依托社会复合主体推进基本公共服务均等化研究——以杭州为例

董自光 汪 曼

(浙江树人大学 现代服务业学院，浙江 杭州 310015)

基本公共服务均等化是指全体社会成员在义务教育、医疗保障、住房就业、基础设施以及环境保护等方面获得基本而有保障、水平大致相当、结果大致均等的公共产品和服务，是实现社会公平正义、和谐发展的题中之义和必然之举，这不仅是政府部门的基本义务，也是社会发展和进步的共同目标，需要多元利益主体协调配合，共同推进完成。党的“十八大”报告把基本公共服务体系建设摆在重要位置，要求加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。《国家基本公共服务“十二五”规划》明确提出，在坚持政府负责的前提下，充分发挥市场机制作用，推动基本公共服务提供主体和提供方式多元化，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式。

一、多元主体协作供给基本公共服务的理论基础

改革开放以后，我国在经济制度变革和权力下放的过程中，社会系统从计划经济时代唯一的政府主体分化并逐渐形成了政府组织、市场系统或第二部门的企业组织、民间系统或第三部门的社会组织等三大系统或部门，①张兆曙:《城市议题与社会复合主体的联合治理——对杭州3 种城市治理实践的分析》，《管理世界》2010年第2 期，第46－59 页。政府、企业和社会组织分别根据其行为取向和运作特点履行社会职能，各自具有独特的优势，但也存在明显的不足。

政府是权力最大、资源控制能力最强的主体，它可以凭借所掌握的资源、权力和制度框架设计者的身份，通过指示、命令等方式自上而下地参与公共服务供给和管理国家事务。作为全民的代理人，政府部门应当以公仆的身份为其委托人提供高质量的服务，至少确保社会公众能够得到最基本的公共服务;然而在“政府—公众”这一委托代理关系中，社会公众(委托人)难以有效行使其剩余索取权，在监管约束空位的情况下，计划秩序管理的固有缺陷所催生的机构臃肿、寻租腐败、资源浪费现象丛生，即所谓的“政府失灵”导致基本公共服务供给中缺位、越位、错位等现象丛生。

企业主体以实现利润最大化为首要目标，其追求经济利益的本性使其在市场开发、资源利用、项目运作等市场行为中高度重视成本节约和效益优先，对于盈利性质的产品和服务，企业可谓是最佳的运作主体;然而由于信息不对称、不完全竞争和公共物品外部性等原因，企业主体进行市场化运作往往会产生市场失灵，在基本公共服务供给方面表现为供给数量不足、质量难以保障和价格水平偏高等问题。

政府失灵和市场失灵的存在使得仅靠政府和企业二维主体难以实现基本公共服务有效供给，由此第三部门即社会组织或非政府组织(NGO，Non-government Organization)应运而生。社会组织以志愿精神作为原动力，通过充分调动社会公众参与公共物品供给，具有参与性、回应性、透明性和广泛性等特点，较好地补充了政府失灵和市场失灵所造成的空缺。然而社会组织也有其自身的局限性，美国学者萨拉蒙最早提出了“志愿失灵”理论，指出社会组织存在资源组织能力不足、对象的特殊性、资源分配的父权性以及人员的业余性等问题，致使其在志愿原则下满足社会需求、提供基本公共服务等方面产生功能缺陷和效率困境。①孙婷:《志愿失灵及其校正中的政府责任》，《中国行政管理》2010年第7 期，第99－101 页。

根据福利多元主义的主张，社会福利既不能完全依赖企业，也不能完全依赖国家(政府)，福利是全社会的产物，是由政府、企业和社会组织三者共同提供的，而不是其中某一方的垄断行为。②彭华民、黄叶清:《福利多元主义:福利提供从国家到多元部门的转型》，《南开学报(哲学社会科学版)》2006年第6 期，第40－48 页。基本公共服务种类繁多，包括就业服务、社会保障、义务教育、公共卫生、基本医疗、公共文化体育、公共交通、公共通信、公用设施和环境保护、公共安全等领域，不同类型的基本公共服务在投资规模、见效周期、经济效益和社会效益等方面又具有不同的趋向和侧重点，因此实现基本公共服务均等化是一项长期的系统性工程，其实现过程必须充分发挥政府、企业和社会组织各自的比较优势，通过三者之间分工协作、功能融合，构建适应社会经济结构变革趋势的功能复合型主体，实现政府运作、市场运作和第三部门运作的有机复合，构建基本公共服务多元供给体系，对此理论界与实践部门已经达成共识。而构建基本公共服务多元主体协作供给的核心和关键又在于制度设计与安排，明确各类参与主体的角色定位、参与方式和责任划分，形成合理高效的运作机制。本文将在杭州市积极创新社会治理模式，构建社会各群体、各层次之间具有较强互动关系的社会复合主体以共建共享“生活品质之城”的背景下，梳理和归纳社会复合主体推进基本公共服务均等化的运作机制，并结合具体案例展开分析。

