从博弈论的角度浅析政府采购中采购拖延现象的成因

王暄

(中央财经大学 财政学院，北京 102206)

0 引言

近年来，在政府采购中出现了一种采购拖延的现象:采购人对获得批复的项目不按时履行，而是一再拖延，直到项目即达交付日期时，才变公开招标的采购方式为非公开方式进行采购。不公开寻觅供应商，而是将项目草率地推给“内定人”的行为，必然会影响政府采购效益的发挥。是什么原因导致政府采购项目的时间被拖延?与采购相关的利益主体为什么一再选择推迟采购时间?采购拖延对政府采购效益的发挥造成了怎样的影响?本文通过分析有限理性的利益主体在采购博弈中做出的选择，来解释政府采购拖延现象，分析拖延所带来的后果，并针对拖延现象的治理提出相关建议。

1 采购方式变化的案例分析

据鲁南某区政府采购工作报告显示，2008 年至2012 年，该区的政府采购无论在采购数量上还是采购金额上都有较大提升。采购数量由2008 年的5 次扩大到2012 年的58次，采购金额由2008 年的216.4 万元增长到2012 年的31866.7 万元。此外，采购方式也渐趋多样，2008 年只有竞争性谈判一种采购方式，到2011 年就能以公开招标、竞争性谈判、单一来源采购三种方式进行政府采购。但在对采购方式的数量对比中，尤其是公开招标和竞争性谈判数量的对比，我们发现了一些问题。根据三种政府采购方式的数量，可绘制如图1 所示:

从图1 中可以看出，2008 年至2011 年，无论是公开招标、竞争性谈判还是单一来源采购，其采购数量都在增加，但竞争性谈判的增长速度明显超过公开招标的增长速度，四年来的平均增幅达到175%，而公开招标的平均增幅只有125%，透明化程度更高的公开招标采购方式在前几年的增长速度反而低于非公开招标采购形式的竞争性谈判。

图1 2008 年－2012 年鲁南某区政府采购次数折线图Fig.1 The line chart of purchasing frequency for government of a certain county in southern shandong province from 2008 to 2012

再看公开招标和竞争性谈判两种采购方式各年增加次数的对比(即折线图中相邻两点间的线段斜率对比)。从2008 年到2011 年，竞争性谈判各线段的斜率均大于公开招标对应各线段斜率，说明2008 年—2011 年，政府采购每年通过竞争性谈判形式采购的项目的增长量多于通过公开招标形式采购的项目的增长量。只有2012 年竞争性谈判采购数量不增反降，公开招标采购数量有了大幅度提升。

图2 2008 年－2012 年鲁南某区政府采购金额折线图Fig.2 The line chart of purchasing money for government of a certain country in southern shandong province fron 2008 to 2012

图2 是2008 年—2012 年采购金额折线图。从图中可以看出，无论是竞争性谈判还是公开招标，采购金额都呈现出逐年上升的趋势，竞争性谈判的采购金额从2008 年的216.4 万元不断上升到2012 年的10901.0 万元。公开招标的采购金额更是以迅猛的速度增长，继2010 年以1991.1 万元首次超过当年竞争性谈判采购金额后，在2012 年蹿升到20965.7 万元，是当年竞争性谈判采购金额的近乎两倍。同时，我们也注意到，除2012年公开招标方式采购金额大幅度超过竞争性谈判采购金额外，前四年的政府采购还是以竞争性谈判为主导的，且这种主导趋势在四年内逐渐增强。

对竞争性谈判方式采购在2008 年到2011 年间明显增多现象，除了采购的客观需要外，本文给出了另一种解释:采购人代表不愿以公开招标的方式进行政府采购，因此很多项目都被搁置，等到急需使用时，采购代表便申请紧急采购，而后根据《政府采购法》第三十条第三项的规定，采用竞争性谈判方式进行采购。

根据《政府采购法》第三十条第三项的规定，招标所需时间不能满足用户紧急需要的，可以采用竞争性谈判方式采购。这样一来，采购人通过打法律的擦边球，就将采购时间一拖再拖。采购拖延现象只有通过改变采购方式才会发生吗?政府采购中的行为人在决策时为什么一致性地选择了推迟采购时间?下文将重点就采购拖延现象及政府采购中的各方博弈来分析采购拖延现象产生的成因。

