灾后基础设施重建中公众参与的行为框架及路径分析

段志成，陈 通，杨秋波，2

(1．天津大学管理与经济学部，天津300072;2．天津大学教育学院，天津300072)

世界银行将基础设施定义为“永久的成套的工程构筑、设备、设施和它们所提供的为所有企业生产和居民生活共同需要的服务”［3］，包括公用事业(电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统)，公共工程(大坝、灌渠和道路)以及其他交通部门(铁路、城市交通、海港、水运和机场)。基础设施大多属于公共物品或准公共物品，外部性特征明显，服务对象是社会公众，其建设过程也因此得到了公众的广泛关注。近年来，港珠澳大桥、南京地铁、广州番禺垃圾焚烧厂等众多基础设施项目由于公众反对而暂停、迁址或终止。公众对于关系切身利益的相关政策制定和大型项目决策中表现出更强的参与意识和表达倾向。公众参与作为一种在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入情况下的利益协调机制，体现了利益相关或感兴趣的个人、团体或组织对影响其发展的决策和资源进行影响和分享控制的过程。

灾后重建是在特殊的情况下，以相对比较特殊的手段和方法而得以展开的。灾后基础设施重建要求同时实现恢复功能和优化升级，具有工期要求紧、技术和施工难度大、社会关注度高等特殊性。为提高灾后基础设施重建的效率，并且保证其过程及结果的公正性，本文将基于参与式发展的视角，应用利益相关者理论构建公众参与的行为框架;引入Thomas的公众参与有效决策模型，探讨灾后基础设施重建中公众参与的机制设计。

一、灾后基础设施重建中公众参与问题的提出

灾后重建中公众参与的兴起源于对政府主导和市场主导重建模式的批判和反思:一是政府相比于当地社区行动的低效率;二是自上而下方法的失败，公众参与可以提高政策的执行力。对美国、日本、印尼、伊朗、巴基斯坦、印度等国灾后重建的大量实证研究发现［4-6］，基于公众参与的灾后重建在进度、质量、满意度等方面优势显著。公众参与可以协助确定科学的重建目标，在重建过程中强化沟通提供信息支持，并且确保当地社区的支持，众多研究均将灾民的积极参与作为重建成功的关键影响因素［7-8］。公众(特别是受灾群众)在灾后重建中参与的程度越深，灾后重建的效率与质量越高。

伊朗巴姆大地震灾后重建中，强调灾民不应是“消极的被施舍者”，而是“积极的参与者”，使公众参与到整体规划和具体重建工作之中，取得了很好的效果。巴基斯坦南亚大地震灾后重建中强调以公众权利为基础，突显非歧视性原则，关注最弱势的群体;吸纳公民社会和私有部门参与;强调透明与责任;推动权力的分散化。美国新奥尔良的灾后重建计划出台前后，都要通过公示、讨论会、数据调查和网络宣传等方式让社区居民广泛参与，在决策中多方听取公众的意见。日本阪神大地震灾后重建过程中十分尊重灾民的意愿，政府通过“社区建设小组”制度鼓励灾民参与重建，政府派遣一些专家和技术人员，为“社区建设小组”提供指导和咨询服务，同时向灾民介绍政府制定的重建方案供灾民选择，居民的意愿被充分纳入到重建方案中。正如Mileti［9］所指出，可持续的灾后重建必须基于所有团体和个人利益相关者的充分参与，并且参与过程的本身与其结果同样重要。

灾后重建中必须实施有效的公众参与逐渐得到认可，世界银行［10］鼓励灾后重建过程中公众个人及团体的参与，特别是弱势群体的参与。Pardasani［2］基于案例分析了马尔代夫海啸之后的重建过程中公众参与，提出了恢复与重建中公众参与的组织框架，其中非政府组织非常关键。关于如何保证灾后重建中公众参与的效率与效果，谢金林［11］对于灾后重建中公众参与的功能进行了详细分析，并探讨了如何建构政府与社会的良性互动合作体系以保障公众的有效参与。丁烈云［12］提出“社区主导”和“基层参与”的原则，让灾民和相关群体在民主协商、民主决策和民主管理的基础上提出灾区的项目需求和规划，政府及专业技术部门提供必要的服务和指导。孙施文［13］基于都江堰灾后城市住房重建案例讨论了灾后重建规划中公众参与的过程及特征。目前，灾后重建中公众参与的研究主要集中于两个方面:一是宏观视角下探讨灾难管理体系中的公众参与，强调其防灾、减灾方面的作用和方法;二是基于利益相关者视角讨论社区层面灾后住宅重建中的公众参与。在灾后基础设施重建方面，如何设计有效的公众参与机制以保证其效率和效果，尚缺乏深入研究。

