推进新疆旅游业跨越式发展措施的探讨*

顾华详

（中共新疆维吾尔自治区委员会政策研究室，新疆乌鲁木齐830003）

旅游是人们以休闲、游览、体验、度假、探险等多种方式进行的健康消费活动，对全社会及国民经济各个领域的建设与发展都有着很强的促进作用，是推动经济社会发展所不可缺少的重要产业。新疆旅游资源丰富，种类齐全，还有连接欧亚，毗邻中亚、西亚、南亚和俄罗斯、蒙古等诸多国家的区位和地缘优势，是我国旅游业跨越式发展的重要地区之一，发展潜力巨大，前景广阔。新疆实现跨越式发展和长治久安，新的增长极之一应首选旅游业，这对于新疆全面贯彻落实科学发展观，积极深化改革，不断扩大开放，促进经济跨越式发展，进一步加快全面建成小康社会进程，具有十分重要的战略意义。促进新疆旅游业实现跨越式发展，在调整经济结构、优化投资环境、保护生态环境、扩大劳动就业等重要领域，也都能够充分发挥积极的综合效应。将旅游业作为新疆经济跨越式发展新的增长极，完全符合中央新疆工作会议的决策精神。全国旅游业进入强劲发展的大形势，对新疆旅游业的跨越式发展已经产生强劲的拉动力。2012年中秋、十一双节黄金周期间，新疆旅游总收入实现46.79亿元，在全国各省区市中，新疆旅游总收入增长最快，同比增长达99.79%；接待游客总人数达437.19万人次，同比增长54.22%。推进新疆走新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进信息化与工业化深度融合、工业化与城镇化良性互动、城镇化与农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，旅游业在其中的关联度、耦合度最高。全面深化经济体制改革和加快转变经济发展方式，把经济发展活力和竞争力提高到新的水平，旅游业在其中涉及的面最广泛，发挥的作用最积极。因此，贯彻落实党的十八大精神，加快推进新疆跨越式发展和长治久安，实现旅游业跨越式发展，已是发展中的一个关键性重点。但从发展的状况来看，新疆旅游业不仅排在全国的末尾，而且也排在西部省市区的末尾（见表1）。新疆旅游业的发展水平与全国及西部省市区的差距非常明显。旅游业与各行各业的联系最密切，多谋民生之路，多解民生之忧，切实解决好各族人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，加快推进新疆旅游业实现跨越式发展，是改善民生最关键、最有效、最可持续的措施之一。所以，千方百计促进新疆旅游业实现跨越式发展，已是一个不可回避而且必须切实解决好的重大现实问题。

资料来源：制图数据来源于人民网旅游频道http://travel.people.com.cn/n/2012/1009/c41570-19202612.htm（l肖路先生制表）。

综合国内外的政治和经济发展形势来看，目前存在的优势因素都会为新疆旅游业的跨越式发展带来新机遇新动力。但促进旅游业的跨越式发展，其自身还面临着一些不容忽视的问题，主要是旅游业实现跨越式发展的基础设施薄弱、管理体制不顺，特别是对国际市场的开拓乏力，旅游业收入增长缓慢，总体发展水平与发达省市相比，还有很大的差距，亟待打出“组合拳”来统筹解决。

一、积极完善和创新推进新疆旅游业跨越式发展的规划及措施

（一）坚持高起点做好旅游规划，切实加大旅游产品的开发力度

科学规划是保障跨越式发展的重要前提与基础。坚持按照建设新疆“国际旅游区”的总体目标要求，着力突出重大项目、民生建设和扩大内需的需要，着力打牢社会稳定和创新发展驱动的基础，着力解决好制约跨越式发展和长治久安的重大问题；坚持按照“先规划、后建设”的规则，遵循“保护为先、兼顾开发利用”的原则，以市场为中心，以发展为根本，推进旅游产业科学规划与布局。坚持按照旅游业发展与新疆自然景观资源、历史人文资源、生态环境资源相协调、相匹配的原则，进一步完善《新疆旅游业跨越式发展总体规划》，着力突出特色化旅游业发展的市场定位。地（州、市）县（市、区）应根据旅游资源的特色、特点与特性，制定和完善本地旅游业跨越式发展的总体规划。规划和开发中，应充分突出与周边区域发展和周边国家的关联性、协调性及统筹性，强化新疆旅游业发展的东中西部地区之间、国内国外之间能动性、联动性和互动性，努力为构建“国际旅游区”和促进新疆旅游业跨越式发展的区域增长极创造条件。坚持强化旅游业跨越式发展规划的实施与监督，区域发展规划和有关专业规划，都必须坚持与“国际旅游区”建设的总目标、与新疆旅游业跨越式发展的总体规划相统一。旅游星级饭店、旅游景区及大中型旅游设施项目的建设，都应充分体现科学发展观的要求，并积极争取纳入国家支持新疆建设的重大基础项目之中，重大和重点项目的安排、资金投入、政策扶持等，都应积极争取对口援疆省市的参与，坚持严格按照规划组织实施，努力突出重点，适当集中，做到有利于集约式发展。树立规划意识，自觉用法治思维和法治方式推进旅游规划的实施，自觉维护规划的法律地位和严肃性与权威性。在推进旅游规划实施中，特别是在筹划“国际旅游区”的建设中，必须自觉做到依法深化体制机制改革、依法推动跨越式发展、依法化解矛盾、依法维护和谐稳定。凡是违反规划的设施与项目，一律不允许建设，已经建设的也要限期拆除，切实依法保证旅游规划的法治性和规范力。

