问题的解决是一个复杂的过程，需要从多角度、多层面着手。文献研究表明，跨部门、多领域制定政策是美国公共政策制定的主要方式。美国老年体育政策自制定之初，就由多个领域的政府部门、专家共同制定，这与美国学术界跨学科、交叉学科研究体育（包括老年体育）的传统分不开，使得老年体育政策的制定涉及多个领域。同时，亦与美国联邦政府采用“大部制”管理模式不无关系，此管理模式为部门间合作、共同制定、执行政策提供平台。例如，卫生与公共事业部由疾病预防控制中心、老龄署、国家健康研究所、医疗保险与医疗补助中心等10个部门组成，前3个部门参与老年体育政策的制定［6］。

“多领域、跨部门”的特点还表现为非政府组织在政策制定与执行中扮演重要角色。组织理论认为，组织是政策制定与执行的关键，研究政策必须充分了解组织的运作。就美国老年体育政策而言，其执行方式可以归纳为：政府提供大部分资金，非政府组织提供大部分服务。非政府组织之所以能够在老年体育政策的制定与执行过程中发挥重要作用，乃因多元主义在美国公共政策制定过程中占主导地位。美国政策学家盖依·彼得斯认为：“考虑到美国体制固有的、复杂的机构和各种各样进入决策的途径，多元主义方法可能特别适合美国国情”［3］。

4.2 美国政府管理体制决定了老年体育政策缺乏强制性

根据美国政策颁布的组织，可将其政策大致分为3类：1）国会通过的法案；2）联邦政府和州政府、地方政府制定的政策；3）各级政府与其他社会组织共同制定的政策［16］。除《老年人法案》中的老年体育政策外，健康政策与《老年体育计划》属于第3类政策。囿于美国固有的政治文化和政府管理体制，地方政府有采用或不采用第3类政策的选择权。由此可见，老年体育政策的执行力不强，受其运行的制度环境所限，而非政策本身的不足所致，而此现象在美国较为普遍存在，并非只是老年体育政策遇到此“待遇”。例如，2002年，美国国际建筑法规理事会发布了美国第1部统一的、综合性的建筑法规——《国际建筑法规》，此建筑法是由行业协会和非政府组织共同制定，但在全美通用。它的各项技术指标是行业技术要求，而不是政府能够强制要求执行的，因此，美国只有几个州全部执行该法规的技术指标和条款［4］。

5 启示

学术研究的基本功能在于通过科学的研究成果，为社会实践提供直接或间接服务。本研究在系统研究美国老年体育政策的基础上，提出几点思考，以期为我国群众体育政策（包括老年体育政策）的制定与实施提供相关参考。

5.1 以“跨部门”理念制定群众体育政策

2011年，国务院印发了《全民健身计划（2011—2015）》，新的5年计划涉及体育场地设施、活动内容，组织网络的建设、健身指导和志愿者队伍的发展、科学健身指导服务的完善等多个方面，体现了多领域的特点，但是，其制定过程主要在体育系统内部完成。囿于体育主管部门职能所限，使得政策的权威性相对较弱，将会极大地影响政策的执行力度和实施效果。客观地讲，由于我国长期实行计划经济体制，所积淀的体制惯性造成政府部门间“条块分割”，缺乏合作机制与平台，使体育主管部门与相关部门共同制定群众体育政策与规划有很大难度。不过，我国已开启政府管理体制改革的工作，为多领域、跨部门共同制定群众体育政策与规划提供了政策支持。

建议我国体育主管部门在今后制定群众体育法规政策和发展规划时，会同相关部门如城乡住房建设部、民政部、卫生部、全国老龄委等部门共同制定。如果与群体工作有关各方参与政策的制定，群众体育政策将会代表各方所认可的利益，这样政策的各个执行机构会比较积极地协助、执行相关政策，从而形成相对比较容易的执行过程，这将有助于解决长期制约群众体育发展的问题，促进群众体育事业全面协调可持续发展。

5.2 促进非政府组织参与群众体育政策的实施

由于中、美两国国情不同，我国体育非政府组织在数量、政治地位和政治力量方面远不及美国非政府组织，我国的行政管理体制还不能让非政府组织直接参与政策的制定。不过，在体育政策的执行环节，非政府组织已经参与其中。相关政府部门应进一步转变观念，调整工作思路和方法，应该认识到体育非政府组织的发展能够更好地提供体育公共服务，在一定程度上可以节约政府在政策执行环节的管理成本。

建议我国体育主管部门加大对体育非政府组织的指导，提高其专业水平和为社会提供服务的能力，以委托项目的形式提供部分资金，积极引导体育非政府组织参与群众体育政策的执行，包括实施与政策配套的项目开展相关活动，这亦是从政府办体育向社会办体育转变的一种方式。