二、社会复合主体推进基本公共服务均等化的运作机制

所谓社会复合主体是指以推进社会性项目建设、知识创业、事业发展为目的，社会效益与经营运作相统一，由党政届、知识界、行业界、媒体界等不同身份人员共同参与，主动关联而形成的多层构架、网状联结、功能融合、优势互补的新型社会主体。③王国平:《培育社会复合主体，共建共享生活品质之城》，《杭州通讯》2008年第12 期，第5－12 页。它能够通过不同行为主体之间的分工协作，发挥着既相互区别又不可或缺的角色功能，或是引导协调功能，或是经营运作的功能，或是研究指导的功能，或是宣传监督的功能，④杨建华、姜方炳:《“共同体的重构”:对城市社会“终极实在”的追寻——以杭州社会复合主体建设为例》，《浙江社会科学》2010年第10 期，第52－57 页。以最低的成本提供优质的公共产品，来满足社会公众对基本公共服务多元化、高效性、回应性、规范性以及平等性要求。根据不同行为主体在社会复合主体中的角色定位、参与方式和职责划分的不同，可分成政府主导型、企业主导型和社会组织主导型三种类型，并相应形成的运作机制。

(一)政府主导型社会复合主体

所谓政府主导型社会复合主体是指以政府或其职能部门为核心，其他社会行为主体广泛参与、平等协商、民主决策而形成的合作平台或由此构建的制度安排。它顺应了20世纪80年代以来政府再造浪潮中构建“让赢利空间于民间企业，专注于提供高品质公共服务”的责任政府与公共服务型政府的发展趋势，其优势体现在行政运作极强的组织协调能力，能够最大范围内整合资源，投资于规模大、期限长的领域，并能坚持以低价格提供基本公共服务。其适应于社会治安、国家安全、义务教育、社会保障等投资规模大、见效周期较长、经济效益不明显、需要由政府直接供给的非经营性公共服务。

政府主导型社会复合主体推进实现基本公共服务均等化，首先必须建立能够满足利益相关者表达诉求的有效渠道，使公共服务的供给者、受益者和间接受影响者都能将各自的诉求、愿望和意见表达出来，在形成决策、制定政策以及具体实施过程中，充分吸纳不同利益主体，特别是弱势群体的愿望诉求和意见，形成公开、公正、公平的多元主体平等参与机制。近年来，除了公示公告、听证会、论证会、咨询会、社会公开征求意见和民意调查等以外，在网络信息技术发展的背景下，政务论坛、电子政务、(微)博客等也逐渐成为了多元主体参与社会公共事务的新模式。其次，必须在政府财政支出和银行贷款的基础上，探索完善地方政府融资平台，恢复发行地方政府债券，尝试引入民营资本，通过资本市场股权融资，建立多元化的融资机制。第三，政府是基本公共服务供给的直接生产者或安排者，其合作供给主要在不同层级政府之间、政府不同职能部门之间和政府与其所设置的企事业单位之间。最后，政府对自身行为的考核和监督本质上属于“内部人”监管，缺乏公信力和效力，对政府主导型社会复合主体进行科学的考核、评价和监督。从长期来看，依赖于政府部门现行管理体制改革进程的深化，从近期来看，可依托独立的第三方，特别是发挥新闻媒体宣传媒介的优势，建立社会公众可以广泛参与、信息畅通、公开、透明的社会考核评价体系(见图1)。

图1 政府主导型社会复合主体的运作机制与模式

典型案例:在实施运河(杭州段)综合整治与保护开发过程中，杭州市根据京杭大运河(杭州段)多区分割、跨部门管理的特点，按照“统一领导、市区联动，政府主导、市场运作”的原则，构建以政府为主导的社会复合主体，成立了杭州市运河综合保护委员会，对运河综合保护治理实行统一规划、统一协调和统筹推进;并以“合署办公”的方式，注资组建了杭州市运河综合保护开发集团公司，通过市场化运作，为运河综合保护提供资金保障，二者共同作为运河综合保护与开发的核心组织。此外，在运河流经的下城、江干、拱墅、余杭四区和(河运交通)主管部门分别成立了分指挥部，作为第二圈层;其他新闻媒体、市民群众、专家学者、研究机构等其他行为主体共同组成了运河治理的第三圈层，为运河保护开发提供意见建议，同时发挥监督制约作用。①郑杭生、杨敏、奂平清等:《“中国经验”的亮丽篇章:社会学视野下“杭州经验”的理论与实践》，中国人民大学出版社2010年版，第157－184 页。

