论自然灾害应急物流管理体系的构建

聂家林，洪 琼（淮安信息职业技术学院 商学院，江苏 淮安 223003）

中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，种类多、频度高、损失严重。据《2013～2017年中国应急物流行业市场预测与投资战略规划分析报告》数据分析，随着经济建设的发展灾害损失逐步增加，我国有70%以上的大城市、半数以上人口、75%以上工农业生产值分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。诸如此类的造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件都催生出巨大的应急物流需求。前瞻网认为，中国目前处在自然灾害事件的高发时期，而且在未来很长一段时间内，我国都将面临突发灾害所带来的严峻考验。政府作为行政主导，陆续出台了许多应对突发灾害的政策，比如《国家突发公共事件总体应急预案》和《交通运输安全生产和应急体系“十二五”发展规划》等，应急物流得到政府庞大的资金支持和政策鼓励。照此发展，“十二五”期间，应急物流必将带动一系列相关产业链的发展，市场前景广阔。

1 应急物流管理体系的内涵

1.1 应急物流

应急物流是指为应对严重自然灾害、突发性公共卫生事件、公共安全事件及军事冲突等突发事件而对物资、人员、资金的需求进行紧急保障的一种特殊物流活动。应急物流与普通物流一样，由流体、载体、流向、流程、流量等要素构成，具有空间效用、时间效用和形质效用。应急物流多数情况下通过物流效率实现其物流效益，而普通物流既强调效率又强调效益。

应急物流的“应急”二字本身带有一定的军事色彩，但应急物流并不等同于军事物流。军事物流的指令性较强，尤其在战争爆发的时候，始终把军事利益放在首位。而应急物流系统则应该以社会利益为牵引，服务的对象是受灾地区的人民。

应急物流一般具有突发性、弱经济性、不确定性和非常规性等特点，多数情况下通过物流效率实现其物流效益，而普通物流既强调效率又强调效益。

目前中国的应急物流有自己的特点，其表现为：政府高度重视，企业积极参与；军民携手合作，军队突击力强；平时预有准备、预案演练到位等。

1.2 应急物流管理体系

自然灾害应急物流管理体系，则是为了实现在突发自然灾害环境下对应急物资、人员、信息和财产等进行有效组织和保障而建立的综合体系。自然灾害应急物流管理体系是一个复杂的大系统，涉及到政府、组织、企业、社会团体和志愿者等不同层次的机构或个人，也涉及采购、仓储、配送、运输和回收等不同功能环节，还涉及到技术、人才、政策、法律法规、理论、信息等不同的组成要素，面临众多的风险环节和因素，关系到应急物流管理体系的正常运行。

2 自然灾害应急物流管理体系的目标和原则

2.1 构建目标

我国的自然灾害应急物流管理体系，是由我国各级行政领导者直接领导，受到相关政策、法律和制度的约束，整合政府和社会各种保障资源和其他社会力量，根据灾害救援需求进行应急物流的全方位保障，有效预防、响应、化解和消除各种应急物流风险与危机，从而保证灾害发生后灾民应急物资的需求得到最好和最快的满足，促进灾区早日恢复正常运转和可持续发展的管理体系。

建立的应急物流管理体系，应力图通过体系软硬件建设，保证在灾时能够在第一时间有效地调动应急物流多主体进行有序而协同的快速响应，以保障物流各环节的工作顺利推进，力争建成“统一指挥、功能齐全、高效运转、协调一致、保障有力”的管理体系。

2.2 构建原则

构建自然灾害应急物流管理体系，要从系统观点出发，在体系构建之初就考虑好如何通过科学合理的要素和功能设计，让这个体系在危机时刻发挥其应有的作用。

（1）防范与应急相结合

科学完善的应急物流预案，是确保应急物流快速反应、果断处置、有效保障的基础。因此，应急物流管理组织体系的设计应能够涵盖处置各类自然灾害，既要考虑到平时应急物资的储备工作，又要考虑到灾害发生后的应急物资运输、配送等工作，实现在人流、信息流、资金流的流动相对不畅时物流的畅通和高效。