（二）坚持打造精品、极品、绝品级旅游产品，促进跨越式发展战略实施

重视发挥创意在高品位旅游产品开发中的正能量，积极搭建研发平台，推进政产学研与旅游产品开发的深度合作；重视构建创新体系，围绕市场需求开发高品位旅游产品；强化民族文化浸润，不断提升旅游产品的特色文化创意；努力开发出一批在国内外市场上有较大影响、较强竞争力的旅游产品。积极整合旅游资源，奋力走上后发赶超的发展之路，重点解决好新疆高品位旅游产品开发不平衡、促进经济社会发展能力不强、市场竞争乏力等突出问题。坚持围绕拓展规模、提升质量、强化效益的要求，整合旅游产品开发资源；统一规划精品、极品和绝品旅游产品开发布局，集中各方面力量，共同打造品牌旅游产品；创造东中西部与新疆、国内国外与新疆的合作开发机制，不断增强新疆高品位旅游产品的开发能力；制定相关优惠政策，优化高品位旅游产品的开发环境，从政策上指导和推进新疆精品、极品和绝品旅游产品的开发工作；加强高品位旅游产品开发的组织领导工作，坚持政府牵头、企业实施、相关方面积极参与，确保精品、极品和绝品旅游产品开发实现可持续发展。重视丰富旅游产品的文化内涵，深入挖掘文物、非物质文化遗产、民族文艺、民俗风情、乡村生活和地质生态环境中具有新疆地域特色的民族历史文化、科普健身和修身养性等内容，加快开发出一批新疆地方特色浓郁、集多种功能于一体的高品位旅游产品。坚持将旅游业跨越式发展与新型工业化、新型城镇化、农牧业现代化、信息化建设和生态环境保护结合起来，坚持城乡“肩并肩”同步发展、同质服务、同化管理，着力在城乡旅游业规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化建设，建设好一批城乡旅游示范区、若干国家森林公园或自然保护区、一批“中国优秀旅游城市”和若干精品、极品和绝品旅游线路与景区。

（三）坚持树立相互依存、共同发展的观念

政府部门应加强协调和引导，树立大旅游区域的观念，积极联手建立大旅游市场格局。地州市要利用现代通信技术建立一致对外的旅游业发展规划、开发建设、宣传营销网络体系，把新疆各地景区都纳入到旅游业的视野中来，地州市联手共同推出各具特色的旅游产品，加快实行疆内旅游连锁经营。通过思想上树立相互依存观念、行动上确立协同发展步调，来有效克服资源地理分布上缺乏呼应的弊端。新疆旅游景区具体可规划为20个特色旅游区：吐鲁番历史文化景观旅游区，罗布泊沙漠古迹考察和荒漠探险旅游区，喀纳斯自然风光和图瓦族文化旅游区，伊犁草原风光和石人文化考察区，天山南麓丝绸之路南路文化古迹旅游区，天山北麓丝绸之路与茶叶之路文化古迹旅游区，北疆山水风光风情旅游区，乌鲁木齐周边历史文化旅游区，和田、喀什维吾尔族民俗风情旅游区，沿塔里木河文化与自然景观旅游区，塔克拉玛干沙漠探险旅游区，恐龙、硅化木与自然生态保护旅游区，沙漠景观旅游区，雪山、火山与大峡谷风光旅游区，雅丹地貌景观旅游区，民族民俗文化风情旅游区，冰雪风情旅游区，农家乐旅游区，工业生产旅游区，休闲度假旅游区等。地州市在对外宣传营销和线路开发时，应打破地域界线，树立相互依存的发展观念，统筹规划，协调推进。内地游客仅仅为游览某一个景点而千里迢迢来新疆的毕竟是少数，因此，全疆各地州市通过联手发展，就会使旅游景点和线路的内容丰富多彩起来，魅力更加增强，对内地和国外游客的吸引力就会进一步增强，对新疆旅游业的整体推动力就会进一步增强。

（四）加强生态环境保护，确保旅游业实现可持续发展

生态环境既是旅游业发展的软实力，也是硬实力。没有优美的生态环境，就没有旅游业的发展。新疆生态环境十分脆弱，据全国333个地级以上城市大气环境承载力评估结果显示，新疆进入前10名的仅塔城市一个，但进入倒数10个的城市中，新疆却有7个。没有生态环境保护作为前提，没有“大美新疆”的建设，旅游业的跨越式发展就无从谈起。因此，新疆必须始终坚持“生态立区、环保优先”和“两个可持续”的发展理念不动摇，坚持运用环境保护“倒逼机制”推进发展方式转变，促进经济转型和产业结构调整，构建发展与环保双赢的发展机制，不断提升生态文明建设水平和旅游业跨越式发展的能力。必须重视旅游景点线路沿线生态环境的综合整治，始终坚持旅游业发展与生态环保统筹兼顾、协调推进。必须进一步加强环境和旅游业地方法制建设，积极构建“在发展中保护、在保护中发展”的发展新路径。健全环境保护标准体系，提升制度措施的协调性，深化环境保护与旅游业发展体制改革，进一步提高违背科学发展的成本。为此，必须切实做到所有旅游项目都要先通过环境保护评价。各种设施和项目建设中，必须同步或者先行采取环保措施，配备生态环保设施。尽快制定现有旅游景点和线路的生态环境保护配套政策措施，选择部分旅游资源丰富的地州、县市，大力推进旅游生态环境保护示范市镇建设。限期解决部分旅游市镇“脏、乱、差”和生态环境保护不达标等突出问题。进一步加强生态环境保护的综合治理与建设，切实完成一批景区的污染治理工作；尽快完成重点旅游景区和旅游市镇的污染治理，重点旅游景区内水域水质和污染物排放必须达到国家环保标准。重点旅游景区要在3年内完成一批绿化工作，5年内形成自然生态与人文环境相协调的发展格局；切实抓好通往旅游景区高等级和高速公路沿线环境整治工作，在保持路权不变的前提下，实行高等级和高速公路市镇过境路段属地政府管理制，由当地政府履行建设、交通、林业、环保等部门的协调工作，把责任路段的建筑物、交通秩序、环境卫生、环境保护、美化亮化等纳入统一规划，切实推进综合整治。凡是影响美化和有碍观瞻的建筑物与设施，都要关闭，并采取综合整治措施，尽快恢复植被覆盖。旅游企业污水排放必须达到国家或地方排污标准，对有环境保护特殊要求的旅游景点，应事先履行报批手续，积极运用旅游景区（点）票价调节淡旺季游客流量。

