关于加强高校项目预算管理的思考

许洁莹

预算管理是高校财务管理的核心内容，如何提高预算管理水平，优化资源的配置，强化学校各职能部门在项目预算管理的分配和监督职能，提高资金的使用效率，是高校财务管理的重点所在。按照目前高校的运行模式，大部分高校把预算管理又分成基本支出预算和项目支出预算。基本支出预算是指学校为保障机构正常运转，完成日常工作而编制的年度基本支出计划，包括：基本人员经费和日常公用维持经费、日常专项工作经费等；项目支出预算是学校为完成其特定的行政工作任务和事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划，包括基本建设、大型修缮、学科建设、公共教学与科研实验室平台建设（含贵重设备购置）、公共设施与其他专项等。由此可见，基本支出预算，与高校的日常运作息息相关，该类支出较为刚性，可控性不强。而项目支出预算是学校为完成其特定的行政工作任务和事业发展目标的支出，其有一定的可控性。对项目预算支出进行规范管理，提高项目资金的利用效益，是提高高校财务管理的效率与效益所在。

一、高校项目预算管理存在的主要问题

（一）项目负责人制度所带来的弊端

目前，大部分高校采用的是项目负责人制度。该制度的特点是，项目负责人对于项目的计划、进度、资金的使用和项目的绩效负有全责，在项目预算执行和项目经费使用上享有“一支笔”的权限。实践证明，项目负责人制度也有其局现性，主要体现在以下几个方面：

1.项目负责人不能做到面面俱到。该项制度的特点是项目负责人对项目所有的工作都负责到底，但是并非所有的项目负责人都能做到面面俱到，对项目申报书的编制，成本控制，项目执行中所遇到的问题以及项目绩效的考核等等都心中有数。一般说来，项目负责人主要是考虑如何得到和完成项目,着重项目的技术方法、实施以及质量的管理,他们对财务不是那么擅长,至于投入与产出是否合理,经济效益和社会效益如何,甚少考虑。

2.存在项目执行过程中不规范的风险。在高校中，有相当一部分的项目负责人是学院从事科研或教学的老师，他们对财经法规不一定十分的了解，有的甚至漠视财经法规，因此，会导致项目在执行过程中走在违规的边缘。

3.资源的投入与分配不合理的风险。在高校中，有相当一部分的项目负责人是学院从事科研或教学的老师，由于不担任行政职务或平时对项目管理政策了解不深，不一定能很好地了解学校的发展战略以及学校现有资源的状况，故在项目申报时，会造成重复申报项目或者申报项目的内容与国家、省以及学校的发展战略有偏离。

(二)在项目预算管理过程中因信息共享度不高造成的不利影响

从事项目经费管理的财务人员不一定对项目管理工作很熟悉，在项目经费到达财务处后，由于项目相关信息的滞后，教学、科研和工程项目负责人与财务管理人员缺乏必要的沟通，往往工作起来比较被动。信息不共享的弊端导致项目管理与经费管理存在一定程度的脱节，同时也可能导致经费未按项目原申报的预算计划进行使用的情况，使教学、科研或工程项目的进展受到不同程度的影响。

（三）缺乏比较完善的项目预算管理绩效评价体系

中央相关部门很早就强调过绩效评价的重要性。财政部陆续制订了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》（2003年）、《中央级行政经费项目支出绩效考核管理办法（试行）》（2003年）、《关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》（2004年）、《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》（2005年）等规章。在《财政部关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》（2009）中，指出中央部门预算项目支出绩效评价，采取“项目承担单位开展自评、中央主管部门组织实施评价和财政部进行重点评审相结合的方式”，同时提出了项目支出绩效评价内容体系的内容。项目支出绩效评价内容体系，包括项目绩效目标和项目绩效问题框架两部分。项目绩效目标，是中央部门（项目承担单位）根据其履行职能、发展事业的需要，结合项目支出预算提出的项目完成后将要达到的目的或结果，包括年度目标、长期目标和效率目标。项目绩效问题框架，是开展项目支出绩效评价的工具，即围绕项目绩效目标，针对“项目定位、计划、管理和结果”设计的一系列问题。由此可见，目前项目绩效评价的方式采取的是单位自评，中央主管部门实施评价，财政部进行重点评审的三级评价方式。而项目支出绩效评价内容体系的指标主要是以定性的指标为主，受主观性的影响较大，缺乏定量的指标。

二、加强高校项目预算管理的对策

（一）构建有效的高校项目预算管理制度。

由此可见，项目负责人制度不能有效地保证高校项目的管理和执行。在高校，项目的管理涉及多个层面，它除了要求项目负责人对整个项目负责任外，还需要学校各个职能部门的协助，以及学校项目预算委员会的决策。因此，我们可以从项目负责人、学校各职能部处、学校项目预算委员会这三个层面来设计高校项目管理制度，如图1 所示。