（2）快速高效

应急物流具有突发性的特点，对灾区的紧急物资援助，应当在最短的时间内采取正确而有效的措施，迅速调动人力、物力和财力来达到抗灾救灾的目的，尽最大可能降低人员财产损失。

（3）统筹规划、依法管理、协同运作

应急物流的参与者涉及很多机构和部门，甚至是军队，而它们又属不同的指挥系统，同时具体的实施者又是具有主观能动性的“人”，为了使应急物流高效有序的运行，在构建应急物流管理体系时必须统筹规划，建立健全法律法规、政策制度和预案体系等保障体系，并根据灾害环境实际情况统一运作、协同救灾。

3 自然灾害应急物流管理体系的构建

应急物流管理体系的构建与运作是一个系统的复杂的工程，它是由政府、公众、军队和社会共同参与和组成的，具有统一指挥、分工明确的特征，具有反应快速、相互协作的管理机制，具有现代化的应急信息系统，需得到物资、资金、人员、技术、培训等方面全方位的支持保障和具有健全的应急管理法律法规等。因此，不仅要完善应急物流基础保障机制，还要做好应急物资的应急物流组织机制筹措与采购、物资存储、运输与配送、监督与管理等诸多工作，这需要一个专门的体系才能使工作有序有效进行。具体地：

（1）应急物流组织体系：应急物流组织体系包括应急物流决策机构、应急物流指挥协调机构和应急物流监控反馈机构。组织体系涉及应急物流管理体系运行需要的机构架构、部门职责、工作流程、人员编制等。

（2）应急物流通道体系：指物流网络中联络贯通诸节点的交通线路、配套设施设备及相关管理手段和保障机制。

（3）应急物资筹措系统：指为保障应急物流管理体系正常有序运行而预先筹措或采购一定数量和种类的应急物资，并通过分类、分级、加工、包装等将应急物资送到配送环节的全过程。包括政府储备、临时采购、接收募捐和临时征收等，是有效实现自然灾害应急物流的综合资源保证。

（4）应急物流技术支持平台系统：指为了应对自然灾害发生和发展的不确定性，专门建立的具有适应性强、反应灵敏、预警和跟踪功能的信息网络中心和管理中心。包括各种现代化的通讯工具和手段以及各种设备技术。

（5）应急物流中心：应急物流中心应该是应急物资的储备中心和调运分拨中心，它可以实现应急物资的入库、出库、装卸、搬运、包装、流通加工、分拨、配送、回收、盘点等一些列物资管理实体活动，保障自然灾害下的物资应急需求。

以上要素只有有机结合、相互协调，才能有效实现“第一时间应急”这一核心目标，这几个要素之间的关系如图1所示。

3.1 自然灾害应急物流组织体系的构建

应急物流组织体系是有效实现自然灾害应急物流的基本组织保证，也是对应急物流进行科学的指挥、协调和管理的重要保障条件。建立应急物流组织体系，是为了促进应急物流运作体系和应急物流资源保障系统能有效协调，高效运转。因此，我国有必要在现有的基础上，根据我国国情和物流运作流程，加强与国家应急办公室、交通部、军队、铁道部以及中国物流与采购联合会、院校等科研院校的横向沟通与协调，进行综合分析与决策，建立政府统一领导、协调、高效的联动应急物流组织体系，专门用于救灾指挥工作。这个体系要相对灵活，根据灾害发生的区域范围不同可大可小，如果遇灾害能实现在人流、信息流、资金流的流动相对紧张前提下与灾害应急管理其他职能部门之间的通力合作、高效运作、资源共享，保障应急物流的畅通和高效，从根本上提高应急物流行政管理质量，切实提高国家应对突发事件应急物流的整体能力。应急物流管理组织体系应由应急物流决策机构、应急物流指挥协调机构、应急物流监控反馈机构和应急物流执行机构等四要素组成。