2 政府采购拖延现象

2.1 政府采购拖延现象的阐释

政府采购拖延现象近年来在我国各地区的政府采购中时有发生。该拖延现象既有政府采购工作具体实施相对于《中华人民共和国政府采购法》颁布的滞后性，又有采购过程中采购人故意推迟采购时间而导致的项目被拖延。本文主要讨论后者。

所谓采购人故意推迟采购时间，是指采购人不按照计划规定的公开招标采购时间按时发布招标公告，而是将项目采购的时间一再拖延，直到据项目交付期限的时间不足以支持公开招标方式时，采购人才通过申请紧急采购的方式转变采购形式，转而采用非公开的方式进行采购。

2.2 政府采购拖延现象涉及的有关各方

政府采购拖延现象与采购人与供应商的决策选择有密切联系。各供应商为争取承包机会所做出的努力，采购人在供应商选择的基础上采取的行动方案以及采购人和供应商为实现利益最大化共同做出的行为决策等，都会在信息不对称的情况下耗费时间，拖长项目采购前期准备的时间，导致项目采购不能及时落实。

2.3 政府采购拖延现象的后果

政府采购的拖延现象会导致寻租、设租现象的发生。在采购人代表发售招标文件或邀请潜在供应商之前，供应商为获取承包机会，往往不惜牺牲金钱和时间来疏通与采购人之间的关系，产生寻租行为;而采购部门看准了供应商的心思，总会故意推迟发售招标文件的时间来缩短没有事先疏通关系的供应商的准备时间，以将其排除在外，有的采购部门甚至直接采取更换采购方式的办法来满足供应商的需要。采购人推迟时间的行为即为设租。寻租和设租行为容易滋生腐败，严重影响政府采购效用的发挥。

政府采购的拖延现象会推迟项目工期。政府采购的拖延现象发生在项目实施之前，无论是供应商想方设法拉拢采购人，还是采购人在众多利好条件中择优选择供应商，都需要耗费时间。任何环节的拖延都可能导致项目实施环节被推迟，这很有可能违背预算单位年初的工作计划，甚至影响整年的工作进度。

政府采购的拖延现象会降低财政资金的使用效益，从而影响政府采购效用的发挥。政府采购的拖延多体现在采购前准备工作中的各个环节。如前所述，拖延现象引发的寻租、设租问题会导致钱权交易，就采购人而言，影响了最佳供应商的选择，在一定程度上阻碍了资源的合理优化配置。政府采购旨在花同样多的钱或少花钱的情况下，提高采购商品、服务或工程的质量，优化性价比。而采购的拖延现象则违背了政府采购的初衷，使得节约财政支出的财政作用没有充分得到体现，影响政府采购效用的发挥。

3 政府采购拖延的博弈论分析

3.1 有限理性供应商之间的寻租决策博弈

3.1.1 两个供应商之间的博弈分析

在采购人发布招标公告或对供应商进行筛选之前，供应商疏通关系的行动对其以后的中标几率有很大的影响。假设在采购前的准备阶段只有两个相互竞争的供应商，他们并不知晓对方的行动策略，处在信息不完全的行动状态下，但双方均能做出疏通关系和不行动两种行为决策。那么他们选择不同的方案所带来的效用水平可通过如下的支付矩阵图反映出来:

表1 两个供应商博弈的效用水平支付矩阵Table 1 payoff matrix of the utility level whth the game between two providers

如果供应商1 选择主动寻租，即事前疏通好与采购人之间的关系，当供应商2 寻租时，他们获得承包项目的机会是均等的，即中标几率为50%，当供应商2 不行动时，采购人会把承包机会给供应商1;如果供应商1 选择不行动，当供应商2 也选择不行动时，二者获得承包的机会仍旧相等，但供应商2 一旦行动起来，供应商1 就丢失了此次承包项目的机会。值得注意的是:在寻租的情况下，由于供应商事先给予了采购人一定的好处，采购人也会相应提高采购价格，因此供应商都寻租所获得的收益大于都不寻租时的收益(即Y ＞y)。