二、努力在全社会营造促进旅游业跨越式发展的大氛围

（一）重视创新旅游业跨越式发展的观念

应树立风险机遇观。总体来看，世界各国经济发展虽然深受国际金融危机的影响，但国际旅游市场在总量方面仍呈不断扩大之趋势，特别是亚洲和欧洲国家的发展速度仍然保持了持续发展，这对新疆大力发展旅游业，特别是加快国际旅游业的发展，仍是机遇难得。当前，新疆旅游业实现跨越式发展的风险与机遇并存，因此，必须积极解放思想，抢抓机遇，努力维持风险与机遇、投资与收益的均衡。正确处理机遇与危机之间的辩证关系，自觉遵循经济规律，科学运用市场规律，坚持变被动为主动、变危机为机遇。在抢抓机遇的同时，要坚持统筹分析和认清风险与机遇，做到巧抓机遇、科学避险，大胆创意、独辟蹊径，统筹推进、协调发展。确保新疆旅游业发展能够充分抓住和运用机遇，切实避免因机遇的丧失，而使发展陷入危机与困境。

应树立协作竞争观。旅游业应广泛开展同国内外经济实体的合作，包括与竞争对手的合作、与对口援疆省市的合作。通过合作保持旅游业的竞争发展优势，实现区域合作各方“公平竞争、互通有无、取长补短、共同发展”，实现“资源共用、客源共享、市场共建、形象共塑、产品共推”，最后达到利益共享的双赢或多赢的发展目标。为此，应强化政府之间的合作，共同深入推进区域合作发展协调化，切实解决好发展中面临的现实问题，坚持目标导向、绩效导向、市场竞争导向、分权授权导向和消费者导向，实行有利于发展的更加灵活多样的机制，允许在法律框架内采取必要的完备的法治措施、精细的经济手段、规范有效的行政管理方式，及协商制定行政规则、联合颁发行政许可、行政职能外包、非政府组织设定标准等运作方式，联合推动新疆旅游业实现双赢或多赢的跨越式发展。特别是在危机与机遇并存的时代，新疆旅游业要制定符合自身条件、市场环境的前瞻性的发展战略，从全局、动态、系统的角度出发，确立旅游业面向跨越式发展的方向，防止短期行为和操作失误。

应树立大市场营销观。新疆应重视利用国内外旅游市场资源推动自身的跨越式发展。为此，新疆旅游产品的销售，应坚持市场导向，重视协调推进核心旅游产品、相关旅游产品和延伸旅游产品等三个层次的大市场营销策略。重视创新新疆旅游产品的市场销售观念，积极通过产品创新使旅游产品大放异彩，或延缓其衰落期，并努力争取形成一批极品、绝品景区推向市场。旅游业要重视发挥自身的综合优势，积极整合资源，全球配置资源，扬长避短，坚持做大做强，在资源有限的条件下争取到最大的发展机遇。坚持充分体现旅游业主营领域和发展目标，确保项目和产品符合国家旅游产业政策，重视突出核心竞争能力的培育、整体竞争优势的发展和持久竞争优势的保持。

应树立市场创新观。市场创新是促进新疆旅游产品开发销售实现转型升级的动力源泉。新疆要站在全球全国大旅游市场的格局下，确定旅游业市场创新的思路。重视引导旅游产品生产与销售企业通过市场创新，加快企业和产品同步实现转型升级，进一步优化旅游产业结构。重视采用市场创新手段，超前进行旅游市场信息管理，及时研判国内外旅游业的发展趋势，掌握国家宏观调控政策，准确把握游客需求，及时强化旅游产品销售的市场调研和市场分析与预测力度，切实做好旅游市场的细分和适销对路旅游产品的生产销售。引导旅游企业加强旅游产品的市场潜力分析，延长和提升旅游产品持久的市场竞争力。重视通过对口援疆省市旅游产品市场交易商协会与新疆政府之间签署《借助对口援疆省市市场促进新疆旅游产品销售合作备忘录》的路径，为新疆利用对口援疆省市的市场创新性工具与渠道销售旅游产品，进一步开拓新疆旅游产品销售市场。

（二）坚持把加快发展旅游业作为调整产业结构、促进扩大开放、繁荣地方经济、增加就业和消除贫困的民生大事来抓

促进旅游业跨越式和可持续发展，党委政府应从实际出发，把发展旅游业摆在重要议事日程，建立目标责任制，实行目标考核。旅游行政管理部门要充分发挥行业综合协调管理职能。各地应成立“旅游产业发展振兴委员会”，由党委政府牵头，负责协调解决旅游业跨越式发展中的体制机制与重大现实问题。应进一步强化各有关职能部门的大局意识，统一把支持旅游业跨越式发展摆在本部门工作的重要位置上。发展和改革部门要指导旅游业跨越式发展规划的编制与实施工作，把支持旅游业跨越式发展特别是旅游基础设施和重点旅游项目建设及时纳入国民经济和社会发展中长期规划或年度计划；经贸、财政、税务、环保、国土、文化、交通、建设、林业、水利等部门，应制定支持旅游业跨越式发展的配套政策措施；教育、人事等部门，应制定旅游人才的培养和引进计划；公安、工商、物价、卫生、质量技术监督等部门，应加强旅游运输、安全、价格、市场秩序、食品卫生等方面的监督管理。

