警惕财政“无限包办”

谷文

市场经济条件下，政府财政的支出责任范围本应有客观的边界约束。但现实中，财政被赋予越来越多的职责，财政职能由前些年的“缺位”与“越位”并存发展到今天的无所不能，大有超过计划经济时期无所不管的趋势。据此，本刊记者采访了财政部财政科学研究所区域经济研究室主任傅志华，请他谈一谈财政补贴，或者说财政支出作为政策工具存在的问题及解决方案。

包打天下的财政

《新理财》：财政部部长楼继伟曾经提出，要发挥市场应当发挥的那些作用，不能什么都由财政来管。财政补贴也是如此，您认为是否现在财政“管的太多”了呢？

傅志华：我们将现在的财政补贴政策，叫做“包、冒、高”的补贴政策。所谓“包”是指财政政策“包打天下”。宏观调控中的货币政策和财政政策从来都是各具特点、各有分工、相互协调的。但近年来，我国财政政策被赋予了越来越多的职责，可谓“无所不包”。面对国际金融危机带来的经济下行风险，一度奉为调控法宝的货币政策力不从心。于是，财政政策被“忽悠”为灵丹妙药，似乎应对危机无所不能，从增发国债、扩大赤字到减税，再到“四万亿”，财政政策自从“被积极”以来再没“消极”过。面对经济结构调整重任，财政政策更是被捧为“圭臬”，包括支持各类产业发展的税收优惠、财政奖补措施在内的财政政策密切出台，特别是数以百计的专项资金为各级政府、部门、企业所追捧。体现国家战略和扶优助弱原则，财政对某些特定产业（特别是处于发展关键期的产业）予以一定的支持是有必要的。但问题是，一些职能部门为了部门利益，过多过滥、交叉重复设置一些专项资金，而不考虑必要性和支出效益，造成巨大浪费，也不真正有利于产业良性发展。区域协调发展也是如此，在各类层出不穷的国家区域战略背景下，各地争相要求中央财政在体制上、政策上给予照顾，特别是转移支付和专项资金上给予倾斜，被认为是理所当然。其它如促进外贸出口、增加国内就业、控制物价上涨等等，没有财政政策所不能的。

所谓“冒”是指财政的“越位”，即财政干了不该干的事情，对市场配置资源产生扭曲。表现为在微观领域供给范围过大、包揽过多，向一般竞争性生产建设领域延伸过多，超出了财政职能的合理范围，除了对国有企业直接和间接的投入、补贴过多等老问题依旧外，近年来又出现了打着产业促进旗号的、对民营企业补贴干预过多过滥的情况。一些本应由市场自我调节解决的问题，政府统统揽过来以财政补贴等手段干预，诸如广受诟病的“母猪补贴”等等。许多需要通过体制机制改革来解决的问题如能源价格等，不是靠深化改革寻求出路，而是财政“一补了之”。结果，我们的财政成了无事不管的“补贴财政”，成了有事就上的“救火队”。

《新理财》：其实您还是同意财政在补贴方面有些超过自己应该负责的范围了。

傅志华：是的。另外，所谓“高”是指财政保障标准过高，超出了财政在公共服务提供方面保障“基本”的作用。与西方国家选民因为“财政幻觉”要求财政提高支出标准不同，我国是在各级政府和各级领导想当然地为老百姓“办实事”、“办好事”的情况下提高财政支出标准的。如把比重当标准，只强调某项支出占财政支出的比重，而不强调支出实效和质量。不切实际地、相互攀比地提高福利水准，比如一些大城市实行公交服务超低价政策，已使地方财政背上沉重包袱而骑虎难下。还有所谓“中央请客、地方埋单”的不顾及地方财政承受能力的“涨工资”、“涨养老金”，导致地方财政不堪重负。

财政的“逆市场化”

《新理财》：您是否认为，财政在一定程度上干涉，或者说改变了市场调控能力？

傅志华：财政的这种“逆市场化”改革及其“棘轮”和“蛛网”效应将进一步加剧“支出责任无限化”。在现在的“万能政府”环境下，个人、社会和企业会躺在政府财政的“襁褓”当中，而没有任何责任和危机意识，因为他们知道政府迟早会来“托底”，实际上加剧了全社会的“道德风险”。这种情况带来的恶果，一是完全忽视了市场自我修复能力，不利于市场发育和培养；二是政府财政干预加剧了市场波动，进而又为新一轮的干预创造了条件，政策的“棘轮”和“蛛网”效应使“支出责任无限化”成几何级数上升。比如政府对猪肉价格的盲目干预导致猪肉市场的剧烈波动。政府过份的救济和大包大揽式的灾后重建不利于第三方市场形成，更是无形中遏制了商业保险市场的发展；而全社会风险防范意识不强和市场主体抗风险能力弱化，必将进一步扩大了政府财政支出责任。

《新理财》：所以您是否认为，财政，或者说政府应当逐渐的放开这些区域？您认为改革的出路在哪里？

傅志华：“万能政府”观念下的“支出责任无限化”，不管在理论上还是在现实中都是行不通的。从理论来说，政府应做的就是财政该干的，反命题照样成立，政府不应做的财政就不该干。从现实中看，“支出责任无限化”不符合财政可持续性的基本要求。我们认为，要扭转和改变这种局面，根本的出路在于改革，即要建立“有限政府”下的理性财政。

有限政府的出路

《新理财》：归根结底，我们还是要寻找一个解决方案。

傅志华：我认为，首先要处理好政府、市场和社会的关系，深化体制改革，变“万能政府”为“有限政府”。进一步厘清政府、市场和社会的关系，包括进一步明晰政府、企业、事业、社会各自的职能定位及责任关系。在更加尊重市场规律，在更大程度更广范围发挥市场配置资源的基础性作用的基础上，更多地运用经济手段、法律手段调节经济活动。同时，政府要更多地给“第三部门”腾出一定的空间，让社会在各项事务中发挥更大的作用。目前，各级政府都要强调“有所为，有所不为”。这是转变政府职能的核心问题，也是走出“万能政府”的关键所在。

另外，要处理好“人治”和“法治”的关系，建立公共财政抵御无限支出责任的制度“防火墙”。国外经验表明，在严格的法治环境下，政府出台任何一项法规政策，一个必要的程序是要经财政部门的论证并落实经费出处，才可能正式颁布。比如俄罗斯《预算法典》第83条规定，政府出台任何新的法规，若涉及扩大现有预算支出项目拨款规模，或者需要新增预算支出项目的，必须在相应法规中明确所涉预算经费来源，否则，财政不予拨款，法规无效。在中国，也要建立类似的制度，而不能任何一个部门随意出台一项措施，财政都必须跟在后面当出纳。一是完善修改《立法法》，明确所有法律和政府性规章的出台，必须经财政部门就经费来源进行论证和认可。二是要在《行政法》、《预算法》等涉及政府和财政的基本法律制度当中，明确政府和财政有限责任、财政支出的边界、支出的基本标准等内容，并严格遵守。任何部门擅自扩大支出范围、提高支出标准的文件都是无效的，财政部门应有权对违规预算单位采取必要的处罚和制约措施，直至暂停拨款。三是真正树立年度政府预算在编制、审查、执行过程中的严肃性，包括在保障政府预算准确性的基础上，对发生的税收超收规定政府无权自行安排增支，严格控制预算追加，等等。