我国农村生活排水和污水处理发展对策

钟玉秀，王亦宁

（水利部发展研究中心，100038，北京）

改革开放以来，伴随着农民生活水平的不断提高，农村地区居民生活用水量日益增大，污水排放量不断增加。由于得不到有效治理，严重恶化农村水环境，并影响农村居民生活质量。开展农村排水和污水处理，是生态文明建设和社会主义新农村建设的必然要求，是大力发展民生水利的重要内容，应予以高度重视。

一、我国农村生活排水和污水处理发展现状

1.农村生活污水排放状况

据测算，全国农村每年人粪尿排泄物产生量约2.6亿t，生活垃圾2.8亿t，产生的生活污水达90多亿t。这些污水一般来源于三个方面：一是厨房污水，二是生活洗涤污水，三是人畜粪便污水。

农村生活污水的排放具有完全不同于城市污水排放的特点。一是排放分散且面广。农村村落布局相对分散，大的不过一二百户人家，有的十户八户就是一个村，其污水排放相当分散，排放面也比较广。二是水质不稳定。农村生活污水排放的水质特征不仅在不同地区农村不一样，在同一地区农村的不同时日，比如农忙或农闲、冬天或夏天，其排放污水的水质特征差异明显。三是污水排放量空间差异性很大。偏远农村和农业化地区的生活污水排放量较少，明显低于城市生活污水排放水平；而近郊或工业化程度较高的农村排放量巨大，接近城市排放水平。上述特征使得对农村生活污水收集和处理困难。

2.农村生活排水和污水处理发展状况

与城市相对规范的生活排水和污水处理服务设施相比，小城镇和乡村聚集点的生活排水和污水处理服务水平明显落后。

据调查，我国大部分农村没有完善的生活排水设施，多数地区的生活污水是通过简易的沟渠 （明沟或暗渠）排放，其中以简陋的极易造成污染扩散的明渠排放方式居多。有的村庄甚至直接洒向地面。较正规的纳管排放方式很少采用。大部分生活污水未经处理直接排入河道。

农村生活污水处理工作目前处于起步阶段。根据对2010年《中国城乡建设统计年鉴》相关数据的统计分析，全国范围内对农村生活污水进行处理的村为27 825个，占全国村总数的比例只有4.9%。而我国城市（包括直辖市、副省级市、地级市、县级市等各类城市）污水处理率已达75.3%，县城污水处理率也已达到41.6%。北京、天津、上海、江苏、浙江、广东等少数发达省市正在铺开此项工作，对农村生活污水进行处理的村比例能达到10%以上。上海达到43%，为全国最高。其他大部分省份尚没有全面铺开此项工作，只是在部分村镇进行了试点。

如图1所示，中部地区和西部地区开展农村生活污水处理的村比例分别为2.56%和2.11%。即使是在经济发达的东部地区，开展农村生活污水处理的村比例也仅有9.37%。

如图2所示，当前全国农村集中供水的村比例已经达到49.9%，而对农村污水进行处理的村比例则不足5%。各省均呈现集中供水村比例显著高于生活污水处理村比例的情况。我国在发展集中供水的同时，并没有配套将排水和污水处理设施同步发展。农村污水处理相比于农村集中供水发展的差距，从一个侧面说明农村生活污水处理设施建设的滞后。

二、我国农村生活排水和污水处理发展面临的主要问题

我国农村生活排水和污水处理工作整体上发展滞后，既包括设施发展的硬件滞后，还包括制度、技术标准、运行管理水平等方面的软件滞后。

1.农村生活排水和污水处理管理体制未理顺

国家层面上没有明确农村排水和污水处理工作的管理主体和责任主体。各地管理体制差异很大。未实行水务一体化的地区，多由环保、农办等部门负责。实行水务一体化的地区，有的明确水务部门负责，如上海市、四川双流县，江苏武进市等；有的未明确水务部门负责，还是由环保部门负责。管理主体不明确，部门职责不清，造成开展这项工作协调难度大，并容易造成各部门依托不同的项目和投资渠道，一哄而上，重复建设造成浪费。

2.设施建设资金投入严重不足

农村生活排水和污水处理工程属于公益性项目，但当前财政投入力度不够。国家层面对农村生活污水处理设立了“以奖促治”农村环境保护专项资金和“农村环境连片整治示范”专项资金，至今已投入100多亿元，解决了6 600个村庄约2 400万农民的生活污水处理问题。但相比于全国7亿农民，任务仍十分艰巨。地方层面，只有北京、上海、天津等少数发达地区在市级水务财政预算项目内设立了农村污水处理的专项资金，大部分地区尚没有财力开展这项事业。

3.农村生活排水和污水处理设施良性运行困难

目前开展农村生活污水处理的地区，已经反映出日常运行养护和管理上的诸多困难。首先，缺乏运行维护资金，必须完全依赖政府财政补助，补助资金难以到位时，设施无法正常运行。其次，缺乏专业的管理技术人员，知识和经验欠缺，设施科学运行无法保障。第三，技术工艺不合适，难以满足当地实际需求。不少农村污水处理技术从国外引进，如净化槽法、MBR法（膜-生物反应器法），虽然处理效果较好，但运行费用高，技术要求也很高，我国农村的经济和科技水平难以适应。而基于自然系统的快速渗滤和人工湿地等技术，虽然运行成本和技术要求低，但处理效果不佳，且容易造成次生污染。能够兼顾经济技术要求和处理效果要求的实用技术仍有待深入研发。