（三）政府应大力开拓旅游业跨越式发展的投融资与产品销售两个国内外市场

重点是新疆的旅游宣传促销计划要积极适应国际旅游市场需求变化趋势，能够对潜在消费者成功推销新疆旅游产品，不断地在国内和国际市场上开拓新疆旅游客源市场，实现“借船出海”发展新疆旅游业的目的。这方面值得新疆借鉴的成功范例很多，江西省有着凝聚民族文化精髓的景德镇《瓷乐》，虽然音色夺人，却长期处于“养在深闺人未识”的境地，直到在第四届北京国际旅游文化节上，江西省旅游局精心编排的《瓷乐》舞，一“舞”惊人，不仅折服了在场20多万北京市民，而且从此声名远扬，为景德镇引来八方游客，旅游收益呈直线上升趋势。正是搭上了北京旅游业这艘顺风船，江西旅游业才得以扬帆出海；正是借助了北京国际旅游文化节这个大舞台，江西省精心打造的旅游文化形象才得以成功亮相并深入人心，赢得了经济和社会的双重效益。长期以来，新疆旅游业的发展却一直囿于资金的匮乏，而竭尽自己之全力，艰难缓慢地开拓市场。摆脱困境，江西省的经验值得新疆借鉴。新疆在旅游促销上要学会借助旅游业发达城市这艘“船”，通过发达城市广泛的国际影响力达到宣传推介自己的目的。在旅游产品的挖掘上要学会借助文化这艘“船”，通过与文化联姻，扩展城市和景区的人文内涵及传播外延，增强其吸引力和招揽力。旅游业是促进新疆实施“走出去”战略，大力发展外向型经济的最佳切入点。新疆一方面要主动与东中部地区和旅游业发达的国家联手开拓旅游市场，通过“走出去”的路径积极增强“借力打力”、“顺势推进”的意识。积极创造条件申办展览、文化、体育和经贸活动，举办国际性和全国性会议，采取市场运作、政府引导、企业主办的方式，每年集中办好几个在国际国内影响力较大的、有浓郁地方民族特色的旅游节庆活动；加强与对口援疆省市、周边省市区、沿海地区、欧美和中亚国家间的协作；充分利用新疆拥有17个一类口岸的优势，大力开拓中亚、西亚、南亚地区和俄罗斯、蒙古国及欧洲的旅游市场潜力，构建向西开放的亚欧国际旅游市场大板块，尽快形成若干跨省区、跨国境的精品旅游线路，积极巩固和扩大国内客源市场；继续巩固和拓展港澳台、东盟、日本、韩国和东亚、西亚、南亚、中亚地区的传统客源市场，着力开发欧美和拉丁美洲市场；重视在主要客源地和客源国建立国际旅行社；重视加强与国内外旅游界的交流与合作，积极与海外知名旅游公司联姻，与旅游专业机构合作，联合开发新疆旅游客源市场和旅游业投融资市场。

三、加大政府促进力度，积极提升新疆旅游业跨越式发展能力

（一）坚持政府主导、企业主体、市场推进，努力营造促进旅游业跨越式发展的优良环境

理顺旅游管理体制。重视强化旅游业行政主管部门的协调能力，主要是将与旅游业发展密切相关的交通、市政、餐饮、商业、文物、文化、教育、环保、园林、林草、水利等部门统筹协调起来，建立共同促进旅游业跨越式发展的部门联席会议制度，充分发挥各方面的主观能动性，努力形成推进新疆旅游产业协调发展的调控能力；重视调整旅游资源管理经营方式，推行所有权、管理权、经营权“三权”分离制度，将景区、景点资源、历史文化资源的保护与开发利用分开，实行旅游资源所有权属国家、管理权分属于不同部门、经营权交由投资商和企业去运作的机制，将旅游资源保护纳入事业管理，开发和利用实行企业化管理。销售旅游产品是政府发挥主导作用、优化旅游业发展环境的主要职能之一。因此，应重视从理念、手段、方式上进行全方位创新。坚持创造性地实施“在保护中开发、在开发中保护”的原则，重视对新疆旅游产品总体形象的宣传与策划，努力把新疆的地脉、史脉、文脉和族脉集中体现出来，高度概括地展示新疆特色旅游精华的形象，塑造出一个鲜明的旅游主题；根据新疆的地域环境，把人文、历史、山水、民族风情用活，突出“历史文化丰富、歌舞之乡、瓜果之乡”和“新疆精神”及“民族风情、民俗文化”等特色主题，重视塑造国际化的旅游品牌。企业应坚持把旅游产品品牌作为一种商品来经营，政府应积极推进服务产品品牌化，监督形成旅游企业行为自律，政府鼓励旅游企业、旅游产品注册，依法打击和严惩旅游商标侵权行为，确保旅游企业通过创品牌提升服务质量、赢得市场。积极繁荣节庆娱乐和商务会展。政府应主导并大力营造新疆旅游氛围，高度重视以中国-亚欧博览会为龙头的一系列对世界有着重要影响的重大商贸展览、投资洽谈和科技、经济、文化交流的国际平台建设，继续办好中国新疆丝绸之路、吐鲁番葡萄节和地方各种旅游节庆活动，实现以节造势、以节聚客、聚集人气；积极主导和营造三大黄金周的节日氛围，抓紧发展假日经济和休闲服务业，努力强化其推动新疆旅游业跨越式发展的功能。

（二）进一步增强新疆旅游业跨越式发展的全球视野

新疆发展旅游产业潜在市场有区内、国内和国外等三个。应坚持强化旅游业的现代文化引领力，用全球视野、大气魄、大战略、大目标，大力开拓国际国内市场。以走向中国和世界大市场为依托，创建中国和世界旅游名区。新疆地处亚洲中心，为沟通东西方的枢纽之地，具有“雄厚大气、冠称世界”的高品位旅游资源——“丝绸之路”，其地理位置、经济发展的区位优势都非常明显。因此，急需全球视野，大手笔开拓国际客源市场。但以往主动出击、调查了解世界各国旅游市场行情较少。虽然新疆旅游资源丰富，名气大，但旅游资源只是实力，并不是市场竞争力。因此，把新疆特色旅游产业做强、做大，首先要强化国际市场观念，自觉遵循经济发展规律，坚持以更加开放的胸襟、更加前瞻的眼光，更加可行的改革创新措施，进一步广纳海内外优秀人才，集贤纳萃，集思广益，合力推动新疆旅游业跨越式发展；努力实施大战略、大策划、大整合和大运作行动，破旧创新，革新发展体制机制，加速推进新疆旅游产业的市场化和国际化。

