人民监督员的制度化发展研究

翟晓舟，李小娟

（1.陕西省行政学院，西安 710068；2.广州市黄埔区人民检察院，广州 510700）

作为检察系统的监督机制改革措施之一，2003年9月，为了加强对人民检察院查办职务犯罪案件工作的监督，提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职责，接受监督，最高人民检察院结合检察工作实践，经报告全国人大常委会进行人民监督员制度试点工作。经过七年试点，最高人民检察院颁布了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，人民监督员制度自2010年10月起正式在全国检察系统全面推行。针对人民监督员制度，笔者从大众广泛接触的社会评价入手，通过多元化评价引入对于监督之实的深层认识，进而提出对于人民监督员制度的未来发展之途的分析研究。

一、监督之名

对于人民监督员制度的官方评价：根据相关资料统计，“截至2010年10月28日，全国已有3137个检察院进行了试点，占各级检察院总数的86.5%，先后选任人民监督员3万多人次。人民监督员共监督“三类案件”32304件，其中不同意检察机关拟处理意见的1635件，检察机关采纳899件；对“五种情形”提出监督意见1000余件，绝大部分已经办结并向人民监督员反馈。”[1]“人民监督员制度七年的实践探索，积累了丰富经验，受到了人民群众广泛赞誉，得到了各级党委、人大、政府、政协和社会各界的充分肯定，成效着实不凡”。[2]

对于人民监督员制度的制度评价：2012年刑事诉讼法修正并未将人民监督员制度纳入其中。对此，四川大学龙宗智教授提出：“一项制度是否写入法律，首先要看这项制度是否成熟，人民监督员制度全面推行不到两年时间，有些问题还需要进一步研究与实践，等成熟以后，再通过立法解决。”[3]

对于人民监督员的群众评价：“该制度试行了近七年时间，选任工作进行到第三次，依然有群众将其视为新鲜事物，甚至误解为就业途径……作为制度参与者的群众对于人民监督员其实知之甚少。”[4]

综合上述评价，我们看到的人民监督员制度是多视角呈现的。可以说，人民监督员制度从试点开始至今近十年时间，所获得的外界评价是多元化的，或许类似“引人瞩目”或是“形式意义大于实质”[5]这样的评价都并不足以为该制度的运行价值定性，却必然会触发一种关于“人民监督员制度发展到今天究竟是以何种样态存在于检察监督实践中”的思考。

二、监督之实

关于“人民监督员制度存在于检察监督实践中的多种样态”的讨论，其实主要源于制度运行与实践的不断碰撞所催生出的多种发展可能，在这些可能性的背后则是人民监督员制度在其发展过程中不断产生的，存在于内部运行与外部参与之中的深层次发展问题。

（一）人民监督员制度的内部运行

人民监督员制度是由最高人民检察院自上而下通过制度推行方式实现的。一场自上而下的改革容易使人联想到“被动”这样一个负面词汇，因为自上而下的改革多数是由旧制度运行者受到外部动因的挤压而主动进行的改革，通常没有外部压力，权力的掌控者并不会主动改革一个对自身有利的制度体系。一场对于我国检察机关可以拥有超过公诉权之外，跨越三大诉讼领域相关司法权力的危机意识，带来了“谁来监督监督者”的外部压力，促进了完善监督权以及提高执法公信力的检察系统改革，产生的主要制度之一即为人民监督员制度，并从2003年试点之初就以迅猛的发展势头在我国主要城市的检察系统中推行开来。以这种改革的发展原理来说，在改革前期，制度的推行是越到低级越被动，下层组织由于被动接受的制度并非产生于自身需求，而不可避免地缺乏与上层制度运行者相应的危机意识，进而也缺乏配合上层改革的源动力，同时以其所处的环境也并不足以使之具备相应的行为设想能力。在改革后期，制度的推行则会出现自上而下的被动局面，新制度的推行在上层权力的强力支配下获得一定成效之后，上层推动者的外部压力会逐步获得缓解，上层推行动力逐步降低，新制度在没有获得彻底贯彻，旧权力也没有完全被制约的时候，改革的发展前景就已经开始逐渐模糊，新制度在尚未推行成功之前就已经逐步衰竭。以此理论来进一步考量人民监督员制度，该制度在试点时期就获得了国家管理机构以及主流媒体的赞誉，这些无疑可以被看做是改革的有效推动力，但同时也无可回避地成为检察系统外部动力减轻的催化剂，进而成为检察监督体制改革上层动力降低的诱因。2010年正式推行的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》较之2003年的试行规定来说，修正力度并没有明显体现在针对制度形成的核心问题上，很多修正集中在对原有规定的细化、重申，实质上正是外部压力得以减缓之后，制度推行者在一定程度上对监督权进行了权力与权利的多种保留，以人民监督员制度的监督范围、监督程序、监督实效三个主要方面为例：

