新“圈地运动”

史可

两年前，记者曾经探访过正在建设中的天津滨海新区中心商务区的核心区之一——位于塘沽的响螺湾地区。汽车驶过横跨海河的海门大桥之后，映入眼帘的是被施工塔架围绕的一座座尚未完工的建筑。一路之上几乎不见行人和车辆，即使那些已经建设完成的写字楼宇也难觅进出的人影。

“两年后基本还是这样的情形，那里还是一座未发展起来的空城。”天津的一位房地产中介对记者如此表示。而这一区域目前已经开发五年有余了。

响螺湾地区只是目前众多的城市新区建设的一个缩影。近几年，我国一些地方打着推进城镇化建设等各种旗号纷纷建设新区新城，并且有愈演愈烈之势。

有调查机构曾经对我国12个省份的城市新区展开了调查，结果显示这12个省份的300个地级及以上的城市中提出新城新区建设的有278个，占到了90%以上。有的城市甚至规划了多个新城或者新区，例如贵阳就提出建设三个新区、五个新城，规划建设总面积达1267平方公里。而贵阳市建成区面积仅162平方公里，也就是说新区新城的面积相当于近8个贵阳老城区。

新区新城的开发建设必然根植于土地之上。根据国土资源部数据显示，近十年来，全国住宅用地供应年均增长率为城镇人口增长率的3倍。一方面要严守18亿亩耕地红线，一方面又进行大面积的土地开发建设，令人不禁发问这些建设用地从何而来？

人造土地

在华北渤海湾西侧一个在建的某工业园区里，我国最大规模的填海造地工程已经进行了有十个年头。10年下来一个原本在涨潮时只有4平方公里的沙岛已经通过填海造陆工程拥有了超过230平方公里的土地。

在我国西北内陆的兰州，近期一个广受争议的大规模“移山造地”工程因为环保问题被当地政府紧急叫停。这本是兰州新城的规划建设项目之一，一年前兰州市政府和太平洋建设宣布合作进行此项土地开发。“古人愚公一辈子辛辛苦苦移了一座山，太平洋建设人争取用6个月时间移700多座山，约160平方公里，这才是真正意义上的‘移山造城啊！”太平洋建设首席顾问严介和当时的豪言壮志如今却化为了泡影。

这一东、一西两地的新区建设采取的是依据地势进行人为制造的土地开发形式——依山的移山、靠海的填海。其中，移山造地因对环境破坏比较大，在我国尚不多见，更多的是用地紧张的前提下的无奈之举。而填海造地在我国的海岸沿线却异常活跃。

前两年一个北京的摄影师曾经沿着海岸线拍摄中国海岸线上的灯塔，看着自己的摄影作品他感慨道：“从辽宁营口、到秦皇岛、曹妃甸、天津滨海新区一直到最南边的海南岛，中国到处都在填海。”

从2003年延续至今，各海岸省份都在以兴建工业开发区、滨海旅游区等的名义纷纷布局海岸线。有数据显示，在“十五”期间，全国每年填海造陆总面积已近300平方公里，“十一五”期间则计划每年新增出700平方公里的土地，相当于一个新加坡。

除了移山造地、填海造地等人工造地之外，常见的地方政府开发利用土地的形式还包括：对于征用农用地；对于闲置荒地、浅海滩涂、旧城进行改造等等形式。

根据2011年度全国的土地统计数据，全国建设用地净增945.1万亩，其中，依法批准835.3万亩，未批先建172.5万亩，变为其它用地减少62.7万亩。另根据数据显示，截至2011年12月31日，全国耕地保有量为18.2476亿亩，已经逼近18亿亩耕地红线。

经营土地

我国的新区建设的普遍特点是投资金额巨大，规划建设速度快，有着明确的功能定位和发展口号，例如打造一轴多带两中心、建设绿色生态城、东方曼哈顿等等。但是与急速上冲的新区建设概念形成巨大发差的是大片的土地被粗放利用甚至被浪费，部分已建成或在建的新区烂尾泡沫工程丛生，甚至存在政企合谋囤地等诸多问题。

记者发现在新城的开发建设过程中地方政府对于土地的依赖呈现出“冰火两重天”的态势。一方面有些地方政府过度依赖土地财政，各地新区建设地王频现，从“十一五”时期我国的土地出让成交价款的对比上可见一斑。“十一五”时期地方财政总收入中土地出让成交总价款占比从2006年的38.9%，增长到2010年的65.9%，土地出让成交总价款累计超过7万亿，这表明地方政府对土地收入的依赖越来越大。