图1 高校项目预算管理制度

如图1，在项目实施前，由项目负责人制定项目预算，用款计划和项目实施路线。学校的各职能部处应对申报的项目（包括建设条件、项目详细技术指标、参数、配置数量等）等进行审查，金额较大或技术复杂的项目，须进行现场调查并组织专家论证，论证通过后，由学校的各职能部处审核并排序，提交学校项目预算委员会。学校项目预算委员会根据学校发展规划、建设重点组织专家论证，按照轻重缓急，根据财力状况，择优遴选的原则，形成学校年度计划的项目和项目支出预算。在项目实施中期，项目负责人负责资金的使用和保证项目的实施进度，以及提供项目进展报告。学校的各职能部处则按项目分口管理，主要提供招投标管理，采购管理等，财务处提供财务服务，主要指财务数据的查询以及对资金使用的规范性的监督。同时，学校各职能部门还要对项目的执行进度进行督办以及对绩效进行监控。学校项目预算委员会则解决项目执行过程中的重大疑难问题以及预算的调整。项目完成后，由项目负责人编写《项目验收报告》，内容应包括：项目建设总体情况、项目质量总结等。学校各职能部处则对项目的效益进行绩效评价。学校项目预算委员会则根据各个项目所带来的经济效益和社会效益，制定下一步的高校战略规划。

（二）搭建学校各职能部处之间的信息共享平台。

通过搭建学校各职能部处之间的信息共享平台，实现信息资源的共享，就可以避免财务人员在管理项目经费时的被动状态。如图2 所示，可以通过建立综合信息平台实现各职能部处之间的信息共享。

图2 学校各职能部处之间的信息共享平台

从图2，我们可以看到，通过建立综合信息平台，把本来孤立的科研信息数据库、资产信息数据库、总务信息数据库、教学信息数据库、人事信息数据库、财务信息数据库有机地连接起来。项目负责人、各职能部处管理者、财务人员、校级管理者都可以登录到该信息平台查询数据。通过建设该信息平台，有以下几点作用。

1.项目负责人层面。可以明晰项目负责人的责任，让他们能清楚地了解到项目进程中各个环节的情况，并为下一步该做什么做出决定。

2.各职能部处管理层面。有些项目涉及多个部处共同协助项目负责人来完成。当项目涉及多个部处时，由于各个部处不太了解其他部处的情况，容易造成工作上的脱节。当建立了综合信息平台后，可以消除各个部处间的“壁垒”，实现项目管理工作上的有效对接。

3.财务人员层面。通过信息平台，财务管理人员可以了解到各个项目的进展情况，从而可以更好地管理项目经费。

4.学校项目预算委员会层面。通过信息平台，可以了解各个项目的信息，为对重大项目的决策以及下一步高校发展战略的制定提供了方便。

（三）构建合理的高校项目预算绩效评价体系

以“提高高校资金的使用效益”为宗旨，从定性和定、量两方面设立相关指标。目前，财政部文件主要是从定性上制定指标。该类定性指标主要围绕项目绩效目标、项目绩效问题来设计。定量指标可以分别从房屋修缮、仪器设备购置情况，基础设施维修改造，教学绩效，科研绩效等方面来设立指标。

1.房屋修缮主要包括：（1）教学、科研用房改造面积以及资金投入情况；（2）行政办公用房改造面积及资金投入情况；（3）图书馆用房改造面积以及资金投入情况；（4）学生公寓、饭堂改造面积以及资金投入情况。

2.仪器设备购置情况主要包括：（1）教室建设增加个数及资金投入情况；（2）实验室建设增加个数及资金投入情况；（3）图书馆文献购置（纸质版和电子数据库）增加数量及资金投入情况。

3.基础设施维修改造方面：（1）电网改造情况（立项个数、资金投入情况、改造工程量）；（2）煤气管道改造情况（立项个数、资金投入情况、改造工程量）；（3）道路改造情况（立项个数、资金投入情况、改造道路面积）；（4）校园信息化建设情况（立项个数、资金投入情况）

4.教学绩效方面：（1）教师资源情况（每科课程教师人数/学生人数，高职称（学历）教师/所有教师）；（2）教学结构（双语教学/总课程数、跨学科/总课程数、研究性课程/总课程数；（3）教学成果（毕业率、就业率）。

5.科研绩效方面：（1）研究平台（重点研究所、重点学科、重点实验室的数量和所占比）；（2）研究队伍（各院院士、长江学者、杰青获得者等人数）；（3）科研成果（师均资助科研课题、师均学术论文、师均专著、师均发明专利等）。

项目预算管理是一项复杂的系统工程，需要学校财务部门与各级管理者积极沟通与配合，并构建有效的高校项目预算管理制度，搭建学校各职能部处之间的信息共享平台，建立合理的高校项目绩效评价体系，使预算目标得以实现，以保证学校各项事业的顺利发展。

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