(二)企业主导型社会复合主体

企业主导型社会复合主体是指以企业及市场运作模式为核心，政府、社会团体和新闻媒体等主体共同参与而构建的社会复合主体与制度安排。其适合于公共交通、就业服务、文化体育、住房服务等无需政府直接供给的、经济效益相对明显的(准)经营性公共服务。

依托企业主导型社会复合主体推进基本公共服务均等化，首先必须建立一套完善的企业遴选机制，挑选出具备一定经济实力，具有相应运营服务能力，社会责任感强、理念先进的优质企业。其次，要得到政府的授权或许可以及相应的支持，由企业供给基本公共服务本质上是政府和企业合作提供基本公共服务，因此明确合作运营机制、划清政企的职责和权限尤为重要。目前已经形成的合作供给方式有服务外包和政府购买结合演化而成的BOT(建设—经营—转让)、BOO(建设—经营—拥有)、BOOT(建设—拥有—经营—转让)等。第三，对企业主导型社会复合主体供给基本公共服务评价可以参照一般服务产品的评价方法，形成公众对基本公共服务的满意度评价机制，从服务质量、服务过程和服务效果等多维指标进行评价。第四，对企业主导型社会复合主体必须形成以政府为主体的监督问责机制，由政府及相关职能部门对企业提供的基本公共服务质量和过程进行监督，负责协调、处理相关投诉和纠纷;当基本公共服务供给不足时，启动相应的问责机制(见图2)。

图2 企业主导型社会复合主体的运作机制与模式

典型案例:为缓解城市交通问题，杭州市成立了以公交公司集团为核心的企业主导型社会复合主体，政府在完善硬件设施的基础上，通过购买服务和其他方式的补贴机制，来保证公共交通服务的社会效益，实际运营则由企业具体负责，其他社会主体则通过不同渠道为解决交通问题出谋划策。以全球最大的公共自行车系统的成功运营为例，杭州市政府在投资1.5亿元，完成公共自行车系统的硬件设备和软件开发之后，将整个公共自行车系统的运营权划归公交公司集团专门成立的杭州市公共自行车交通服务发展有限公司，由其负责网点服务、系统升级及向周边区域推进;其他社会行为主体在使用过程中也纷纷建言献策或直接投身志愿服务，如2011年5月，杭州市成立公共自行车志愿服务总队，开展车辆检查、保养、维修、保洁工作。自2008年9月投入运营以来，杭州市公共自行车服务系统已经成为国内规模最大、系统运行稳定的绿色交通体系。截至2012年2月，杭州公共自行车系统共有2 411 个服务点，6万余辆自行车，年租用量高达7 000 万人次。①《杭州6 万余辆公共自行车遍全城》，http://www.zjol.com.cn/epmap/system/2012/02/13/018193237.shtml.

(三)社会组织主导型社会复合主体

所谓社会组织主导型社会复合主体就是由民间团体、公益组织和社会团体等非营利组织发挥主导作用架构的社会复合主体，其优势体现在具有最广泛的组织动员能力和公益性保证，对政府和企业均无力或无意运作的环境保护、妇女、儿童、劳工权利维护以及社区照顾等公益性基本公共服务领域而言，由社会组织主导型社会复合主体运作却可能收到意想不到的效果。

社会组织主导型社会复合主体推进基本公共服务均等化，首先就是要充分发挥其广泛动员能力的优势，在最大范围内动员人、财、物作为项目运作的基础。其次，建立多元化的融资机制也是社会组织主导型社会复合主体所面临的迫切任务之一，可行的融资方式包括提高政府财政补贴、企业捐助、社会募捐以及组织成员会费等。第三，鉴于“资源分配的父权性”的劣根性，为不受资金来源方的影响和干扰，必须创新治理结构，引入董事会、理事会等制度安排。最后，对于社会组织主导型社会复合主体提供基本公共服务的评价，政府负有监管、考核和评价的义务，但由于社会组织主导型社会复合主体提供的公共产品和服务涉及的人群、种类都比较广泛，单单依靠政府无法进行有效的评价和监管，因此需要借助新闻媒体及社会各界的共同参与才能进行有效的评价(见图3)。

