运输航空公司运行监督管理研究

陈勤富，蔡 景，刁海飞

(南京航空航天大学民航学院，江苏 南京 210016)

美国作为第一航空大国和强国，无论其生产、运输都傲视群雄，在如此高密度的航空活动中，其航空安全一直保持世界领先水平，这与联邦航空局(FAA)先进的管理模式及管理理念密不可分[1]，对航空安全起到了不可替代的重要作用。

中国作为民航第二大国，民用航空运输业快速发展，以国航、东航、南航和海航为代表的大型航空运输集团的运行范围，不再局限于其主运行基地或运行基地所在管理局范围，跨地区运行已成为不得不面对的现实问题;同时，快速发展与安全监管的矛盾也更加突出。中国民航局(CAAC)作为我国民航行业管理的主管部门，如何做好运输航空公司的运行审定和监督管理，不仅涉及到监管体系的理顺和监管责任的落实，更是为了保障飞行安全，提高监管效率和监管水平，以避免11.21包头空难、8.24伊春空难的再次发生。

本文拟通过对中国民航局(简称局方或CAAC)和FAA组织机构及运行模式进行对比分析研究，以期达到提高运行监督管理水平，保障当前我国运输航空持续、高速、安全、协调发展。

1 我国现有航空公司运行监督管理体制

1.1 我国的现有体制

中国民航局(CAAC)实行二级政府(民航局、地区管理局)三级管理(民航局、地区管理局、监管局)体制。7大地区管理局以行政区域划分，相互独立，与各个航空公司形成了错综复杂的关系，有些工作在实际运行中很难厘清。由于体制上各地区管理局相对独立，安全监管“画地为牢”，各自为战，无法真正落实系统管理，主任监察员对主管航空公司在辖区外的运行和监管信息失控，日常工作疲于例行检查，缺乏对安全态势的科学分析。各地区管理局工作流程基本上互不相干，对法规和检查单的理解不但有地区差异，还有个人差异，导致工作标准不一致、监管要求相矛盾，让企业无所适从。在这种背景下，经常出现检查项目既有不必要的重复，又有可怕的真空地带，不仅浪费了监察资源，而且留下了安全隐患。

如:2004年11月21日一架东航云南公司的CRJ－200/B－3072飞机在包头起飞后不久失事。根据事故调查报告，主要是由于飞机机身和机翼二次结冰后未及时清除，造成飞行操纵受到严重影响，从而导致事故的发生。在这起事件中，华东管理局刚刚完成对东航与原云南航空公司跨地区合并运行补充的审定。此外，华北管理局和内蒙监管局对该机型在本辖区内的运行情况并不了解，事发前没有对其实施过监察，从而导致监察出现真空情况，监管责任不明，安全信息不畅。

1.2 目前存在的不足

1.2.1 快速发展与安全监管的矛盾

中国作为民航第二大国，航空业务规模更是快速增长。2010年，完成运输总周转量538亿吨公里、旅客运输量2.68亿人、货邮运输量563万吨。“十一五”时期5年年均分别增长15.6%，14.1%和12.9%。“十一五”时期运输机队规模(架)从863架增加到1597架，5年年均增长13.1%。飞行保障架次(万)从298架次(万)增加到605架次(万)，5年年均增长15.2%。“十二五”时期运输总周转量计划将达到990亿吨公里，旅客运输量4.5亿人，货邮运输量900万吨，年均分别增长13%，11%和10%。运输机队规模(架)计划将从1597架增加到2750架，年均增长11%。飞行保障架次(万)计划将从605架次(万)增加到1040架次(万)，年均增长11%。安全运行压力增大，政府监管能力薄弱，飞行、机务、空管等方面超负荷运转的问题将更为突出。

运输量和机队规模的不断扩大，监察员队伍却不可能无限增加，因此急需行之有效的安全监管新方法、新手段。

1.2.2 缺乏统一的安全监管信息平台

跨地区审定和安全监管手段简单落后，效率较低，缺乏统一的安全监管信息平台，审定和监察信息没有实施电子化管理，民航局飞标司和各地区管理局难于查阅飞标监察员日常监察报告。监管要实现无缝连接，即便是有部分重复检查也是可以的。但没有统一的平台，也可能出现不必要的重复检查，更有可能出现监管漏洞。根据进一步统一审定和持续监察标准、提高效率的需要，急需建立统一的安全监管信息平台。