由此得出两个供应商的占优决策均为“行动”，即在采购前的准备时期，供应商会想办法联系到与自己相关并有需求的采购人，疏通与采购人之间的关系，争取承包权。

3.1.2 N 个供应商之间的博弈分析

通过上述分析，我们已经得知，在只有两个供应商时，寻租是双方的共同选择。考虑现实中存在众多供应商的情况，假设N 个供应商均匀分布在一个圆周上，这些企业仅仅能知道位置与其相近的相邻两企业的决策，并以此来调整自己的决策。不失一般性，我们仅考虑一个博弈方i 的决策行为。设Xi(t)为在t 时刻博弈方i 的邻居中采取不寻租策略的数量，Xi(t)∈(0，1，2)，则博弈方i 选择寻租(A)和不寻租(B)的期望博弈如下:

其中Y 为相邻的供应商都采取寻租决策时所获得的收益，y 为相邻的供应商都不行动时所获得的收益，P 为在供应商主动寻租而相邻供应商都不采取行动的情况下所获得的收益。从上述分析中可知:P ＞Y ＞y，因此，E(A)＞E(B)。即在有众多供应商的情况下，供应商们总会做出一致的选择——设法寻租。

3.2 采购人与供应商之间的决策博弈:

由于采购方面对的是众多供应商，因此采购人需要在众多的利好条件中找到一个对自己最有利的供应商，并将承包项目的机会向该供应商倾斜。在疏通关系和选择供应商的博弈过程中，所耗费的时间是巨大的。

图3 供应商与采购人在博弈过程中的选择Fig.3 Choice of the provider and the purchasing agent in the game process

由于供应商在博弈中处于先采取行动的一方，因此为本轮序列博弈中的先行人。由上一阶段供应商之间的博弈可知，供应商会在A 点处选择及时疏通与采购人之间的关系而到达B 点。

我们假设供应商不采取任何行动到达C 点时获得项目承包权的概率为p，供应商为疏通关系所花费的经费为100，项目收益为500。那么到达B 点时，若采购人拖延发布招标公告或邀请其他供应商的时间，就会使一些没有给予采购人好处的供应商被排除在外。此时采购人既获得了供应商为疏通关系的而付出的100，又能取得项目500，总收益为600，而供应商获得承包项目的概率远远大于p，所获得的收益500，足以抵偿损失。

若在B 点时预算单位选择了不拖延发布招标公告或邀请其他供应商的时间，就相当于给予所有的供应商同等的准备时间和承包机会，先前供应商所做的努力就白费了，此时预算单位获得的收益仍然为600，但失信于供应商的损失为200，所以总收益为400。而供应商获得项目承包权的机会没有改变，仍为p，并且损失了为疏通关系而花费的经费100。

所以在B 点时，预算单位会选择拖延时间，当供应商预测采购人会采取拖延行动时就会采取疏通关系的做法，最终二者达到纳什均衡。因此，无论站在预算单位还是供应商的角度，时间上的耗费是必须的。

根据上述博弈分析，可以初步看出政府采购中出现采购拖延现象的基本原因。因此，应从采购方式的改变，时间约束机制的制定以及法律法规的完善上入手，将时间拖沓的现象扼杀在摇篮里。

4 相关建议与改进措施

4.1 建立时间约束机制

在时间约束机制方面，应制定严格的采购周期，将项目的采购周期纳入到年初的工作规划中，严格规范各个环节的实施时间，控制采购事前准备时间，以杜绝采购人为广大供应商设置门槛的机会。在采购实施的各个环节，应安排不同的人员在特定的时间点负责不同事宜，以增大供应商走后门疏通关系的机会成本，减少徇私舞弊现象的发生。最后，政府采购预算单位应按照《政府采购法》、《招标投标法》等政策法规的规定(如《政府采购法》第二十二条:采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇)，给予各供应商平等的竞争机会，杜绝排挤供应商的行为。