（三）鼓励旅游企业走现代化、国际化和集团化发展之路

在当前国际经济复苏明显放缓、国内经济下行压力又加大的复杂形势下，推进新疆旅游业的跨越式发展，必须积极构建现代化、国际化的特色旅游产业体系，紧紧围绕新型工业化、新型城镇化、农业现代化、信息化和“生态立区”来做部署，统筹联动三次产业协调发展，坚持走“绿色发展”之路，把加强“生态文明建设”和坚持“生态立区”这两个重要的政策资源转化成推动新疆旅游产业现代化、国际化的最大优势。坚持大力发展生态环保型有机高效现代旅游产业，坚持以旅游业为龙头，着力建设一批国际化、世界级的三次产业基地，努力提升具有参与世界分工的旅游产业竞争力，积极占据国际市场的重要份额。鼓励和支持区内外大企业、大集团投资发展新疆旅游业，支持大型企业集团、跨国公司、民营企业集团等进入新疆旅游业市场，投资发展旅游业。支持区内外大企业大集团牵头策划组织旅游宣传促销，努力开拓国际国内两个客源市场。进一步加强区域联合与协作，支持主营旅游业的上市公司发展，加快资本运营。

（四）健全预警应急机制，提高新疆旅游业应对自然灾害和突发事件的能力。

健全预警和应急机制是提高政府与旅游行业应对突发事件及风险能力的有效途径。在推进新疆旅游业跨越式发展过程中，相关方面对贯彻落实坚持科学发展观的要求更高，对认真做好防范突发事件准备工作的要求更加严格，特别是除重视国际、经济、政治、社会和自然灾害等紧急情况的及时处置外，还应积极提升卫生疾病等方面紧急情况的处置能力。政府和旅游企业必须健全相应的预警、应急机制与处置预案，并切实做好防范准备，不断提高应对突发事件和风险的能力，把因各种紧急情况的出现给旅游业造成的损失降低到最低程度。强化旅游安全管理工作。政府必须督促主管部门和企业健全旅游活动各个环节的安全保障制度，认真落实安全责任制，杜绝安全事故的发生。特别是要严防重特大交通事故、危害环境事故、食品卫生事故和其他各类可能危害人民群众财产安全与生命健康的事故发生。坚持依托现有电子政务建设成果，积极建立社会管理服务联动系统，通过扩展功能，有效整合110、119、122、应急指挥中心和120各系统，构建“五台合一”的报警应急服务工作平台，确保指挥中心在面对各类警情和突发事件时，能在第一时间启动应急预案，形成集社会治安、交通、消防管理、医疗救护和城市应急管理于一体的智能化指挥中心，及时有效处理涉及旅游安全的突发事件。政府要切实加强各景区的社会治安综合治理工作，不断创新社会管理措施，进一步在统筹政府公共服务与行政管理、统筹社会建设与社会管理服务、统筹虚拟社会管理与现实社会管理、统筹提升改革发展与维护和谐稳定能力等方面，取得制度建设、体制机制健全和法治措施完善的新突破、新成果、新成效。始终坚持依法严厉打击各种违法犯罪行为不放松，努力营造和谐稳定的社会大环境，确保广大游客的身心和财产安全。

四、坚持以现代文化为引领，努力提升旅游产品的文化含量

（一）重视旅游文化建设，积极提高旅游业的核心竞争力

文化领域的竞争是高层次的，是旅游业核心竞争力的竞争，是旅游业跨越式发展的灵魂。旅游文化由人脑、文字、精神——理念文化，组织、制度、体制——行为文化，产业、产品、商品——商业文化，文物古迹、历史文献资料、非物质文化遗产等——历史文化，民族风情、特色物产、旅游城市及建筑风格——人文景观文化，气候、地理、生态环境等——自然景观文化等六大系统构成。新疆旅游文化创新设计应遵守以下原则：

在文化理念创新上，应始终坚持以现代文化为引领，积极打造旅游文化的核心竞争力。在激烈角逐的旅游业市场上，新疆旅游文化、旅游产品以什么形象出现，是与对手形成合作共赢的态势，还是与对手形成敌对的态势？这是一个非常重要的前提。价值高度浓缩的旅游文化理念来自高密度创新型的精神劳动，具有极强的专业性。国外大多由著名的专业化咨询公司承担设计，而新疆大多由一级党政组织来讨论确定，这种不甚专业的方式设计出来的旅游文化理念，很难说是最优良的。因此，新疆旅游文化理念的创新，必须坚持以建设社会主义文化强国为目标，坚持走中国特色社会主义文化发展道路，坚持深化文化体制改革，大力解放和发展文化生产力，不断增强新疆现代文化的创造活力，不断提高新疆现代文化与旅游业的融合力，不断提升新疆现代文化旅游产品的市场竞争力，努力形成新疆现代文化和文化旅游产品的国际影响力与市场竞争力不断增强的发展局面。

在文化制度设计上，应形成旅游文化竞争力的源头活水。独特的理念是一个地区旅游文化的灵魂所在。推动旅游文化建设最有效的途径和动力是制度的设计与建设。要使一种新的旅游文化理念变成推动新疆旅游经济发展的动力，就必须设计出能够将理念变成实际行动的制度体系。在新疆旅游文化建设中，不仅要利用传统的教育、文化活动这只“主体的手”来推动，更要充分重视利用制度、体制机制这只“政府的手”来推动，同时，还要积极发挥市场这只“无形的手”的推动作用，努力形成促进各方面要素合力发展的长效机制。