图1 自然灾害应急物流管理体系的运作示意图

3.2 自然灾害应急物流通道体系的建设

应急物流通道是指物流网络中联络贯通诸节点的交通线路、配套设施设备及相关管理手段和保障机制。它是应急物流体系最重要的构成要素之一，离开畅通的物流通道，应急物流体系就是僵死的系统，无法进行有效运作。

近几年来，国家在交通基础设施上的投入一直呈上升趋势。但是，应急物流的通道建设却仍显不足，尤其是非常规通道建设落后，缺乏运输机、停机坪等垂直投送设施设备，且通道信息不畅造成大量物流资源的浪费。可见，在构建应急物流体系的过程中，必须加强应急物流通道建设，保障应急物流的通畅运行。在完善应急物流通道设施设备建设的同时，还要建立应急物流通道保障机制，实现“绿色通道”机制，即通过制定相关国家法律、地方法规和技术标准等，建立并开通一条或者多条应急保障专用通道或程序，可以有效简化作业周期和提高速度，以方便快捷的方式通过海关、机场、边防检查站、地区间检查站等，让应急物资、抢险救灾人员及时、准确到达受灾地区，提高应急物流效率，缩短应急物流实践，极大限度地减少生命财产损失。

3.3 自然灾害物资筹措系统的建设

应急物资是应对突发公共事件的重要保障。应急物资筹措体系主要根据自然灾害灾情信息和对应急物资需求的预测信息，指导相应的物流中心预先筹措或采购一定数量和种类的应急物资，并通过分类、分级、加工、包装等将应急物资送到配送环节。应急物资的筹措渠道，主要有政府储备、临时采购、接收募捐和临时征收等。因此，应急物资筹措系统中，国家是主体，军队是骨干，地方是补充，市场是辅助，家庭是基点。我国应立足恶劣复杂的环境条件，根据不同地区可能发生灾害的类型、烈度等实际情况，由国家主管部门统一部署，各级人民政府组织指导，从家庭储备做起，市场参与，建立国家、军队、地方、市场和家庭“五位一体”的包括应急物资储备中心、应急物资采购中心、应急物资接收中心在内的应急物资筹措系统，切实增强我国自然灾害应急物流的管理能力。

3.4 自然灾害应急物流技术支持平台系统的构建

由于自然灾害发生和发展的不确定性，应急物流信息体系应具有一个适应性强、反应灵敏、具有预警和跟踪功能的信息网络中心和管理中心。自然灾害应急物流技术支持平台的构建是发挥处理机构职能的基础和关键。应急物流技术平台包括基于GPS、GIS的应急物资运输监控平台、信息平台、电子商务技术平台、应急物流包装技术、装卸运输技术和物资养护技术等。技术平台依托政府公共信息平台，建设完善的应急物流技术平台可与应急物流指挥中心、地震、气象、卫生防疫、环保、交通等部门保持密切的联系，及时掌握各种自然灾害和应急物资的需求等方面的信息，并保持数据库不断得到补充和更新，准确、及时、完备地发布政府公告和应急法规、灾害、气象、交通等方面的最新动态以及应急物资的价格和需求情况等各方面的信息，使公众得到最新、最快、最可靠的应急物流信息。该平台既可作为政府向公众发布信息的场所，也可以作为公众向政府反馈信息的渠道。

3.5 自然灾害应急物流中心的构建

自然灾害应急物流中心具有相当的特殊性，专门建设应急物流中心将占用大量的成本，一般地，各级政府灾害管理机构应当根据实际情况制定所辖地区的一些物流中心作为备用应急物流中心，在灾害发生时，或者预知灾害时，可以将一些大型的区域物流中心暂时作为应急物流中心进行物资的中转，甚至实行“军地物流一体化”。建议对于常发性的自然灾害地区，自然灾害应急物流中心的选址应设在与灾害发生地区相邻近的地区，距离以不超过一日车程为宜；对于偶发性的自然灾害地区，中心选址则应结合该地区的历次灾害发生数据的分析结果，设在与该地区比较接近的交通状况发达的城镇，距离也以不超过一日车程为宜。

