美俄法国防工业管理特点及启示

周本昂

一、 美俄法国防工业管理特点

（一）集权管理

从管理模式看，美俄法都是“集权管理”，其管理层分为核心决策层和管理运行层两个层次。

1 .1核心决策层

美国的核心决策层由国会、总统组成。美国宪法赋予国会立法权和预算审批权，与国防工业有关的法律、法规，涉及国防工业的财政拨款均由国会审查批准。立法体系中设有诸多国会参众两院委员会和小组委员会，负责对国防工业生产、采办进行监督，对国防工业发展具有决定性作用。俄国的核心决策层是2006年成立的俄联邦政府直属的常设机构——军事工业委员会，现今，主席由政府第一副总理德米特里·罗戈津担任，主要任务是：对军事工业相关事务进行组织和协调，保障完成2011-2020国家武器计划，仲裁国防部和国防科技工业价格争议。法国最高决策机构是议会、总统及总统领导下的内阁会议，负责国防工业立法和国防工业发展战略和政策的审批。

1.2管理运行层

美国的管理运行决策权集中在国防部，由三军分散实施武器装备采办管理。国防部负责采办、技术与后勤的副部长办公室，负责武器装备采办、科研、后勤有关的政策制定、监督管理和协调工作。国防部长办公室领导下的国防采办委员会的职责是通过对采办工作进行计划、预算、监督，确保采办系统顺利运行。陆海空三军设有相应装备司令部，依据负责采办、技术与后勤的副部长办公室有关武器装备发展的政策，制定本军种采办、研发、预算政策，并组织、协调、落实工作。集中决策与分散实施相结合既可以防范一部门权利过大，又调动了各部门的工作积极性。

法国的管理运行决策权也集中在国防部。法国国防部下设武装部队参谋部、行政总秘书处和武器装备总署。三军参谋长和武器装备总署负责组织和管理武器项目，参谋长主要从未来军事需求角度规划武器装备系统的发展，武器装备总署主要从研究和生产角度规划武器装备系统的发展。因为西欧国家军队规模小、军费开支有限，所以大多采取这一管理模式，这样可以大大降低运行成本。

俄罗斯管理运行权下放于国防部、工业与贸易部、经济发展部、技术国家集团公司、国防订货局、联邦原子能国家集团、联邦对外军事技术合作局等各部门。国防部代表军方，主要负责提出武器装备需求、制定订货计划、对外军事技术合作等工作。工业与贸易部是国防工业的主要管理部门，负责对国防工业进行宏观调控，保障落实武器装备采购计划，并领导下属的联邦原子能国家集团。经济发展部负责协调编制国防订货方案，以及军工企业国有资产管理等。俄罗斯技术国家集团公司是国家持100%股的股份制公司，主要负责俄罗斯主要武器装备的进出口管理。

（二）多方位沟通渠道

为适应现实需要的变化，美俄法都建立了协调和咨询机构。这主要有两方面原因：一是保障重要任务的顺利完成，防止职能重叠造成的扯皮现象。如美国的能源部与国防部，俄罗斯的工业与贸易部和国防部，在核工业发展上都有管理职能，容易造成信息不对称而使管理效率低下；二是传统作战方式的改变。武器系统之间的对抗、协同作战已成为主要作战模式，信息化武器装备的研发生产需要加强部门、军种之间的协调。

2.1协调机构

在美国，一是成立了各种国际委员会，如“国家科学技术委员会”负责协调各科研机构，“航空航天协调委员会”负责协调国防部与国家航空航天局的军事航空航天活动，“核武器委员会”负责协调国防部与能源部的军用核工业；二是在国防部内设立了各种委员会，主要有“联合需求监督委员会”、“国防规划与资源委员会”和“国防采办委员会”，它们分别负责协调需求产生、规划制订和重大采办决策等方面的工作。在法国，有空间部际委员会、核安全部际委员会等，一般由相关领域主管主持，有部门高管、专家参加。2004年新成立了“国防工业委员会”，以加强国防部与国防工业部门之间的协调与沟通。俄罗斯也成立有部际间协调委员会。

2.2咨询机构

为应对复杂的国际形势与高新技术的快速发展，美俄法都设有国防工业专家咨询机构，其中以政府设立的专家咨询机构为主，也包括面向政府机构设立的私营咨询服务公司。美国核心决策咨询机构包括国家安全委员会、国家情报委员会等，国防部也设立了30多个与国防科技和装备采办有关的咨询机构。同时，三军部也分别设有决策咨询机构。法国国防部设有高层战略决策咨询系统，如国防经济委员会、国防科学委员会以及国防工业委员会等。同时，国防部武器装备总署设有“军备总监”，作为署长顾问就组织、管理和人员等提出建议。