二、灾后基础设施重建中公众参与的行为框架

亚洲开发银行、世界银行等于2005年提出了适用于东亚地区的基础设施发展新框架(见图1)，将包容性发展作为核心，强调协调、问责制和风险管理。政府部门应通过所有参与者之间的良性互动以实现利益均衡，从而具备将政策、战略和措施转化为现实的能力;通过强调公众参与以保证问责制的有效实施，从而保证责任的明确与落实;通过良好的风险管理机制，避免与缓和基础设施发展过程中带来的环境、社会和金融风险。

(2)冀北、冀东和太行山区年产矿量均衡。2017年河北省持证矿山企业年产矿量冀北、冀东和太行山区分别为9 989.97、9 020.99、9 043.47万t，分别占全省年产矿量的31.56%、28.50%、28.57%，三地区年产矿量比较均衡。

图1 东亚地区基础设施发展新框架

灾后基础设施重建的目标是使灾区基础设施服务水平和能力达到或超过灾前水平，必然要求在其规划及建设的全过程中进行科学决策。众多研究表明，项目利益相关者利益诉求的实现很大程度上影响着项目的成功。Turner［14］总结项目成功的5个关键因素，包括项目开始前利益相关者对项目成功的标准取得共识，项目实施过程中与利益相关方就成功标准进行反复检验，项目业主和项目经理保持伙伴关系，项目经理应被充分授权，业主应该对项目实施有足够的兴趣。项目利益相关者辨识以及实现其利益诉求的过程即是公众参与的过程，包容性发展也要求在灾后基础设施重建中必须强调公众参与。

灾后基础设施重建的过程也是一个公众参与的过程，公众参与不仅是灾后重建的社会基础和动力源泉，也是实现灾区恢复与改善的重要条件。灾后基础设施重建中公众参与的行为框架(见图2)，主体、客体、环境三者相互作用。

图2 灾后基础设施重建中公众参与的行为框架

1．公众参与的主体分析

公众参与的主体是指“应当参与的公众”，属于利益相关者的范畴。Freeman［15］提出，“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体”，并基于所有权、经济依赖性和社会利益3个维度进行了分析。目前，应用最为广泛的利益相关者界定方法是Mitchell［16］提出的评分法，按照合法性、权力性和紧急性3个属性将其划分为确定型利益相关者(符合3个属性)、预期型利益相关者(符合2个属性)和潜在型利益相关者(符合1个属性)。合法性是利益相关者的需求是合法的、正确的，是有合约保证或者符合社会道德的程度;权力性是指利益相关者独自开展某种行动的能力;紧急性是指利益相关者诉求的紧急程度。

灾后基础设施重建中利益相关者辨识的过程也是识别公众参与主体的过程。为了更好的识别公众参与主体，Creighton［17］开发了一套识别指标:一是位置因素，即活动范围处于项目附近;二是经济因素，即财务收益或损失;三是资源因素，即项目或计划的实施将限制使用某些资源;四是社会因素，即项目或计划的实施可能会威胁某个传统或文化，或者会极大地改变当地的人口;五是价值因素，即当行动与价值相关时，一些群体的人会受到影响。Rietbergen和Narayan［18］提出了以下几个选择公众的问题:一是谁是可能的受益者;二是谁会受到不利的影响;三是弱势群体是否被明确识别;四是支持者及反对者是否被明确识别;五是利益相关者之间的关系如何。综合众多关于公众参与的研究，公众参与的主体应包括被项目直接或潜在影响的、能为项目提供重要知识或信息的、能够影响项目实施的以及对项目感兴趣的组织、群体或个人。基于上述原则及过程，灾后基础设施重建的利益相关群体及其利益诉求如表1所示。