在文化系统整合上，应提升旅游文化的传神魅力和竞争力。重点解决好旅游文化设计中，解决天地人三极合一、物质与精神两元整合统一的问题。实现旅游文化设计中的文化行为（人）、人文景观文化（地）、自然文化（天）三个文化系统之间，在相互辉映、相得益彰中实现旅游文化所要表达内容的聚焦。旅游文化是旅游产品无形资产的主要构成部分。旅游文化与旅游产品会形成遥相辉映、相互补充和吸收利用并且放大的正效应关系。因此，新疆旅游文化设计，既要考虑如何充分利用公共文化场魅力提高旅游文化产品的吸引力，也要考虑如何推动旅游文化产业的发展，实现旅游文化产品的顺利输出，不断提高旅游文化的辐射力和竞争力。

在文化聚焦经营上，应结合新疆由文化资源大区向文化发展大区转变的现实要求，努力推进旅游文化资源转变成品牌旅游产品，不断提升新疆旅游文化的市场竞争力。坚持通过现代文化建设，积极构建新疆和谐的人际美和族际美，进一步推进社会美的呈现、自然美的生成、艺术美的创造，向国内外游客展现出新疆凝聚各方面意志和力量，努力营造各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展美好生活的生动景象。坚持选定最能表示旅游产品内涵和具有传神魅力的文化标识为核心，在有限利用自然资源的条件下，充分利用各种文化资源、民族歌舞载体和多种媒体手段，使该旅游产品最具特色的文化信息不断在旅游文化标识上积聚，使旅游文化资源在高科技的辅助下，充分发挥高度聚焦效应，爆发出极具新疆特色的独特魅力，成为看得见、感受得到、体验深刻、魅力十足的旅游文化产品。

（二）遵循“联动协调借势和出彩出精出品牌”的原则宣传推介新疆旅游产品

遵循联动原则。共同推进新疆旅游业跨越式发展，不断巩固和发展旅游经济作为支柱产业的地位，迫切需要旅游部门与相关单位构建联动发展机制。各方面的宣传及涉外宣传，都应充分重视对旅游发展的推介，旅游行业的各种活动及宣传也要主动围绕经济社会发展的主题主线，自觉加大宣传力度，努力形成各方面的宣传与旅游业发展之间的相互联动。新疆距离主要客源市场的空间距离较远，客源地与旅游目的地之间的距离较大，在空间距离不可改变、经济发展水平不对等、交通运输条件改善缓慢的情况下，就更加需要与相关“点线”、相关“板块”形成联合促销的联动发展格局。包括与中亚、西亚、南亚及俄罗斯等周边国家，与周边省市区的陕西、四川、重庆、西藏等主要旅游省区以及著名旅游景区之间的联合促销，也包括以“丝绸之路”等知名线路联合国内外的力量共同促销，积极构建区域旅游业联动发展的长效机制。应根据季节交替，在不同季节宣传推介不同的特色旅游产品。应细分旅游市场，坚持特色旅游产品与特定客源市场相对应，形成产销互动效应。还应加强旅行社、中介机构的营销与面对旅游者宣传促销之间的联动，确保均衡宣传效果与发展效果。

遵循协调原则。协调推进新疆旅游宣传，是合力促进旅游业跨越式发展的重要措施，是实现旅游宣传效果最大化的最佳选择。因此，新疆旅游宣传应与全国的旅游主题年、新疆旅游宣传计划及跨越式发展和长治久安战略的实施相衔接、相协调。积极统筹推进新疆旅游宣传与对口援疆省、市的旅游宣传相协调，有效释放全国旅游内需的巨大潜力。地州、县市的旅游宣传促销要与本地的发展和规划相协调，要与新疆的旅游总体形象宣传形成合力效应。着眼于长远发展的非效益性宣传要与着眼于当前发展的效益性宣传相协调。积极协调客源地的宣传与旅游目的地的宣传相协调，通过协调一致，凝聚各方面力量，为新疆旅游业实现跨越式发展提供强大动力。

遵循借势原则。新疆是世界四大文明的交汇之地，独占各种文明渊源的丰富资源；新疆地处亚洲地理中心，独占地缘优势的独特资源。集诸多优势于一身的新疆，发展旅游业的优势得天独厚，无与伦比。因此，只要注重借势发展，必然能够左右逢源，横竖顺畅，一路飞扬，势不可挡。为此，新疆应充分利用对口援疆省市的优势资源来促进旅游经济跨越式发展，通过对口援疆机制，充分利用北京、上海、广州、深圳、香港、澳门等地在国际国内的知名度和吸引力，来增强新疆旅游的魅力和吸引力。应善于借助国际强势媒体宣传新疆自然生态与经济发展、民生建设与社会建设的巨大成就，努力让世界进一步认识和了解今日的新疆。重视充分运用国际国内举办重大赛事、重要国际会议、重要国际活动的契机开展借势宣传，努力让新疆吸引世界的目光，以低成本获得最佳的宣传效果。

遵循出彩原则。亮点纷呈，精彩纷呈，既是旅游宣传和旅游业发展所追求的一种境界，也是工作和发展所必需的。促进新疆旅游业的跨越式发展，迫切需要旅游宣传有亮点，要能够创造热点，吸引人们的关注力。新疆可与对口援疆省市联手合作，由若干旅游名城牵头，通过与中国记者协会合作，组织开展“发现新疆：记者在行动”的宣传采访活动；可组织国际性的探险、摄影大赛等来宣传新疆的绮丽自然地理风光；组织开展“我想象中的新疆”儿童文艺作品大赛，以此来吸引更多的青少年关注新疆，为未来的旅游市场培育生力军。需要将常规宣传与非常规宣传结合起来，形成高潮迭起的累积效应。坚持统筹兼顾、协调推进的原则，按不同季节推销各具特色的旅游产品，形成旅游宣传促销的全年候联动互补效应，真正做到“一百个游客眼里有一百个新疆”，四季不同，景色各异；游客不同，感受各异；神奇的新疆魅力无穷，回味无穷。