1.3 不足带来的后果和影响

1.3.1 运输航空公司(行政相对人)无所适从

跨地区运行导致同一运输航空公司需要同时面对合格证管理局、属地管理局和辖区管理局。由于对法规和检查单的理解不但有地区差异，还有个人差异，导致工作标准不一致、监管要求相矛盾，让企业无所适从。

1.3.2 行政主体权责不明、标准不一、效率低下

根据现行管理条例，合格证管理局、属地管理局和辖区管理局都要对飞机的适航性、维修的合法性负责，但具体各自负责哪些方面，并没有明确规定。这样即使本职工作做得再好，也难免不会被牵连，因此大大打击了监察员工作的主动性和积极性。例如，有些所谓执管的飞机，长期不在执管基地而是在外地运行，只是到了定检才飞回基地，执管飞机的所在地管理局很难对航空器实施监管。而所有时寿件都是由总部集中控制的，此种情况下装机时寿件出现问题是执管基地承担责任还是总部承担责任?监管方面，合格证管理局、辖区管理局和属地管理局各承担多少责任?监管的广度、深度、时效性更是很难把握。

2 新的航空公司运行监管体制研究

2.1 美国FAA的机构设置和技术支持

FAA所以能够很好地完成对合格证持有人的审定和持续监督等大量工作，一方面与其在管理上投入了大量人力、物力是分不开，另一方面，与它的机构设置、职能划分有很大的关系。因此，对于FAA对运输航空公司的跨地区审定和安全监管的研究具有重要的借鉴意义。

FAA是美国联邦政府下设的一个联邦航空局，其实行三级管理模式，机构设置分为总部、地区机构和地方机构三级。总部设在华盛顿，是国家的行政立法机构，负责制定民用航空政策、颁布航空规章制度、处理国际民用航空事物、领导本系统内各地区和地方机构的工作。FAA的主要任务是保障民用航空飞行的安全，促进民航事业的发展，但不直接经营民航企业，飞行器的适航认证与管理是FAA的主要工作职责。

地区机构是管理本地区民用航空业务的工作机构，负责审核、颁发本地区民用航空领域内各种合格证件和技术业务人员执照，对所辖地方机构实行技术指导和管理。在北美大陆的美国境内共划分为九个地区，并各设地区办事处。地方机构则是各种不同的民航基层管理设施，如空中交通管制中心、飞行服务站、各种质量检查和标准审定办公室、航空安保机构等。

对于跨地区运行的航空公司，FAA单独成立针对性的合格证管理局办公室(CMO)来开展管理工作，CMO地点位于合格证持有人的主运行基地。例如，全美航空公司(US－AIRWAY355架飞机)的合格证管理办公室位于匹兹堡，共有60名职员，包括10名异地监察员。CMO的主要职责就是管理一个合格证持有人的审定和持续监督工作。采取CMO的管理方式，其突出特点是工作效率高，监察效果在深度和广度方面兼备，并分工细致，有专人负责ATOS(Air Transportation Oversight System)数据审核与分析[2]。

2.2 基于现有体制的完善研究

结合我国现有的体制情况，应该建立怎么样的体制?如何在现有的体制上进行完善?为此，需要在以下几个方面开展工作。

2.2.1 成立合格证管理办公室(CMO)

为了实现审定和监察资源的统一协调管理，以系统管理的理念优化运输航空公司运行监督管理，借鉴FAA的管理模式，解决目前“跨地区运行监管”的难题。面向运输航空公司(行政相对人)设置机构，成立合格证管理办公室(CMO)，其组成和职责如图1所示。

图1 合格证管理办公室(CMO)示意图

目前CMO已经成为必须考虑的一种必然的体制选择，但体制问题目前一时难以解决，就只能靠加强技术手段来弥补体制的不足。

2.2.2 建立统一的跨地区运行监管平台FSOP

在目前体制问题一时难以解决的情况下，如何提高监管效率和监管水平?建立统一的跨地区运行监管平台FSOP，弥补目前体制上的缺憾，也就成为唯一的选择。在监管的技术手段方面，要实现持续改进航空安全的目标，缓解行业快速发展与监察员资源短缺之间的矛盾，迫切需要建立统一的安全监管信息平台，实现更有效的由安全信息驱动的安全监管资源配置，只有这样才能从根本上解决跨地区运行审定和监督管理中目前所面临的各种问题。而FSOP这项新的安全监管信息平台，则是按照上述原则配置安全监管资源的有力工具。