政府相关部门和机构包括中央政府和地方政府的规划、国土、环保、交通、通讯、水利以及建设等行政主管部门，在灾后基础设施重建中不仅具有合法性和权力性，更具有紧急性，因而属于确定型利益相关者。项目开发、建设及运营相关单位包括开发商、金融机构、特许经营商、咨询单位、施工承包商、运营商和供货商等。灾区居民包括城镇居民和农村居民，其中需重点关注贫困户、少数民族、移民和妇女等弱势群体。利益相关的社会群体或组织包括灾区城镇社区组织、灾区农村村委会、当地相关行业协会和工会等。表1中的灾区居民、利益相关的社会群体或组织、感兴趣的社会群体或组织便是灾后基础设施重建中公众参与的主体。

2．公众参与的客体分析

灾后基础设施重建中公众参与的客体包括两个层面:一是建设程序层面，包括规划、决策、实施、验收与评价等阶段，规划阶段需要进行规划环境影响评价，决策阶段包括项目建议书编制与批准、项目环境影响评价和项目可行性研究等，实施阶段包括设计、采购、施工等，验收与评价则包括竣工验收、资金使用审核和后评价等;二是重建对象层面，即电网、公路、铁路、民航、城镇供水和污水处理、通信等领域。Thomas［19］引入了“质量约束”和“公众可接受性”两个核心变量，用于分析公众参与行为。前者指决策受到技术、规章和预算等约束的程度大小，质量约束要求越高，公众参与的限制性越大;后者则涉及到公众对决策的态度和配合程度，公众的可接受性要求越高，则参与的力度越大。公众参与的程度及范围取决于二者之间的相互限制。因此，灾后基础设施重建公众参与的客体中，规划、决策、验收与评价等阶段的要求较高。

灾后基础设施重建中公众参与的优势及劣势如表2所示，优势主要体现于改善行动和社会发展两个方面。

表1 灾后基础设施重建中的利益相关主体与相关利益要求

表2 灾后基础设施重建中公众参与的优势、劣势分析

3．公众参与的环境分析

如上所说，公众参与虽然有利于灾后重建的顺利实施，但同时也面临着效率、决策科学性、公平性等要求与参与之间的矛盾，必须根据不同的环境选择公众参与的程度及方式，实现公众参与现实性平衡观点与随环境变化的随机性观点的结合。

公众参与的环境包括显性的制度环境和隐性的文化环境。制度环境可划分为三个层面，即公众参与的基础性制度、程序性制度和支持性制度［20］。公众参与的基础性制度包括政府信息公开和公众利益的组织化，后者涉及宪法所规定的结社权。公众参与的程序性制度应保证参与程序满足均衡的利益代表、平等和有效的协商、理性和负责任的选择，参与程序的设计要满足不同参与强度的需求，提供合理的意见表达、回馈以及说明理由制度。公众参与的支持性制度包括公益代表制度、专家知识的支持制度、利用司法审查有效监督决策的制度等。文化环境内容十分广泛，包括公众的参与意识、公众的参与能力水平、政府部门对于公众参与的态度、新闻媒体独立水平等。

此外，随着近年来公民社会、WEB2.0社会、风险社会等社会思潮的兴起，公众对于关系切身利益的相关政策制定和大型项目决策中表现出更强的参与意识和表达倾向，但同时也存在着诸多矛盾:一是多数选择与正义原则之间存在冲突;二是个人理性与集体理性之间存在冲突，若赋权公众进行决策，则可能会为了追求自身利益而牺牲公共利益;三是公众参与中平等与霸权的矛盾，强势的利益团体可能假借公众参与的名义，利用知识等方面的优势，操纵参与过程，制造社会压力，迫使弱势团体让步或被收买，达到合理化其诉求的目的;四是公众参与的无限扩张导致决策效率低下甚至无法决策。因此，根据托马斯的理论，灾后基础设施重建中必须根据“质量约束”和“公众可接受性”两个指标的约束，选择适宜的模式以保障有效的公众参与。

三、灾后基础设施重建中公众参与的路径分析

如前面所述，灾后基础设施重建各阶段中公众参与程度的要求均不相同，如何在灾后重建的实践中实施有效的公众参与，需要结合公众参与的过程进行机制设计，包括参与程度设置、参与模式选择及路径分析等内容。

