北京市转型发展的战略思考

王强　蔡兵

北京城市性质决定了转型发展的研究不能停留在一般性的问题意识上，不能停留在现象特征上。转型研究应该是一个深层的战略破题，必须找准北京在国家发展“大盘子”中的“时代定位”，才能做到“埋头拉车”、“抬头看路”。

认清北京转型发展面临的挑战

研究北京轉型发展，首先要认清“怎么看”转型的问题，找准思想认识的基点。

经济转型面临深度变革。北京人均GDP已达1.38万美元，但从2008年奥运会后，北京经济总量在全国占比降至3.6%，已经连续四年GDP增速在全国排名倒数。目前呈现出中长期潜在增长率下降与短期增长动力不足相叠加、旧的增长惯性依然存在与新的平衡尚未形成相交织、长期积累的结构性矛盾愈加显现等特点。纵观“一五”到“十二五”的全过程，北京在完成作为首都传统农产品生产供应基地、总体完成传统工业品生产型城市的历史变迁后，当下北京作为首都城市的经济使命是什么？经济功能是什么？经济任务是什么？

社会转型面临深刻调整。新中国成立以来，北京作为国家首都，资源高地的汇集效应使北京成为我国社会转型较为剧烈的地区之一。改革开放以来，社会的变革、观念的多元、利益的分化、公民的诉求促使城市治理、社会管理问题的体量、难度日趋多元、复杂。特别是互联网时代的到来，传统实体社会与现代虚拟社会相叠加，各种深刻的社会变迁、社会挑战才刚刚拉开时代序幕。社会管理短板已经成为制约北京转型发展最重要的变量，首都城市的政府公共服务、社会公益服务、社区自治服务在功能性质、组织体系、运行机制各方面都面临挑战。

城市转型面临深入攻坚。中心城功能过于集中，“大城市病”集中爆发，城市运行效率普遍低下，人口资源环境承载力难以为继。一般认为，要遏制急功近利冲撞城市环境资源承载底线，积极推动城市空间布局转变，城市建设模式转变，努力实现人口资源环境协调发展。我们认为，问题的关键在于城市规划必须由物质或空间形态规划向内涵和功能系统规划转变，城市规划要有城市灵魂、文化命脉、人文关怀。

埋头拉车，练好内功，拉好“三驾马车”

首善之区的转型发展必须基于国家时代变迁的大范畴，更要开拓首都时代变迁的深刻内涵，建设服务型城市、服务型经济、服务型政府。

加快建设服务型城市。特殊的国际环境、国内格局、制度环境，特别是国家战略，都要求北京作为首都城市的根本定位是“服务”。但是，廓清这一概念却是一个较为漫长的自然发展过程。一方面建设新中国是一项前无古人的事业，谁也不知道其中很多具体问题的答案，我们的认知只能是在推动实践中不断总结实践。另一方面中央政府与北京属地也有一个在发展中基于实践的博弈过程。经过“一五”至“九五”的自然变迁和发展深化，中央政府逐步明确了北京做好“四个服务”的基本职责，最终形成的共识是北京作为全国政治中心、文化中心和国际交往中心的战略定位。其后，国务院又进一步批复北京建设成为国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市。从逻辑上讲，城市功能、职责定位在概念上清晰后，城市发展的内涵就应该清晰了。实践是伟大的，筹办、承办奥运会给了北京城市一个历史的契机。无论是物质建设，还是精神拓展，最终凝结为“绿色奥运、科技奥运、人文奥运”的共识，“三个北京”也似乎是一个顺理成章的逻辑演绎。但是，实践再次证明它的伟大力量。当北京尚在奥运高潮的余韵中徘徊时，国家城市化洪流像汪洋大海，北京城市发展的聚集效应远远超出了我们“十五”、“十一五”甚至“十二五”规划的思维逻辑，一言以蔽之，“大城市病”爆发了。我们必须重新认识城市，才能找出北京作为城市转型发展的源头力量；我们必须重新认识首都城市，才能找出北京作为都市转型发展的逻辑起点。我们认为，城市作为人类文明的集成载体和创新发源地，沧桑大道只能是“城市让生活更美好”；北京作为中国的首都城市，“三个北京”、“四个服务”都决定了我们必须建设服务型城市。北京作为服务型城市，首先要研究的是基于国家新一轮城镇化发展框架下的北京、天津、河北的城市布局甚至产业分工。其次要提出一系列扼住生态文明城市咽喉的指标体系，就像PM2.5一样，其中的每一个指标都要与国际接轨，具有国际认同效应和底线约束功能。第三要强化城市公共服务均衡化发展指标体系，研究出地域分布和密度指标。第四要在京、津、冀城市之间编织现代化、智能化交通网络系统，当下要深化北京城的智能网络交通规划。第五要培育现代化的公民，这也是一个系统工程，要借助中国梦和文化自觉的时代战略，努力培育现代公民主体意识和理性自觉精神。