FSOP系统包括审定监察、运行规范、使用困难报告SDR、体检合格证管理、航空器评审AEG、电子规章等十余个子系统。现重点介绍审定监察系统。

审定监察系统是整个FSOP系统的核心，是以系统安全理论为基础，风险管理过程为核心，通过系统化的监察目标、动态化的监察计划、标准化的检查流程，来有针对性地开展航空运营人安全监管工作。审定监察系统如图2所示。

分析：原文中的显性连接词“但”翻译为“but”。原文中“有时……有时……”是隐性衔接，分析原文后可知有转折含义，因此添加连接词“but”构成显性衔接，以符合英文表达习惯。

a.确定跨地区监管工作流程，完成系统构型。

对于跨地区运行的航空公司的监管工作如何制订统一的监察计划，如何分配监察资源来执行计划的监察工作，关系到FSOP系统中审定监察的计划管理、资源分配的流程配置。在现有的行政管理体制下，按照现行的跨地区监管工作实施办法，结合FSOP的审定监察业务功能，再造出既符合现行规章制度要求，又能便于各管理局执行和操作的监管流程。

图2 审定监察系统示意图

系统构型既是设计评估的第一个模块，也是绩效评估的第一个模块。运行合格审定工作组组长、主任监察员根据申请的运行范围为航空承运人定制监察要素与监察计划，完成一次系统构型。主管监察员依据航空承运人分公司在本辖区的运行范围和运行特点调整监察要素与监察计划，完成二次系统构型。确定系统构型检查单中选项与要素的对应关系。在系统构型模块中，监察员根据航空承运人的运行种类和运行范围等，通过选或不选一些备选项目，以便引出下一层的要素选项。根据中国民航CCAR－121部和CCAR－135部等规章的实际情况，逐条确定与之对应的FSOP系统下一级别的要素。航空承运人的7个系统构成了审定监察系统基于系统方法的基础。审定监察系统包括7个系统，15个子系统，78个要素，SAI检查单8308个监察点，EPI检查单5624个监察点。此外还包括:(1)特定检查单(SOI)，此工具用于被关注的、特定的监察，例如停机坪检查和航路监察等。(2)动态观察报告(DOR)，监察员使用该工具用于记录在监督过程中发现的计划外的、有关安全的现场问题。

b.设计评估。

确保航空承运人的运行系统符合规章和安全标准。审定监察系统使用标准化的、系统的审定程序，以确定一个航空承运人是否具有获颁运行合格证的资格。在环境发生变化时，也可以使用合格审定流程中的工具来再次验证航空承运人是否满足规章要求。判断是否达到文文相符(航空承运人的整个文件体系，包括手册、程序、规定、制度等必须符合规章要求，不得有冲突、甚至矛盾的内容)，即对规章的符合性。

安全属性检查单(SAI):(文文相符)用于收集设计符合性数据，以评估一个航空承运人与系统要素有关的流程是否得到充分的设计。此工具从6个安全属性的角度来考虑数据收集问题，为设计评估收集数据。监察员使用SAI来为设计评估收集数据。航空承运人使用安全属性监察工具记录在初始合格审定时自审的结果。

c.绩效评估。

绩效检查单(EPI):用来收集数据，帮助主任监察员判断航空承运人是否按照系统要素要求实施了已经文件化的程序和控制，并且达到了规定的绩效水平。监察员使用EPI来为绩效评估收集数据。

d.风险管理。

风险管理(Risk Management)的定义为，当企业面临市场开放、法规解禁、产品创新，均使变化波动程度提高，连带增加经营的风险性。良好的风险管理有助于降低决策错误的几率，避免损失的可能，相对提高企业本身的附加价值。风险是指在某一特定环境下的某一特定时间段内，某种损失发生的可能性。某项活动风险值的大小，可以用其发生可能性指标乘以其后果的严重性指标来表示，即，风险值=可能性×严重性。