（三）积极推进国际竞争

为保持本国武器装备技术的持续领先，美国参与国际竞争主要考虑国内需求，用出口弥补国内采购。美军采办支出由2008年的1640 亿美元降为2010 年的1310亿美元，同时美国2008年军火出口额达到378 亿美元，占全球的68.4%，比2007年的254亿美元增长48.8%。但随着美国预算赤字问题恶化，国内采购预算持续缩减，美国政府与大型防务承包商已经开始更积极地推进武器装备出口。美国政府正着手进行武器装备出口管理体系改革，并制定了一个三阶段方案：第一阶段是建立新制度所需的框架，由军火清单和商业管制清单两清单，过渡至单一出口管制清单及单一执法协调机关；第二阶段是进一步解决机构冗余的问题，建立单一出口许可证签发制度；第三阶段是设立单一许可证签发机关，并将出口管制改革引入立法程序。截至目前，美国正在进行第一阶段的改革内容，主要集中在修订管制清单、对管制物项分层和简化许可流程三个方面。

俄罗斯积极参与国际竞争，实施以“出口”促“发展”战略。这主要表现在以下两方面：一是设置国际合作和出口管理的机构，2004年成立联邦军事技术合作局，由国防部管辖，同有关政府机构一同制定有关军事技术合作的政策，一同实施相关领域的国家调节与监督。2007年底，俄罗斯成立国有独资公司技术国家集团，由其接管国防出口公司，并替代实施管理军贸与军事技术合作活动， 2011年其下属的企业与机构数量为290余家。2012年俄罗斯成立对外军事技术合作委员会，由普京任主席，总理、总统行政主管任副主席，总统助理任秘书，军事技术合作局局长任副秘书，其他成员包括国防部部长以及其他部部长。二是加大军工力量重组和结构改革力度，组建以战略性企业为核心的具有国际竞争力的“一体化结构”军工集团。2011年初，俄工业与贸易部成立了50家“一体化结构”军工集团，基本囊括了航空、造船和无线电领域的企业、设计局和研究所，其产值已占俄国防工业总产值的60%，主要包括俄联合飞机制造公司、联合造船公司、联合发动机制造公司、“金刚石-安泰”防空系统公司等。

法国政府在参与国际竞争中，更追求外交政策上的自由度，一方面为了推行自己的外交政策、扩大对外交流，另一方面为了推动国民经济增长。2007年10月，法国成立了由总统、总理、国防部长、财政部长等组成的武器出口工作领导小组，并在12月发布了推动武器出口的国家战略。

（四）采办专业化与全寿命管理相结合

由于现代武器系统具有费用高、高风险高收益和系统集成化等特点，不能再像以往那样仅仅注重生产进度、技术质量和交货期等，使得美俄法国防采办纷纷实施专业化管理和全寿命管理。

4.1 专业化管理

政府管理机构在保持纵向分层管理架构的同时，在横向上实行专业化管理。横向专业化管理主要是通过对武器装备采办具体运行中的不同职责范围进行分解，形成由项目管理、合同履行管理、合同支付、合同审计、作战实验与鉴定、合同争议仲裁等不同的管理部门。这在充分发挥专业技能优势的同时达到相互制衡的作用，又通过一体化项目小组在管理上协调各个部门工作。这是美俄法采办管理的共同选择。

4.2全寿命管理

全寿命管理是指在技术发展和研制阶段就将生产的可行性、使用中的可靠性、可维护性和保障性纳入采办方案，并在整个产品周期内将武器系统、产品或工程的技术信息数据进行标准化、数字化，以系统论的观念将武器装备管理运行统一起来。其目的在于：一是降低武器装备采办的总费用；二是缩短研制和采办周期，并提高武器系统的质量和战备能力；三是提高工作效率。实行集中全寿命管理可以共同商定项目目标及实现目标的主要手段，搞好项目周期的衔接，并避免日后研制生产过程中的扯皮现象。

美国由国防部长办公厅领导下的国防采办委员会对重要采办项目实行全寿命管理，采办计划由各军种具体负责实施，组建项目管理办公室，并任命该项目的负责人。法国武器装备总署创建一体化工作组以便在全寿命周期中监督项目，并有专人负责项目周期的每个阶段。