图3 社会组织主导型社会复合主体的运作机制与模式

典型案例:“春风行动”是杭州市破解困难群众生活就业难问题的总载体。杭州市委市政府成立由主要领导任顾问和组长的“春风行动”领导工作小组，主要起扶持倡导作用，具体负责牵头实施的是杭州市总工会，“春风行动”积极采取如倡导和动员机关、企事业单位和社会各界捐款献爱心，鼓励企业主动承担社会责任，并通过健全市场化运作机制，挖掘和开发“春风行动”资本，拓宽融资渠道;与此同时，还充分利用报刊、电视、广播与互联网等媒体，营造良好的舆论氛围，增加困难群众反映利益诉求的渠道，加强对春风行动的宣传引导和舆论监督。以杭州市总工会为核心的“春风行动”属于典型的社会组织主导型复合主体推进基本公共服务均等化的运作模式。

三、完善培育社会复合主体推进基本公共服务均等化的对策建议

依托社会复合主体推进基本公共服务均等化是在福利多元主义指导下构建基本公共服务多元供给体系的积极探索和有益尝试，具有重要的理论与现实意义。近年来，杭州市已经通过党政界、行业界、学界、媒体界的“四界联动”和专家、市民、媒体、党政、行业企业“五位一体”，培育与打造西湖综合保护、西溪湿地综合保护、“和事佬”协会、城市品牌网群、大学生创业平台、民工学校、公共图书服务的“杭图模式”以及“湖滨晴雨”工作室等一批致力于供给基本公共服务的社会复合主体，并取得了良好的经济和社会效益。不过当前社会复合主体仍然存在着职责边界不清、缺乏长效运作机制与考核监管“缺位”等问题，因此还必须在以下三个方面进一步完善社会复合主体。

(一)明确不同主体的功能定位

如前所述，基本公共服务的范围广泛、种类繁多，不同领域的基本公共服务对其运作主体又有不同要求。因此在构建基本公共服务多元供给体系推进实现均等化的过程中，首先必须根据基本公共服务的具体领域，明确所构建的社会复合主体所承担的功能和必须履行的基本职责为基础，根据不同领域或者项目的特点确定三大主体在其中的定位，明确属于何种类型的社会复合主体，以进一步细化各类主体所扮演的角色和履行的职责。

(二)推进法治建设与制度创新

由于现行制度对政府的约束不够，社会复合主体内政府系统处于强势地位，企业和社会组织的力量相对偏弱，明确各类主体的角色定位和职责边界的基础是保证不同行为主体能够在公平公正的前提下展开对话。而要具备这样的前提条件，在现行制度框架下，依靠社会复合主体自身去完善落实比较困难，还是需要组织内外结合，推进科学规范政府权责的系列法治建设和制度创新，比如在相关法制建设中明确政府在复合主体运作中代表公共利益、依法行政等责任，限制政府违规操作资金、违法操纵项目承包的权力等。①常敏:《政府、企业和社会组织在社会复合主体中的权责边界研究》，《中共杭州市委党校》2012年第1 期，第81－85 页。

(三)建立长效稳定的运行机制

在确立了不同社会行为主体功能定位和职责分工的基础上，社会复合主体能否有效发挥作用，推进实现基本公共服务均等化，核心在于能否建立长效稳定的运行机制，引导政府、企业和社会团体等不同主体相互协作、优势互补，利益共享、风险共担，保障事业项目社会效益、生态效益和经济效益多赢。建立长效稳定的运行机制关键在于理顺不同主体在推进基本公共服务均等化过程中的资金来源、组织设计、决策方法、内部考核、利益分配等具体环节中的关系。②董自光:《依托社会复合主体推进基本公共服务均等化——基于杭州市案例分析》，《浙江树人大学学报》2011年第5 期，第22－28 页。

(四)建立强化社会考核监管体系

由于社会复合主体打破了传统单一主体的组织边界，具有多层构架的特征，很难根据现存组织性质对其进行考核评价。针对特定公共服务领域所构建的社会复合主体，对其运作的绩效和监管不应由单一的部门(政府)进行考核评价，而应由其对应的服务对象和社会公众来作出公正客观的评价。具体而言，可以充分利用媒体，建立通畅的意见表达和信息反馈机制，充分吸收多方意见，完善社会监管体系。

自2005年党的十六届五中全会提出基本公共服务均等化的重要命题以来，我国在基本公共服务体系建设领域进行了大量的理论探索和实践创新，对基本公共服务多主体参与、多元供给已经达成共识。在当前改革进入“深水区”的新时期，实现基本公共服务均等化的关键在于能否在社会管理创新层面取得突破，打破社会行为主体职责边界，构建功能复合的社会共同体，并进一步明确各参与主体的职责划分、角色定位和参与方式，通过运作机制创新形成合力，共同构建可持续和人民满意的基本公共服务多元供给体系。