5.3 细化老年体育政策，重视配套项目的研发

《全民健身计划（2011—2015）》将老年体育单独列出制定对策，不过，仍然需要进一步细化政策内容。老年学研究表明，即使是同一年龄段的老年人，其身体状况亦会有较大差异。因此，在制定老年体育政策时，应该为不同状况的老年群体（如以老年人的年龄为参考，将老年群体分为3类：具有较好活动能力的、健康但存在一定风险的和失去一般活动能力的老年人）制定对策，以确保对策有较强的针对性；另一方面，应重视研发与政策配套的项目，以提高政策的可操作性。我国实施《全民健身计划》以来，陆续推出“全民健身路径”、“雪炭工程”、“阳光工程”、“助残健身工程”等配套项目，极大地改善了群众健身设施状况，推动了青少年体育、残疾人体育的发展。但是，至今尚未推出与老年体育政策配套的项目，这或许与我国老年体育研究滞后有一定的关系。

建议在《全民健身计划》新的“5年计划”实施阶段，重视老年体育配套项目的研发与推广，这将有助于提高老年体育政策的可操作性，有利于推动我国老年体育事业的可持续发展。

6 结语

“以人为本”是我国全面建设小康社会和科学发展观的核心价值取向，科学发展观强调人的全面发展，包括人在各个时期的发展。老年体育政策的制定与实施，有助于促进人的全面发展，有利于老年人享受社会发展成果，提高全体国民的终生福利。随着我国人口老龄化进程的加快，“未富先老”的国情加大了政府解决老龄问题的难度，老年体育政策的重要性会逐渐得到彰显。当前，正值我国积极探索建立与完善全民健身长效化机制之机，笔者认为，此乃制定专门的老年体育政策的最佳时机，这将有助于促进体育走近民生，为我国实现体育强国的目标，构建“不分年龄，人人共享”的和谐社会做出贡献。

［1］陈敏.相信未来，老有所依［J］.读者，2011，（4）：36－37.

［2］国家体育总局.中国城乡居民参加体育锻炼现状调查公报（2007）［EB／OL］.2008－12－17，www.sport.gov.cn.

［3］［美］盖依·彼得斯.美国的公共政策－承诺与执行（第六版）［M］.顾丽梅，姚建华译.上海：复旦大学出版社，2008：62－63.

［4］［美］韩志红，吴量福.从实证研究中看异同：中美地方政府行政执法比较研究［J］.东岳论丛，2007，（3）：38－50.

［5］郑晓瑛，张蕾.老年体育与人口健康［J］.体育与科学，2006，27（2）：59－62.

［6］周兰君.美国大众体育管理方式管窥［J］.体育学刊，2010，17（9）：45－49.

［7］ADMINISTRATION ON AGING.Investments in Change：Enhancing the Health and Independence of Older Adults［M］.Washington DC：AOA Publication，2008：33－39.

［8］CHAE－HEE PARK，WOJTEK J CHODZKO－ZAJKO，et al.The impact of a national strategy to increase physical activity among older adults on national organizations［J］.J Aging Physic Activ，2010，18（4）：425－438.

［9］EDUCATION，WELFARE，PUBLIC HEALTH SERVICE.Healthy People：the Surgeon General’s Report on Health Promotion and Disease Prevention［M］.Washington DC：DHEW Publication，1979.

［10］LESLIE K，MCLURE JW.Exercise for the Elderly ［M］.Des Moines：The University of Iowa Press，1975：23－25.

［11］NATIONAL BLUEPRINT OFFICE.Strategic Priorities for Increasing Physical Activity among Adults Age 50and Older［M］.Illinois：Human Kinetics，Inc，2002：5－13.

［12］NATIONAL BLUEPRINT OFFICE.2004National Blueprint Progress Report［M］.Illinois：Human Kinetics，Inc，2004：2－6.

［13］NEWSMAN.President’s Council on Physical Fitness and Sports Newsletter［N］.Washington DC：President’s Council on Physical Fitness and Sports Publication，1976－2－5.

［14］The ROBERT WOOD JOHNSON FOUNDATION NATIONAL BLUEPRINT.Increasing Physical Activity Among Adults Age 50and Older［M］.Illinois：Human Kinetics，Inc.，2001：1－6.

［15］WILLIAM P.HOJNACKI.The Public Policy Process in the U－nited States：in the Public Policy，Crime and Criminal Justice［M］.New York：Pearson Education LTD，2004：56－59.

［16］US DEPARTMENT OF HEALTH AND HUMAN SERVICES，PUBLIC HEALTH SERVICE.Promoting Health／Preventing Disease：Objectives for the Nation［M］.Washington DC：DHEW Publication，1980.

［17］US DEPARTMENT OF HEALTH AND HUMAN SERVICES，PUBLIC HEALTH SERVICE.Healthy People 2000：National Health Promotion and Disease Prevention Objectives［M］.Washington DC：DHHS Publication，1990.

［18］US DEPARTMENT OF HEALTH AND HUMAN SERVICES，PUBLIC HEALTH SERVICE.Healthy People 2010：National Health Promotion Objectives ［M］.Washington DC：DHHS Publication，2000.

［19］US DEPARTMENT OF HEALTH AND HUMAN SERVICES.2008Physical Activity Guidelines for Americans ［M］.Washington DC：DHHS Publication，2008.