加快建设服务型经济。服务型经济产生于工业化高度发展阶段，这在世界范围内也是最近50年来崛起的新经济形态。从建国初期的农业经济时代到二十世纪八九十年代的工业经济时代，北京走过了半个世纪。早在二十世纪九十年代末，北京服务业在国民经济中的绝对比重超过了60%，生产性服务业在服务业中的比重也在2012年达到了接近50%，2011年北京人均GDP统计值跨越世界公认的1.25万美元的大关。一个地区的经济发展在遵从普遍规律的同时，实践的轨迹也不是“纯而又纯”的线性逻辑。北京作为中国的一个城市，其经济形态必然有一个自然历史过程，这是符合普遍规律的。北京作为中国的首都，虽然不是全国的经济中心，但作为城市经济的增长极，实践中有汇聚资源、叠加机遇的独到优势。从二十世纪九十年代“退二进三”产业转型战略实施开始，北京就从比较意义上不可逆转地进入了服务型经济发展的新时代。实践中，基于国家的经济建设为中心战略，我们很难消化它与“去经济中心”定位的内在冲突，也基于国家既定财政体制，我们更难克服按照工业经济传统发展模式推进GDP增长的内在冲动。实践是不以我们的意志为转移的，首都城市的人口、资源、环境承载力义无反顾地给了我们最终的答案。建设服务型经济，我们在盘点、继承新中国成立以来北京城市发展的全部经济存量之后，需要做好四道题。一是服从服务国家“五位一体”发展格局，北京的经济功能是什么？二是“三个中心”、“四个服务”所赋予我们的经济使命是什么？三是建设国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市所决定的生产性服务业、生活性服务业成长空间在哪里？四是北京存量资源禀赋所决定的生产性服务业分类布局是什么？生活性服务业的升级方向是什么？

加快建设服务型政府。现代政府理论按照功能属性把一般政府划分为统治型政府、管理型政府、服务型政府三种类型。虽然服务型政府的完整概念在中国官方理论探索始于二十世纪九十年代初期，但人民共和国的制度属性从实践上开启了中国统治型政府、管理型政府、服务型政府三位一体的自觉航程。特别是确立建设中国特色社会主义市场经济体系之后，计划体制下的政府全能责任、全能主体身份在实践中发生了主动、被动的历史变迁。服务型政府建设的全新时代内涵却远远落后于实践需要，因此，出现了政府、市场、社会组织功能边界模糊，各级政府一方面“不得不”包揽一切，另一方面迷恋于经济建设主体和市场投资人的惯性体制、惯性思维比比皆是；出现了政府管理中，行政运行法纪刚性不足与市场交易诱导下的权力寻租冲动相博弈，监管缺位、执法犯法，社会失序、道德失范。社会各阶层同声呼唤深度改革，期望顶层设计。实践也将再次证明，改革的顶层设计与基层探索是一个相互依存、相互印证的共生关系。进入新世纪以来，北京也在建设服务型政府的实践中做了大量探索。面对转型发展，北京作为首善之区，建设服务型政府更应该大有所为。当下，建设服务型政府，北京应解好六道题：一是按照三中全会精神和全国的先进示范，阶段性廓清政府与市场边界，对审批事项彻底分类下放，激发社会活力。二是全面总结“一站式”服务大厅和城市“网格化”管理，规避“全能型”政绩GDP冲动、“投资型”潜规则模式，适当深化基层政府公共服务内涵，理顺基层政府的公共服务供应机制。三是开展全民性监管与执法大讨论，形成关于行政监管、行政执法范围、模式、机制的阶段性共识。四是试点把事业单位改革与社会组织培育相结合，探索社会组织的供血机制、运行机制。五是深化培育有中国特色的社区协商自治组织，在社区层次试点基层政府公共服务、社会公益服务、社区自治服务三结合的微观架构与运行机制。六是借助网络和信息化建设，开辟社会民主建设的新空间，在经济发展、城市管理、文化生活、社区事务领域引入协商民主，引导阳光监督，广聚民智，汇集社会建设正能量。

抬頭看路，服务或代表国家争取“三个话语权”

在实现“两个一百年”目标和中国梦的伟大时代中，推动北京转型发展的过程就是代表国家在全球经济体系、技术体系、文化体系中重新定位、重塑功能的过程，转型的方向在于争取话语权，在国家发展大局中更好地发挥支撑、引领和示范作用。

服务国家争取世界经济话语权。准确把握世界经济结构进入调整期的特点，利用服务贸易的潜在优势在国际贸易结构升级中承担更多技术溢出和服务支撑作用，服务国家在国际市场重心转移和全球贸易规则、商业准则及标准等全球贸易框架重构中争取更多话语权。准确把握世界经济治理机制进入变革期的特点，服务国家积极参与和推动形成国际经济新秩序，积极参与制定国际经济规则，提高参与世界经济治理能力，提高我国在重大国际经济问题上的话语权和影响力。准确把握产业转型处于孕育期的特点，紧紧抓住国际产业分工格局调整的机遇，主动参与全球经济资源配置，积极推进自由贸易区战略，服务国家努力抢占未来发展战略制高点。

代表国家争取世界文化话语权。文化话语权是文化软实力的重要标志，是国家主权在文化领域里的集中体现。代表国家争取世界文化话语权是发挥首都全国文化中心示范作用的应有之义，更是一种责任担当。要在实践层面完成文化发展布局，大力发展文化经济、文化生产力；更要在理论上有所创新，提高文化凝聚力和传播力，努力在优秀传统文化保护和传承中寻找文化的“表述”，讲好中国故事，传播好中国声音。

代表国家争取世界技术话语权。技术竞争是国家间竞争的焦点，谁掌握核心技术谁就有发展的主动权、话语权。目前全球正处于新一轮技术革命孕育阶段，技术竞争将更加激烈，对人才、技术标准、平台以及产业链主导权的争夺将成为竞争的焦点。北京具有雄厚的科技智力资源，拥有中关村国家自主创新示范区这块金字招牌，在代表国家争取世界技术话语权上责无旁贷。

（作者：王强，中共北京市委研究室副主任；蔡兵，中共北京市委研究室文化教育处处长）

责任编辑：魏晔玲