遵循出精品原则。对新疆旅游产品进行深度开发，形成精细旅游产品，建设精品景区，对重点景区进行包装设计，增加文化含量是关键。从新疆的实际情况来看，可构筑旅游包装宣传上的“一体两翼”型发展格局，确定一系列旅游文化活动的主题：“在大美新疆的怀抱里——天山的冰雪消融了——喀纳斯的春天来了——吐鲁番的葡萄熟了——沿着‘丝绸之路’——走进天山神秘大峡谷——来到瓜果飘香的季节里——迎接我们的是千姿百魅的各民族姑娘——一曲《最美的还是我们新疆》响彻边陲月圆——来到塔里木河边——误入茫茫无边的原始胡杨林——穿越塔克拉玛干大沙漠——跌坐在伊犁绒毯般的大草原上——神秘的赛里木湖水洗去了我满身的征尘——陶醉的我一头扎进了温暖的蒙古包——梦里，冰上山的来客邀我在滑雪场上再显身手……”应围绕着这个主题，组织精兵强将，集中创作出一批文学艺术作品及旅游宣传精品。努力形成新疆现代文化建设的产业群，着力打造出特色旅游文化产品、旅游文化精品。借助现代科技，充分挖掘和发挥民族传统文化的魅力，建设若干个在国际上具有一定影响力的、集新疆各民族文化艺术精品于一体的文艺团体。大力实施文化“走出去”战略，大踏步地走向全国和世界，在旅游业的国际国内市场竞争中，充分展示出新疆现代文化的独特魅力与市场竞争力。

遵循品牌化发展原则。新疆旅游业跨越式发展过程中，需要通过品牌化途径来宣传发展。旅游者总是通过集大成的指标来进行质量判断和信息处理，而品牌指标则是比较公认的。因此，新疆旅游业的发展，各个环节、各个部门都应坚持走品牌化道路，各地应共同努力打造出多条新疆名牌旅游线路。新疆旅游业应坚持站在更高起点上来编制旅游业跨越式发展规划，坚持用科学规划指导旅游业发展，努力打造世界级旅游精品，将新疆打造成集历史文化、考古探险、自然风光、民俗风情等特色于一体的世界精品旅游景观带。应坚持通过旅游业品牌化建立，来逐步提升新疆旅游业的市场影响力与竞争力。应坚持以旅游产品的品牌化和多样化来满足不同游客的个性需求，切实做到无论游客如何选择，新疆都有一条线路能满足其个性化需求。特别是新疆旅游产品的开发，应始终坚持把培育旅游企业出品牌与旅游产品出品牌相结合放在第一位，形成遵循品牌化发展的长效机制，相关方面应聚精会神，凝心聚气，聚沙成塔，集腋成裘，聚集新疆旅游产品开发、促销、服务的名牌效应，努力争取最大的政治效益、社会效益和经济效益。

（三）重视打造“丝绸之路”极品旅游线路，带动新疆经济实现整体跨越式发展。

新疆要倾力打造“丝绸之路”这个精品旅游线路。中外游客神往“丝绸之路”古文明，这就是新疆重点打造“丝绸之路”旅游精品线路的商机所在。法国学者勒尼格鲁塞就曾指出：新疆是“各种文化交会的十字路口。”美国著名学者摩尔根曾指出：“塔里木河流域是世界文化的摇篮，找到了这把钥匙，世界文化的大门就打开了。”英国历史学家汤因比也曾说：“打开人类文明之谜的金钥匙就失落在新疆的塔里木盆地，找到它就能找到人类文明的秘密。”我国已故著名历史学家季羡林先生进一步明确指出：塔里木盆地是四大文化体系汇流之处，是东西方文明的枢纽。这些对“丝绸之路”文化内涵的最高评价是别处所无法相比的。而随着小河墓地、米兰古城、太阳墓等遗址考古挖掘的不断深入，那些已经作古的学术泰斗们吸引世界目光的预言，不断地被这一区域的出土文物所证实，但历史迷雾却在逐渐清晰中，又更加增添着神奇色彩。小河墓地是世界考古学界公认的中亚历史和考古领域沙埋文明中最难解的千古之谜。小河流域是楼兰土著居民的发祥地，在距其以东102公里的楼兰遗址，出土的“楼兰美女”震惊了世界，“楼兰文化”也随之享誉世界……有学者敏锐地指出：“楼兰是一个‘抓一把黄土就能触摸历史，吸一口空气就是品味文明’的历史区域”。这些在全球都数重量级的历史文化旅游资源大密度地集聚在新疆，注定了以“丝绸之路学”为依托的“丝路之旅”，必然具有了特殊而不可比拟的迷人魅力。楼兰文化已经入选中国最具潜力的十大遗迹遗址，德、意、日、英、美、法等国的游客，专门前来旅游考察的不断增多，以楼兰文化为核心的旅游开发和文化产业正在快速发展。因此，新疆有必要把“丝绸之路”旅游作为主题旅游项目，建成世界级精品项目。