4.农村生活排水和污水处理政策法规与技术标准缺失

法规方面，我国现行水法规体系中缺少专门针对农村排水和污水处理的法规规章和规范性文件。地方层面只有北京市、上海市以及江苏、浙江、四川等省的部分市县出台了一些规范性文件，多数省份及地区的相关规范仍为空白。

技术标准方面，国家层面尚没有专门的农村排水和污水处理技术标准；地方层面，先期开展农村生活污水处理的地区出台了一些技术标准规范，但没有完全成形，仍不完善，对工艺具体技术参数和设施建设、运行与维护要求等内容的规定不明确。

三、农村生活排水和污水处理发展对策措施

政府及相关部门应充分认识到农村生活排水和污水处理的公益性质，从设施规划、资金投入、建设运行与维护、制度建设、监督管理等各方面强化政府职责，加强政策法规支持，发挥政府主导作用。水利部门作为主管农村水利、水务管理职能的部门，应充分认识到，在不断加强和完善传统农田水利和农村供水工作的同时，只有水质水量并重，尽快开展农村生活排水和污水处理，加强农村水环境保护工作，才能实现农村水问题的真正解决。

1.理顺农村排水和污水处理管理体制

迅速完善农村排水管理体制，健全相关组织机构。首先，在现有体制格局下，合理界定相关部门职责。建议明确由水利（水务）部门为农村排水和污水处理设施建设和运行的监督管理主体，由环保部门提出相关环境质量标准要求，并加强生活污水污染防治的执法监督。同时强化水利、环保、建设等部门之间的协商协调机制建设，促进部门之间工作的沟通、配合和支持，加强各部门在农村生活排水及污水处理设施的规划、建设、运行、监管等环节的合作。其次，围绕实现城乡水公共服务均等化目标，深化水务一体化体制改革并延伸到农村，以水务局来统筹城市和农村的排水行政事务，实现城乡供排水一体化。第三，健全基层水利服务机构，赋予其排水与污水处理服务和监管职能，加大管理能力和硬件设施建设。

2.以规划为龙头，拓宽资金渠道，加大投入力度

在村集体和农民普遍经济实力薄弱的现实状况下，应充分发挥政府及相关部门主导作用，加快推动农村排水和污水处理设施建设。首先，水利部门应利用已有的资金渠道尽快开展试点示范工作。近期先将农村水资源保护纳入各级水资源开发利用和保护规划，将农村排水和污水处理设施建设纳入农村饮水安全保障规划，利用水资源费和农村饮水安全专项资金两个渠道，开展农村排水和污水处理设施建设试点，典型示范，积累经验。其次，以规划为龙头，指导并整合使用农村各类涉水财政资金投入农村排水和污水处理设施建设。目前投入农村建设的财政资金很多，如新农村建设资金、农村环境整治专项资金、扶贫资金、小城镇建设资金、河道整治资金、集中污水处理厂“以奖代补”资金、农村饮水安全专项资金等。针对目前农村涉水财政资金来源渠道多样化的现状，水利部门应积极联合有关部委，推动出台编制统一的农村排水和污水处理工程规划，强化规划对项目和资金安排的指导作用，促进多部门资金统筹使用，确保资金使用效率和效益最大化。第三，逐步推动设立县级农村水环境保护专项资金，用于农村排水和污水处理设施建设和运行管理。

3.建立和完善农村生活排水和污水处理政策法规、技术规范

国家及相关部门应尽快出台农村排水和污水处理方面的政策性文件，对农村生活污水排放控制工作提出具体要求。各地区根据自身发展形势，研究制定本地农村生活排水和污水处理方面的政策法规及管理规范，明确工程建设与管理、资金使用与管理、监督与考核等内容，指导本地农村生活排水和污水处理工作的开展。尽快研发适合本地的农村污水处理技术工艺，并将相应的设计规则、操作规范等上升为标准化的技术规范，促进工作健康科学开展。

4.加强技术研发和专业培训，提高运行管理水平

农村生活污水处理设施的建设、运行、维护和管理需要以一套成熟的技术推广体系和专业队伍作为基础支撑。首先，加大科研投入，利用国家重大水利和环保专项资金、公益行业科研专项等国家科研项目渠道以及地方的相关科研项目渠道，激励大专院校和科研机构开展适宜的农村生活污水处理技术工艺研发。其次，把农村排水和生活污水处理行业的人才培养纳入各级政府人才培训计划，并作为进一步推进乡镇基层水利服务体系建设的重要部分，对负责农村排水和污水处理设施运行养护的专业服务人员建立进岗培训和持证上岗制度，提高人员专业化水平，形成一支过硬的专业管理和技术队伍。

5.加大宣传教育，引导农民参与和监督

农村生活污水排放控制与农民日常生产生活密切联系，需要农民群众的高度认同和积极参与。一要运用报纸、广播、电视媒体以及发放知识宣传手册，举办水资源、环保主题活动等灵活多样的形式，每年定期向农民宣传农村生活污水排放控制的重要意义、内容、措施等，逐步增强广大农民群众水环境保护意识，调动群众参与的积极性，营造良好氛围。二要采取多种手段鼓励村镇集体、农民和当地企业家自筹资金建设农村排水和污水处理设施，如：通过村级“一事一议”筹资筹劳，政府按一定比例进行补助，鼓励农民群众投身排水和污水处理设施建设；通过通报表彰、发放奖状、树立碑亭等方式，吸引本地企业家无偿捐赠建设农村排水和污水处理设施。三要鼓励培育农村基层社会的民间水环境保护组织，对农村排水与污水处理工作进行监督，构建政府、民间组织、农民群众三方共同监督机制。

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