4 推进自然灾害应急物流管理体系建设的建议

为有效保障应急物流管理体系的建设和运作，提高应急物流行政管理质量，切实提高国家应对突发事件应急物流的整体能力，结合我国目前的情况，我国应急物流管理还应该做好以下工作：

（1）进一步完善应急物流预案体系。由于自然灾害的复杂性和不确定性，再加上应急物流管理体系本身的一些不完善，有可能会产生更大、更复杂的风险事件，因此，需要借鉴预警思想，从构建自然灾害应急物流预警管理体系的高度来构想整个应急物流管理体系，制定科学完善的应急物流预案，是确保在应对自然灾害时应急物流快速反应、果断处置、有效保障的基础。

（2）整合应急资源，体现社会化参与。首先，充分利用各种社会渠道筹集应急物资，将社会上各类以不同形态存在的应急物资调动起来以供紧急之需。其次，可充分发挥市场机制，实施动态储备，实现应急物资储备专业化与社会化的有机结合，建成国家、地方、军队、企事业单位、社区“五位一体”的静动态相结合的储备体系。第三，整合交通运输网络，确保一种方式中断时，其他方式能及时联动。第四，整合社会物流和灾害信息资源，利用各种现代通讯手段，组成高效及时的信息保障体系，将各处资源调动起来。

（3）建立健全高效专业的应急物流机制。灾害应急物流是一项高度专业化的工作，因此需要一支由管理人才、专业人才和技能人才队伍组成的、专业化的应急物流队伍。这支队伍里需要专业决策者，他们必须经受各种专业知识的训练，科学及时地进行现场指挥；还需要有专家咨询组，在事故发生后能迅速启动专家咨询网络，充分发挥其专业特长和技术优势；此外，需要有熟练掌握应急物流、应急抢险、应急维修等专业技能的专业人才，并通过完备应急预案、加强日常培训和综合演习来提高应急物流运行能力和实战水平。使突击队伍、专业队伍和社会队伍发挥各自优势，形成合力，提高应急物流效率应急物流需要合理化的运作和管理机制，包括应急物资供应机制、调度机制、协调机制、补偿机制等。而要从机制上保障应急物流的有效运转，必须设立一个应急物流指挥中心，它的运作必须依赖强有力的政府职权并依靠政策法规行使其职能。

（4）自然灾害应急物流管理体系建设可尝试市场化运作。为使自然灾害应急物流管理体系的建设符合可持续发展的根本社会目标，体系建设的某些要素和方法可以尝试走市场化运作的路线。建立以政府为主导、应急物流经营企业为核心节点的自然灾害应急物流平台，在政府、行业主导和市场机制的综合作用下，实现应急物资和装备以及应急物流人员教育的市场化运作。应急物流市场化运作将促进我国自然灾害应急物流体系的完善，加快自然灾害应急物流管理体系建设的系统化、规模化，它也是完全可能和可行的。

5 结论

目前，我国自然灾害的应急物流管理发展机遇与挑战并存。应急物流为自然灾害的有效应对提供强大的物资支撑，建立较为完善的监控、服务和应急处置体系，实现对自然灾害的及时接报、应急处置和信息的分发处理，全面提升自然灾害应急管理水平和服务质量，促进我国经济社会全面协调可持续发展；但我国自然灾害的应急物流体系还很不完善，需要进一步加强对建立应急物流体系的理论与实践研究，应急物流体系的合理构建和运作对于完善我国应急管理机制，提高自然灾害应急水平具有举足轻重的作用。

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