另一方面一些新城区为了实现超前开发，土地出让价格却实惠得近乎于“零地价”。例如，上文中提到的位于华北渤海湾西侧的某工业园区最初为了招商引资曾经低价甚至免费出让土地以招徕产业落户，再通过财税弥补土地价差，形成资金良性运行。据一位知情人士介绍，因为最初的吹砂填海造地的成本非常高，后期已经飙升到30万/亩，而其工业用地的出让价一般仅在20万/亩，这意味着其土地出让尚不能保本。因此只能依赖投资客来驱动其土地运营，而事实上其产业落地的速度一直非常缓慢，目前的土地利用率尚不足1/5，资金压力非常大。

“在新城的建设规划中，地方政府的期望无非就是依靠土地出让金增加财政收入、依靠提升区域形象出政绩，开发商的诉求是利益回报和品牌效应。但无论怎样，最重要的是要保证对土地进行合理统筹规划和集约利用并且要符合市场规律的运营。”一位从事土地运营研究专家如此分析道。

土地运营案例

渤海湾西侧的工业园区近邻天津滨海新区中央商务区的响螺湾区域也同样采取通过投资拉动其土地运营的模式。响螺湾区域的土地集中放量是在2007年，那一年的9月11日，响螺湾商务区和与其隔海河相望的“于家堡金融区”以及“泰达MSD”一道被天津市政府规划为天津滨海新区的中心商务区。

“因为不涉及太多征地补偿的问题，政府将响螺湾区域的闲置荒地、浅海滩涂等土地整理之后便在土地一级市场挂牌招标出让。”地产顾问机构合富辉煌天津市场部经理王雅川对记者介绍称，建设之初响螺湾的拿地价非常便宜，当地区政府为了吸纳投资者只是象征性的从开发企业手中收取了土地出让金，之后再将这些土地出让金全部投入到支持项目建设或项目配套方面。“说白了，就是政府做好土地一级平整之后，以‘零地价的形式拿出这些土地以供开发企业开发。政府通过企业入驻之后的纳税收入以获得盈利。”

“随后，响螺湾区域的招商政策逐步有了调整，但对于开发企业来讲仍然是足够优惠的。具体来说：2006年6月前签订投资合同的项目，政府收取的土地出让金全部用于支持项目建设或项目配套；2006年底之前签约，80%用于支持项目建设或项目配套；2007年底前签约，50%用于支持项目建设或项目配套；配套工程费用总计400元/平方米，2006年减免50%，2007年减免30%。”王雅川介绍称。

记者查阅天津土地交易中心的网站发现，2007年响螺湾商务区成交的土地出让价格大都在3000元/平方米左右，约合200万元/亩。以中钢国际控股为例，2007年1月25日中钢以8765万元的成交价拿下了现今的中钢国际广场地块，土地出让面积为26666.7平方米，折合下来其土地出让价格仅为3286元/平方米。而按照上述说法这些土地出让金有一半不会落入区政府的口袋而是辅助项目建设。土地出让政策如此之优惠，无怪时任天津市经协办综合处处长郭忠霞在当时表示，“要的人很多，地已经不够分了。”

一时之间，这片567万平方米的土地上云集了包括富力、碧桂园、五矿置业等在内的众多的知名开发企业。短短的五年之内区域内的全部38个商务项目一起启动，各个地块的产品形式、产品比例都被区政府整齐划一的规划成完全一致的。而政府一刀切的做法对基础设施、市场需求容量、居住与商业配套带来极大的考验。很快响螺湾规划的弊端便暴露出来，据了解目前的封盘或停工的项目已经多达30%。

而前文中提到的天津中钢国际广场项目在拿地之后曾经高调宣布其将建设成天津滨海新区中央商务区的地标建筑，打造出“北京有鸟巢、天津有蜂巢”的效果。但是却在花了2个亿挖了个地基之后便停工两年了，最新传出的消息是因其耗资过大，中钢有意愿引入合作企业联合开发。

“响螺湾问题的根源就在其开发过程中求‘城心切，区政府缺乏统筹规划，违背了市场和城市发展的规律超前开发所致。”王雅川如此分析道。