确定风险指标的权重和FSOP要素重要等级。在运用航空承运人评估工具(ACAT)对航空承运人进行风险评估时，要将FSOP要素与24个风险指标合为一体进行综合评估，而要素与风险指标各占据风险分析多少权重，相互交错时，如何确定新组合后的要素重要等级和风险指标权重，是一项十分重要且繁琐的工作，需要专业人员投入大量时间才可解决。确定抽取SMS的数据量和风险评估中SAI、EPI与SMS数据所占比重。在进行航空承运人风险评估时，需要利用各类有价值的数据确定风险值，从而作出正确的行动决策。

风险管理流程为运行合格审定小组和主任监察员提供管理危险源和相关风险的程序。该流程为运行合格审定小组和主任监察员提供记录和跟踪危险源以及监控和评估相关风险处置的途径。“风险管理”用以识别和控制危险源，根据风险优先的原则来分配中国民航局的资源。

通过审定监察系统发现的危险源和相关风险，可能会导致对规章要求的某些监管活动进行调整，对合格证的某些内容进行修订。航空承运人同样具有识别危险源的责任，审定监察系统的风险管理流程将对此进行跟踪，直至航空承运人将其解决到符合中国民航局规章要求的程度。

2.3 FSOP系统构型的应用

以中国东方航空有限公司在西北管理局的审定监察为例，简要说明采用FSOP系统构型带来的好处。

维修专业:西北管理局二次系统构型中，局机关在绩效检查单(EPI)全部37项维修专业监察要素中，排除监察要素11项，选择监察要素26项。陕西监管局、宁夏监管局在绩效检查单(EPI)全部37项维修专业监察要素中，排除监察要素36项，选择监察要素1项(8.1.1停机坪监察)。甘肃监管局在绩效检查单(EPI)全部37项维修专业监察要素中，排除监察要素20项，选择监察要素17项。青海监管局在绩效检查单(EPI)全部37项维修专业监察要素中，排除监察要素35项，选择监察要素2 项(1.13.18 除冰防冰大纲、8.1.1 停机坪监察)。而主任监察员在一次系统构型时，在SAI检查单全部37项维修专业监察要素中，排除监察要素2项(1.1.3 特许飞行、1.3.7 协议维修单位)，选择监察要素35项。

飞行专业:主任监察员在一次系统构型时，在SAI检查单全部34项监察要素中，排除监察要素0项，选择所有监察要素34项。在二次系统构型中，陕西监管局、宁夏监管局、青海监管局在绩效检查单(EPI)全部34项监察要素中，都要排除监察要素33项，仅需完成1项监察要素(8.1.1停机坪监察)。甘肃监管局在所有34项绩效检查单(EPI)的监察要素中，排除监察要素9项，选择监察要素25项。西北管理局机关在全部34项绩效检查单(EPI)的监察要素中，排除监察要素5项，选择监察要素29项。

通过FSOP系统构型，按运输航空公司的规模、特点，量身定制具有针对性的监察要素和计划，使中国民航局各部门的职责分工更加明确，解决了过去权责不明的问题。同时，通过风险优先的计划管理，优化配置资源，集中力量抓当前的主要矛盾。通过采取统一的监察标准、科学的分析评估、积极主动预防为主的风险管理等措施，使对运输航空公司进行的审定监察工作，更有针对性、计划性，也使审定监察的深度、广度更加合理，审定监察的效率大幅提高。

3 结束语

本文通过对中美运行监管的对比分析研究，论证了体制、流程、绩效评估、风险管理、信息技术等对运行监管的重要作用。在机构设置和管理模式上借鉴了FAA的经验，结合现有的行政管理体制，建立了飞行标准监察系统FSOP。为解决行业高速发展、安全压力与日俱增的矛盾，提高跨地区运行监管效率，提供了具体的方法和思路。

[1] FAA ATOS.Air Transportation Oversight System[EB/OL].(2013－03－19)[2013－04－01].http://www.faa.gov/about/initiatives/atos/.

[2] FSOP项目组.飞行标准监督管理系统监察员手册[EB/OL].(2012－11－25)[2013－04－01].http://wenku.baidu.com/view/212661ce6137ee06eff91834.html.