1.监督范围：监督范围由“三类案件、五种情形”修正为“七个方面、两种情况”。“七个方面”延续了对过往以职务犯罪为主要监督范围的规范特征，“两种情况”跳脱出职务犯罪的框架之后便没有在规定中明确具体内容，只以对“有关执法活动、其他检察工作”的“意见、建议”草草收尾，有改进监督的诚意，但是显然对于彻底将针对全部案件的监督权拿出来交给人民行使存有保留。

2.监督程序：修正后的监督制度其中一项重要修正就是省以下人民检察院提交的案件将提升为上一级人民检察院组织监督。这一修正对于防止自己选择监督者监督自己的弊端具有较好的积极意义，但是，检察系统中的上下级本身就具备领导关系，如果将人民监督权直接交由检察系统外部组织实施是否更具有改革意义也是一个值得研究的问题，而人民监督员制度仍需要由检察机关自身系统的内部权力来组织、参与、实施，是否也存在一定的监督权保留之嫌。

3.监督实效：人民监督员制度的规范依据目前停留在最高人民检察院制定的规定层面，于是，许多研究成果提出“涉及人民监督员制度的规范性文件合法性不足是制约制度发展的症结所在”，其造成了制度的社会理解力不足、支持度不高，对于人民监督员制度的运行实效产生了较为负面的影响。但是，仔细推敲其中的逻辑关系不难发现，现实中人民监督员制度运行的阻力并不来源于检察系统外部，监督的获利主体为外部社会大众，利益损失主体为检察系统内部，所谓将制度立法才能提高社会认同度，减少制度运行阻力的说法并不正确。真正能够提高监督实效的途径恰恰在检察系统内部，一场由自己运行的自我监督制度能否获得较高的实际效用，监督利益的合理、有效让渡扮演了举足轻重的角色。

（二）人民监督员制度的外部参与

群众是人民监督员制度的参与主体。根据H省省会城市市检察院 （以下将该检察院简称为h检察院）检务公开中获取的2012年 《人民监督员拟任人选公示》信息显示：2012年，h检察院自两百余名人民监督员报名人员中，采取无记名方式投票共选任人民监督员100名。笔者随机抽取其中60人进行调研，其成员构成的分布情况如表1所示，其中除国家机关工作人员以及未能明确其具体职位的12人以外，具有院长、校长、党委书记、董事长等高级管理职位人员约为67%，具有中等以上管理职位人员约为27%，有明确岗位的中级以下职级人员约为6%左右。在这随机抽取的60人之中，包括现任省级人大代表1人，市级人大代表2人，区级人大代表3人，区级政协委员1人。曾有学者指出，2003年，《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》中要求人民监督员具有“政策、法律知识”是产生人民监督员身份“精英化”和“大众化”之争的源头，而2010年《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》将此条件修正为“公道正派，有一定文化水平”，终于使人民监督员的身份由精英回归大众，可以体现社会公信力以及反映社情民意。[6]那么，根据检察实践中的运行情况来看，显然，人民监督员身份的“精英化”和“大众化”并没有取决于某种制度规范的变更，制度的规范化并没有必然地造就实践中制度的规范化运行。当然，从某种程度上来说，无论是“精英化”还是“大众化”都并不是制度优化以及规范化的决定性条件，这里仅以程序的公众参与程度对这项本意为通过公民权平衡国家公权力的制度进行考量。

表1 2012年h检察院人民监督员拟任人选成员构成分布

三、监督之途

面对上述问题，仅为制度做表面修饰是治标不治本的，只有敢于跳出现有人民监督员制度的推行方式，有次序从根本性问题入手进行制度完善，建立真正获益于整体的制度模式才能有效地促进人民监督员制度的长期、稳定的发展。

（一）跳出现有人民监督员制度的推行方式

一场制度改革的持久动力源于制度内部转变的活力，活力来自制度内个体意识与个体现实需求的转变，个体意识的转变产生思想变革的动力，个体现实需求的转变产生物质变革的能量，思想与物质会推进制度内个体对于制度发展现状的不满与改变现状的决心，制度改革的动力由此而生。人民监督员制度本身符合公众参与政府管理的社会发展趋势，同时也是提高司法公信力的有效途径之一，如果能够有效地促进其进一步走向完善并随着社会发展不断提高司法效益，将会对司法体制的整体性良性发展起到重要的推进作用。目前，人民监督员制度自上而下的推行动力由于外部压力的减缓而逐步降低，无论是立法促进，又或是制度激励都是在原有推行模式基础上的重复建设，很难再为制度变革提供强而有效的原动力，真正可以为艰难前行了十年的人民监督员制度提供继续向上发展空间的只有跳出原有的制度推行方式，调动自下而上的外部参与动力，从需求的角度促进的制度的再次发展。这不仅需要制度推行者具有放弃部分现有管理权益的决心，也需要制度推行者具有敢于接受真实变革的勇气，更需要制度推行者具有能够掌控变革的智慧与能力。