1．公众参与的程度设置

在灾后基础设施重建各阶段的公众参与过程中，首先应根据公众参与的目标确定公众参与的策略及详细计划。Coenen［21］认为，公众参与的程度必须与参与工具相匹配才能不断提升决策质量，反之亦然。公众参与的程度设置取决于政府机构授权的程度，在参与工具的选择及实施中得以实现，因此二者成为公众参与过程的关键环节。Sherry［22］通过对公众参与实践的分析，提出了公众参与阶梯的概念，将公众参与分为8级、3个层次，从操纵式参与到公众控制。公众参与阶梯的划分基本采用了垂直、分级的思路，Dorcey等［23］认为，一系列公众参与的程度如同一个“频谱”，而且根据不同的决策目标，每个参与程度均可能是合理的，无优劣之分。国际公众参与协会(international association for public participation，IAP2)沿用了“频谱”的思想，将公众参与的程度划分为通告、咨询、介入、协商以及赋权5个类型。

根据参与程度的不同，约翰·克莱顿·托马斯构将公众参与划分为以获取信息为目标的公众参与、以强化公众对决策理解的公众参与和以构建政府与公众强有力的合作关系为目标的公众参与，并开发了公众参与的有效决策模型［19］，提出了自主式管理决策(A1)、改良式自主管理决策(A11)、分散式的公众协商(C1)、整体式的公众协商(C11)和公共决策(G11)等5种公众参与模式。A1指管理者在没有公众参与的情况下独自解决问题或者制定政策;A11指管理者从不同的公众群体中搜寻信息，然后独自决策，公众群体的要求可能会得不到反映;C1指管理者分别与不同的公众团体探讨问题，听取其观点和建议，然后制定反映这些团体要求的决策;C11指管理者与作为一个单一集合体的公众探讨问题，听取其观点和建议，然后制定反映公众团体要求的决策;G11指管理者同整合起来的公众探讨问题，而且管理者和公众试图在问题解决方案上达成共识。前2种是管理者自主决策，不考虑公众对政策的接受性;后3种决策方式是与公众共同决策的方式。

2．公众参与的模式选择

本文根据灾后基础设施重建的特征和要求，对托马斯提出的模型进行修正，设计了灾后基础设施重建中公众参与的模式选择模型，如图3所示。根据模型中5个问题的判断，可以选择相应的公众参与模式，问题具体内容如下。

Q1:灾后基础设施重建中政府是否拥有足够且充分的信息进行高质量的决策?

Q2:灾后基础设施重建的决策问题是否被结构化?

Q3:灾后基础设施重建中公众对决策的接受程度是否对有效执行至关重要?

Q4:灾后基础设施重建的中公众与政府的目标是否一致?

Q5:灾后基础设施重建公众参与的过程中，公众内部是否会产生冲突?

以灾后垃圾处理设施重建方式的选择为例，参照图3的路径指向来选择公众参与模式。

(1)对于Q1，灾后垃圾处理设施重建中政府决策所需信息充分，选择“是”。

(2)对于Q2，灾后垃圾处理设施重建决策结构化程度较高，供选择的方式有“垃圾焚烧”、“卫生填埋”、“垃圾堆肥”等，选择“是”。

(3)对于Q3，灾后垃圾处理设施重建中公众的可接受性要求较高，公众态度影响决策的执行，选择“是”。

(4)对于Q4，灾后垃圾处理设施重建中政府与公众的目标并不完全一致，选择“不是”。

(5)对于Q5，灾后垃圾处理设施重建中公众内部冲突不明显，选择“否”。

基于上述路径分析，应选择的公众参与模式是“分散式的公众协商”(C1)。如果难以确定公众与政府的目标是否一致，可选择图4中标示“?”的路径。

图3 公众参与的模式选择

四、结 语

尽管在灾后基础设施重建的过程中，各级政府是最重要的组织和指挥力量，但公众在整个重建过程中的参与始终是非常关键的，不仅能够推动政府更有效、更公平地运作，还可以处理好政府越位和缺位的问题，而且从实践上也证明了可以充分发挥非政府组织的作用，促进公民社会的完善与发展。在灾后基础设施重建各阶段的活动之中，应增强重建的透明度，真正构建起多元化的信息沟通机制，实施完整的公众参与过程，真正做到参与推动发展，民意影响决策。灾难管理是一个系统的过程，包括灾前预防、灾后应急和灾后重建，灾后重建中公众参与的有效性取决于前期的参与过程对参与环境的适应和完善，前期参与过程也能提升公众参与的积极性，积累社会资本。关于灾后基础设施重建中公众参与绩效评价以及实证分析，参与过程中各类型公众之间的关系以及其如何影响决策的机理等问题均有待于进一步的讨论。