新疆把“丝绸之路”作为旅游产业的大项目来做，应敢于打破国界，聘请有关部门或专门人才出谋划策。“丝绸之路”旅游的潜在市场主要在东中部地区和国外。运作和整合好这个盈利的国际精品旅游线路，新疆必须以“时不我待”的紧迫感、责任感和使命感，打破目前各地各自为政的行政区域界限，努力引导各地乃至国外联手进行优势资源优化组合，积极配置全球优质资源，加快共同打造国际旅游品牌的步伐。尽管“丝绸之路学”的核心在新疆，但争夺旅游资源市场份额、抢占旅游市场的竞争早已如火如荼了。自1868年，德国学者李希霍芬提出“丝绸之路“这个典雅的名称开始，新疆便成了诸如斯文·赫定、斯坦因、伯希和等国际著名学者争相考察探究的热土，其研究成果最终成就了“丝绸之路学”。而延续数千年的丝绸生产经营销售活动，也推动了东西方文化的大交流与大融合，促进了世界经济贸易和科技的大活跃，为东西方文明发展作出了巨大贡献。因为有这种先天因素，就注定了在各类旅游中，文化之旅必然是最高类型的，这也正成为现代旅游的发展方向。人们外出旅游，所要寻找的就是文化科学方面的记忆碎片，就是追求自我素养的提高，增加阅历，陶冶情操。而为世界所公认的“丝绸之路”大学校，却正如法国汉学家、探险家伯希和（PaulPelliot，1878－1945）所言：“在那里停留一段时间，就足以使旅行家一生都变得大名鼎鼎。”所以，“丝绸之路”旅游是文化旅游的代表项目，也是四海游客关注和神往的旅游线路。新疆不可忽视这个重要的精品资源。当前，重点是要积极创造产业载体，精心打造如“丝绸之路”旅游的大项目，实现名称和内容的统一。创立起大文化旅游的产业形象，让它成为游客可见可触、活灵活现的国际名牌旅游项目。要满足游客“有看头”的心理需求，引发游兴，给游客以实惠，切实改变游客“不来新疆遗憾一辈子，来了新疆后悔一辈子”的心理感受，真正在国内外游客心目中树立起“大美新疆”的美好形象，展现出“迷人新疆”的无穷魅力，感受到“魅力新疆”的丰厚内涵。

新疆把“丝绸之路”旅游作为国际知名品牌来经营，是有其严谨而科学的依据和文化优势的。“丝绸之路”旅游与新疆旅游近似于同义词，具有互动双赢性。因此，新疆应将“丝绸之路”旅游产业作为大型历史文化旅游的主线来做大做强。这里有被古籍描述为：“足水草，通车马”的白水涧道，唐代诗人岑参称之为“走马川”。它东接赤亭道、陇右道，通向中原；西接碎叶道，大海道，通向黑海、红海、地中海；沿岸是沟通东西方的主干道路。旅游路径上古迹多，密度高，著名故城多。“丝绸之路”北道的轮台城是中原丝绸和西域马匹市场集散地。“丝绸之路”的繁荣推动了东西方文化的发展与繁荣。在新疆境内，就有白水涧道上发展起来的“路名文化”、“达坂城歌曲文化”、“火焰山神话文化”和“轮台诗词文化”等四大文化现象。在白水涧道上还有许多文化古迹，如乌鲁木齐县永丰乡烽火台、轮台故城、化肥厂烽火台、柴窝堡烽火台、盐湖烽火台、嘉德城（达坂城）、白水镇故城等，这些都具有很高的旅游开发价值。有“大金墓”之称的阿拉沟“西王母”墓，价值连城。墓葬中的特殊物品，表明了墓主生前的神威与权威。母系社会的典型代表人物——“西王母”，其墓被发现，对丝绸之路学具有黄金价值。冠称于世界巨型浮雕艺术创作的作品——呼图壁生殖崇拜岩画，面积达到120多平方米，多达200余个人物，这是远古人类追求氏族昌盛的形象艺术表述。这些珍贵的旅游资源都是“丝路之旅”最吸引人的地方。因此，有必要把新疆具有代表性的景点作为“丝绸之路”旅游产业龙头来经营，充分满足中外游客在新疆“丝绸之路”上进行“探幽、寻秘、求知、审美”的欲望，让中外游客在“丝路之旅”的深厚历史文化与旖旎独特美景的享受中，感到不虚此行、游有超值。

注释

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①2012年06月，来自哈萨克斯坦阿拉木图市、俄罗斯乌兰乌德市、意大利罗马市等“丝绸之路”沿线12个国家20多个城市的代表，汇集到中国西安，共同成立了“丝绸之路国际旅游合作联盟”。与会的中外代表们，在西安大唐西市博物馆举行了“2012‘丝绸之路’城市形象暨旅游资源推介会”等一系列活动，共同签署了《2012“丝绸之路”城市市长会晤宣言》、《“丝绸之路”国际旅游合作行动纲要》等文件，为促进“丝绸之路”沿线各国、各城市的旅游发展与经济繁荣提供了国际合作的框架。

[1]肖路.2012年双节全国各省旅游总收入排行出炉，新疆增长达99.79%[EB/OL].http://travel.people.com.cn/n/2012/1009/c41570-19202612.html，2012-11-12.

[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2012-11-18（1）.

[3]王敬.新疆坚持“生态立区”采取系列实质性举措[EB/OL].http://news.ts.cn/content/2012-12/29/con tent-7624675.htm，2012-12-29.

[4]朱最新.区域合作视野下府际合作治理的法理界说[J].学术研究，2012，（9），64.

[5]佚名.西部旅游业要学会“借船出海”[EB/OL].http://www.fx120.net/scribble/ly/200512291059423818.Htm，2005-12-29.

[6]顾华详.民族地区与周边国家加强旅游业区域合作的问题与对策[J].重庆邮电大学学报(社会科学版)，2006，（4），4.

[7]顾华详.民族区域自治地区加强和创新社会管理的法治路径探讨[J].西北民族大学学报(哲学社会科学版)，2012，（6），75.

[8]顾华详.加快推进新疆现代文化建设的若干问题研究[J].新疆艺术学院学报，2012，（6），89.

[9]闵琦.新疆史纲要[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/s/blog_640cec980100mhn6.html[2013-2-16]。

[10]黄适远.文明的断流[J].阳关，1999(1)，26。

[11]闵琦.新疆史纲要[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/s/blog_640cec980100mhn6.html[2013-2-16]。

[12]龚奕丹.让楼兰文化绽放光芒[N].新疆日报，2012-12-4（6）.

[13](法)伯希和.伯希和西域探险记[M].耿升译.人民出版社，2011：封底。

[14]张郁.让“丝绸之路旅游”叫响世界——徐百成有关乌鲁木齐“创建世界旅游名城”答记者问[N].新疆日报，2002-10-30（4）.