4.2 严格规定重点项目的采购方式

在采购方式的选择上，对采购资金数额较大的项目，应严格规定采用公开透明度相对高的公开招标方式进行采购。与其他采购方式相比，公开招标在法律法规上对招投标各个阶段的时间有着更为细致和严格的规定，如《招标投标法》第十六条规定:招标公告应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。第二十四条规定:招标人应当确定投标人编制投标文件所需要的合理时间;但是，依法必须进行招标的项目，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于二十日。第三十四条规定:开标应当在招标文件确定的提交投标文件截止时间的同一时间公开进行;开标地点应当为招标文件中预先确定的地点。第四十六条规定:招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。第十七条规定:依法必须进行招标的项目，招标人应当自确定中标人之日起十五日内，向有关行政监督部门提交招标投标情况的书面报告。以上规定规范了采购过程，缩短了项目拖沓的时间。此外，公开招标方式有利于发挥第三方的监督制约机制，使采购单位和供应商在公众和媒体等的监督下规范自身行为，有利于项目的按期执行。

4.3 健全法律法规

《政府采购非招标采购方式管理办法(征求意见稿)》第三十二条的第三项，对可以采用竞争性谈判方式采购的相关情况则做了这样的规定——非采购人所能预见或者非采购人拖延造成采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的。从这条规定中，我们可以看出，国家已经注意到采购项目拖延有相关问题。如果是采购人所能预见或者采购人拖延造成采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的，则不能采用竞争性谈判来实现。因此，要从法律上杜绝采购人钻法律漏洞的行为发生，《政府采购非招标采购方式管理办法》应尽早出台。这样，采购人再用改变采购方式的办法来拖延采购时间时，就会受到财政部门不批复的约束，项目最终还是要采取公开招标的方式进行采购。

5 结论

本文通过对鲁南某区2008 年到2012 年政府采购工作报告的分析，发现了政府采购采购方式渐趋不透明化的现象，该现象在我国其他地区也存在，并催生了近年来产生的政府采购拖延现象。通过对政府采购拖延问题的解析，我们发现采购各环节不同利益主体的决策对其有着深刻的影响。对此，本文采用博弈论的方法，在分析各环节各行为主体行动的基础上得出一致的结论:各利益主体的决策将会朝着采购拖延的方向发展。为此，本文提出了抑制拖延现象的相关建议，并在该区2012 年的政府采购工作报告中看到了政府采购工作实质性改进的趋势。

在图1 鲁南某区2012 年的政府采购数据中，我们可以看出，政府采购公开透明度的提升工作已经取得了一定的成效，该区在2012 年度采用公开招标采购方式的采购次数达到21 次，比2011 年增长了3.20 倍，超过了以往各个年度的增幅。图2 鲁南某区政府采购金额的折线图显示，2012 年政府采购通过公开招标的形式实现的采购金额达到20965.6890 万元，比2011 年的2534.8921 万元增长了7.27 倍。

2012 年10 月出台的《政府采购非招标采购方式管理办法(征求意见稿)》已经体现出国家对政府采购相关法律法规完善的重视。通过该区2012 年公布数据中我们也看到，其公开招标的采购份额已大大提升，采购方式正朝着公开透明的方式转变。我们希望随着《政府采购非招标采购方式管理办法》的出台，更多的地区能杜绝采购拖延的现象，使政府采购发挥其应有的作用，为百姓谋福利。

［1］马海涛 姜爱华.政府采购管理［M］.北京:北京大学出版社，2008.

［2］詹姆斯D.米勒(美).活学活用博弈论［M］.北京:机械工业出版社，2011.

［3］沈公韬.有限理性实现程度中时间因素的扩展［J］.经济研究导刊，2010，(22):8 －10.

［4］詹翔.浅谈博弈论在建设工程招投标中的实际运用［J］.中国建设信息，2012，(8):71 －75.

［5］张维迎.博弈论与信息经济学［M］.上海:上海人民出版社，2004.

［6］周玉冰，刘辉.博弈论及其案例的分析［J］.科技向导，2010，(27):124 －125.