［1］徐玖平，卢 毅．地震灾后重建系统工程的综合集成模式［J］．系统工程理论与实践，2008(7):1-16．

［2］Pardasani M．Tsunami reconstruction and redevelopment in the maldives:A case study of community participation and social action ［J］．Disaster Prevention and Management，2006，15(1):79-91．

［3］Rémy Prud’Homme．Infrastructure and development［C］//Pleskovic，Boris．Economic Integration and Social Responsibility:Annual World Bank Conference on Development Economics．Washington D C:World Bank Publications，2004:123-130．

［4］Lawther P M．Community involvement in post disaster reconstruction-case study of the british red cross maldives recovery program［J］．International Journal of Strategic Property Management，2009，13(6):153-169．

［5］Olshansky R B，Johnson L A ，Topping K C．Rebuilding communities following disaster:Lessons from kobe and los angeles［J］．Built Environment，2006，32(4):354-374．

［6］Davidson C H ，Johnson C ，Lizarralde G ，et al．Truths and myths about community participation in post-disaster housing projects［J］．Habitat International，2007，31(5):100-115．

［7］Ganapati N E ，Ganapati S．Enabling participatory planning after disasters:A case study of the world bank’s housing reconstruction in turkey［J］．Journal of the American Planning Association，2009，75(1):41-59．

［8］Manelele I，Muya M．Risk identification on communitybased construction projects in zambia［J］．Journal of Engineering，Design and Technology，2008，6(2):145-161．

［9］Mileti D．Disasters by Design:A Reassessment of Natural Hazards in the United States［M］．Washington D C:Joseph Henry Press，1999．

［10］World Bank Group．World Bank President Urges Tsunami Reconstruction Be Driven by the Affected Communities［R］．Washington D C:World Bank，2005．

［11］谢金林．公民有效参与灾后恢复重建:以汶川震后恢复重建为例［J］．云南财经大学学报，2008，24(6):80-86．

［12］丁烈云．地震灾后住房安置工程应统筹兼顾五大关系［J］．科技进步与对策，2008，25(10):24-27．

［13］孙施文，邹 涛．公众参与规划，推进灾后重建:基于都江堰灾后城市住房的重建过程［J］．城市规划学刊，2010(3):75-80．

［14］Turner R．Five necessary conditions for project success［J］．International Journal of Project Management，2004，22(4):349-350．

［15］Freeman R E．Strategic Management:A Stakeholder Approach［M］．Boston:Pitman，1984．

［16］Mitchell R K，Agle B R，Wood D J．Toward a theory of stakeholder identification and salience:Defining the principle of who and what really counts［J］．Academy of Management Review，1997，22(4):853-886．

［17］Creighton J L．Identifying Publics/Staff Identification Techniques［M］．Alexandria:US Army Corps of Engineers，1983．

［18］Rietbergen-McCracken J，Narayan-Parker D．Participation and Social Assessment:Tools and Techniques［R］．Washington D C:International Bank for Reconstruction and Development/World Bank，1998．

［19］Thomas J C．Public Participation in Public Decisions:New Skills and Strategies for Public Managers［M］．San Francisco:Jossey-Bass，1995．

［20］王锡锌．公众参与和中国新公共运动的兴起［M］．北京:中国法制出版社，2008．

［21］OECD．Participatory Decision Making for Sustainable Consumption［R］．Paris:OECD，2002．

［22］Sherry R A．A ladder of citizen participation［J］．Journal of the American Planning Association，1969，35(4):216-224．

［23］Dorcey A，Doney L，Rueggeberg H．Public Involvement in Government Decision-Making:Choosing the Right Model-A report of the B C Round Table on the Environment and the Economy［R］．Victoria B C:Dorcey A H J，1994．