翼尖挂装空射型“云母”导弹的法国“阵风”战斗机

（五）订货方与监督方分离

俄罗斯政府与军方一直对本国国防工业企业不满意，认为本国国防工业综合体生产的装备性能落后于北约的同类系统，而且价格更高。俄罗斯历年来致力于通过将订货方与监督方分离，来完善国防工业订货保障职能。订货方职能主要是在国防订货体系中负责武器订货合同的分配、招标、签订、价格审核、经费拨付。监督方职能主要是负责确定装备需求，监督国防订货承包商的合同完成情况，向俄武装力量提供武器装备。

俄政府2004年成立国防部领导下的国防订货局，统一履行订货方与监督方职能。2008年成立国防供货局，履行监督方职能，归政府领导，目的是与国防订货方分离，以防止军方腐败与专权，但因长期这两项职能一直由军方掌管，政府缺少专业人员和运行经验，所以国防供货局没能正常运作，2010年后划归国防部领导。2012年，国防订货局从国防部分离，转交俄政府领导。至此，俄政府作为订货方，国防部作为监督方的国防科技工业管理体制成立。

同时，俄罗斯、法国的财政部都具有管理武器装备研制与监控生产资金使用效率的职能，保障武器装备采办资金的使用效率。

二、对我国管理的启示

（一）保证职责明确，疏通需求、订购、生产与监督的关系

在我国，总装备部是中央军事委员会的装备工作机关，负责提出武器装备需求，并履行武器装备科研生产审查和监督职责。国防科工局负责拟定实施国防科技工业发展规划，并组织协调采购、研发、生产与建设工作，以确保军备供应的需求。

在武器装备计划编制过程中，总装备部应考虑国防科工局及生产企业的意见，充分权衡军事指标与成本。同时，在重要国防项目中，国防科工局和总装备部应设有项目小组，在整个项目周期中监督项目的执行，并将责任落实到个人。

在构建我国国防科技工业转型决策机制时，我们应当立足于“提高作战效能”，成立具有高度权威的、务实的、高效的决策机构，并在项目审查、预算编制、验收评估中邀请军队主管作训和装备的高级军官参与，以充分发挥他们的主导作用。

英国"星光"防空导弹

（二）发挥第三方监督作用

我国国防科技工业管理，要加强有关军工企业管理的政府文件的落实工作，

在明确政府各部门管理职能同时，应发挥第三方的监督作用。

我国应严格执行资金审批与使用监督，才能使国防科技工业资金使用富有效率，并敦促管理部门的制度落实工作。同时，行业协会作为重要的第三方机构，政府应从平等合作共同解决问题的角度对待行业协会，注重社会团体的多元化利益诉求。行业协会在与政府保持密切关系的同时，又要保持自身自治性和自主性，这样才能代表企业的利益对政府管理行使监督职能。

（三）促进知识流动

美国经过20世纪90年代的并购重组形成了以五大军火巨头为首的军工行业。俄罗斯进入21世纪也致力于组建“一体化结构”的军工集团。法国依托泰利斯集团、舰艇制造局、斯奈克玛公司等坐稳了世界第三大军火商地位。大型军火公司具有规模效益、知识流动、资金人力雄厚等优势。

我国军工企业以产品分类形成十大军工集团，同时我国国防科技工业中的部分研究和设计部门在组织和财务上独立于军工企业，这严重限制了军工行业的知识流动。“引进、消化吸收、再创新”战略在国防科技工业中的实施，使我国军工技术飞速发展，然而随着我国军工技术逐步达到世界先进水平，后发优势在今后将难以保持，这需要我国发展网络化的提供培训、技术咨询和相关服务的公司，使军工企业充分整合知识，独立自主。

（四）积极应对军贸竞争

我国武器出口具有两大优势，一是不附带政治条件，二是价格低廉，在外汇收入低的国家眼中备受亲睐。随着我国军贸产业的发展，我国军贸对象开始扩展至富裕国家，产品也开始系统化、批量化、高端化。

美俄法各国都非常重视武器装备的出口，但全球经济不景气，使发展中国家军贸市场竞争更加激烈。发达国家肯定会从核心技术方面限制我国军工企业的发展。这从长远来看对我国军工企业发展利大于弊，国际竞争更有利于搞强军工企业，摆脱对发达国家的先进技术过度依赖的现状。