（二）有次序地从根本性问题入手完善人民监督员制度

任何制度都不可能一蹴而就地获得成效，在运行中结合实践经验不断修正原有设计是制度完善的有效途径之一。人民监督员制度自试运行至今，历经官方规范化完善一次，实践运行中的修正完善建议则不可计数。基于制度运行的实践需求，很多完善建议十分具有细节化特征，包括：人民监督员选拔的百分比划定，监督模式的事前性与事后性选择，对抗式监督程序的建立，参与监督人员的保密义务等等。除此之外，还存在为数不少的具有普遍发展意义的完善建议，集中在人民监督员制度的法制化建设、人民监督员产生的程序、人民监督员的监督范围和监督程序等几个方面。细节化的建议体现了实践中基层操作人员在制度运行中的基本需求，是制度操作人员的行为准则，对于行为准则的要求是操作人员自我行为规范化的良好体现；具有普遍发展意义的建议体现了制度操作者基于操作实践中存在的无法自我修正的问题而对于制度发展方向的深层面思考。上述两个层面的完善建议是目前人民监督员制度完善中较为具有数量意义的观点，这些具有数量意义的观点又进一步引发了更多关于人民监督员制度的连锁性思考，几何化地催生了更多的完善建议，许多的人力、物力为了制度的长远发展而投入到这些几何化量变的建议之中，却并未获得想像中应有的成效。事实上，一项制度的完善在制度发展的任何阶段都应以有针对性地解决制度发展中的根本性问题为首要任务，比如：明确人民监督员制度的设立在某个阶段是否仅以缓解检察系统的外部压力为主要目的，发展到下一个阶段是否还会希望在缓解外部压力的同时真正实现检察监督模式的多元化发展，更进一步来说是否在完善司法运行环境的同时还可以承载化解部分社会公共压力的功能。根据每个阶段中人民监督员制度所承载的功能，循序渐进地将制度完善推入远景建议，再做进一步细节化完善，将更有助于制度自上而下的管理以及自下而上的实践。

（三）建立真正获益于整体的人民监督员制度

一场变革可以造就一个新社会，现有的改革并不是阶级革命时期破坏式的变革，人民监督员制度产生的初衷也只是为了更好地促进司法制度公正、高效的运行，并不是为了打破现有的司法体系。当然，一旦改革开始前行，政治权力、市场利益都不免参与其中，新的意识产生必然与旧的意识与习惯产生碰撞，利益与利益之间必然产生摩擦，对此，我们仍需要在制度的冲撞中建立磨合，遵守制度变革中应有的社会规则，并且为了使人民监督员制度真正有益于整体利益而进行一定妥协。中国式的人民陪审员制度曾因逐步沦为单方利益的替代品而遭人诟病，西方的陪审团制度也曾遭遇过异国他乡的水土不服，前者过早地转向制度推行者的利益而为后期外部参与者利益的平衡造成了制度上的阻碍，后者过早地转向外部参与者利益而为制度的有效运行造成了隔阂。中国独有的人民监督员制度在中国独有的检察权运作体系中的推行没有既成的成功经验可循，但也少了外部比较与干扰。采用渐进式的修正模式，优先关注制度设计初衷中的权益对象，再根据社会发展的现实情况，探索公民权与司法权之间的平衡点是理论上较为可行的温和变革途径。即使如此，制度推行者仍需要一种真正可以将广泛意义上的公民纳入监督体系的作为及动力。

人民监督员制度从试点至今运行的十年里，受到了各界广泛关注。作为一项新生制度，人民监督员制度在这十年间接受的来自社会各方的评价是多角度的，其制度本身也在与实践的不断融合中被催生出多种发展可能。现阶段的人民监督员制度在其发展成熟的过程中不可避免地存在着一些影响其深层次发展的问题，不仅体现在内部运行中，同样体现在外部参与中，只有敢于跳出现有人民监督员制度的推行方式，有次序地从根本性问题入手进行制度完善，建立真正获益于整体的制度模式才能有效地促进人民监督员制度的长期、稳定发展。

[1]徐盈雁.高检院部署全面推行人民监督员制度[EB/OL].正义网―检察日报，（2010-10-28）[2013-04-13].http://www.jcrb.com/procuratorate/procuratorialtim es/rmjdy/.

[2]侯志业.人民监督员制度:让检察权运行更规范——人民监督员制度是一项引人瞩目的制度创新[EB/OL].（2011-09-05）[2013-04-23].正义网，http://www.jcrb.com/procuratorate/procuratorialtimes/rmjdy/.

[3]田骁，王丽.探寻人民监督员制度与新刑诉法对接路径[EB/OL].正义网―检察日报,(2012-05-07)[2013-05-10].http://www.jcrb.com/procuratorate/procuratorialtimes/rmjdy/.

[4]陈卫东.人民监督员制度的困境与出路[J].政法论坛，2012，（7）：116.

[5]宋飞.也谈人民监督员的监督问题[EB/OL].找法网，（2011-03-29）[2013-05-03].http://china.findlaw.cn/info/lunwen/sflw/256-108.html.

[6]龙婧婧，罗树忠.变迁语境下人民监督员制度的反思与深化[J].行政与法，2012，（1）：88.