枫桥经验历久弥新之道——基于公共治理理论视角的分析

□ 吴玉宗 吴 昊

枫桥经验从1963年被中国最高领导人毛泽东高度认可并推广，期间已经经历了50年。一个乡镇20世纪60年代初创设的一种治安管理的经验，经历了各种政治运动和社会发展的考验而至今还呈现出强大的生命力，可以说是很大的奇迹。因为那些年的很多比其名气大、更得到中央支持和肯定的“经验”都差不多销声匿迹，不为人知了。枫桥经验能够经历不同的时代而历久弥新之谜何在？本文拟从公共治理的视角来发掘其根本原因。

一、深刻剖析枫桥经验的新视角

枫桥经验是浙江省诸暨县枫桥镇在20世纪60年代初探索出的社会治安管理的基本经验。枫桥经验的内容很丰富，其核心是依靠群众联防联治，以基层为基础，发挥人民调解的功能化解矛盾，维护社会和谐。虽然在改革开放和进入21世纪后，枫桥经验有了很多的创新，在内容和形式上都有了很大的提升，但是这些核心的精神没有变，就是政府依靠群众，发挥群众在社会管理中的重要作用，把问题解决在基层，把矛盾消弭在村社，从而有效建立起平安社区、平安乡镇，达到社会和谐。浙江省政法委副书记朱贤良把枫桥经验总结为六句话：发挥政治优势，相信依靠群众、加强基层基础、就地解决问题、减少消极因素、实现和谐平安。①潘杰：《省委政法委副书记朱贤良8日作客本网谈“枫桥经验”》， http://zjnews.zjol.com.cn/system/2013/10/02/019625191.shtml，2013年10月2日。

从公共治理理论的角度来总结枫桥经验，可以得出以下主要内容：从群众利益出发来进行社会管理、依靠群众进行社会管理、立足基层解决社会矛盾、利用民间传统化解矛盾、多元合作达成和谐。正因为枫桥经验包含了这么多的以群众为本的因素，所以能够在人民群众中获得长久的生机。

归纳枫桥经验历久弥新的原因，一般认为，有以下几个方面。首先，适应社会发展不断创新是其主要原因。②诸暨市公安局：《“枫桥经验”在故乡成长》，http://www.chinapeace.org.cn，2013年10月9日。例如，把网格化管理等崭新的管理方法用到社会管理中，利用信息化、网络化的技术进步加强社会稳定的预测和预防工作等。其次，其立足于广大群众之中，相信和依靠群众进行自主管理，得到了广大群众的拥护和支持。这就使其有了坚实的群众基础。①潘杰：《省委政法委副书记朱贤良8日作客本网谈“枫桥经验”》， http://zjnews.zjol.com.cn/system/2013/10/02/019625191.shtml，2013年10月2日。在枫桥经验中，解决问题，化解矛盾不是依靠高层政治权威，而是充分利用协商、沟通、谈判等方式来协调关系，化解矛盾。再次，它植根于中国传统文化习俗（重调节，轻诉讼）的深厚土壤中，发挥家族长者、亲邻关系和各种调解员来调解纠纷，化解矛盾。从而使枫桥经验获得了保持生存和发展的充分的营养，具有了强大的生命力。最后，它立足基层，把社会管理和群众利益紧密结合起来，使社会管理具有有效性，能够真正给人民群众带来实际的好处，从而获得了长期发展的社会基础。人民群众为什么拥护和相信枫桥的做法，因为它能够真正给老百姓解决问题，而且是成本很低地解决问题。

这些因素都是枫桥经验历久弥新的因素。但是，笔者认为其深层原因则是枫桥经验中蕴涵着现代的公共治理的思想，代表着中国社会管理发展的新方向，所以它能够有效地进行社会治理，且尽可能在不同的历史条件下达成当时能够达成的多方面共赢的善治。所以，枫桥经验才能够长盛不衰。

也许有人会说，公共治理理论是20世纪90年代才兴起的社会管理理论，而枫桥经验则是50年前就已经出现了，怎么可能会有公共治理的思想呢？笔者认为，公共治理理论不是凭空产生的，它是对人类社会管理的经验总结，枫桥经验中就包含着公共治理的思想。而且进入21世纪后，枫桥经验有了很大的创新，在创新过程中又吸收了公共治理理论的营养。正是枫桥经验中包含的现代治理理论的思想、精神和要素，所以它符合社会治理的发展方向，自然就能够历久弥新。

二、枫桥经验蕴涵的公共治理思想使其历久弥新

人类社会的政治运行过程随着社会的发展正在从“统治”走向“治理”，就是从政府的单一统治向多元政治实体的合作管理转变。治理理论追求的是善治。公共治理理论的“核心观点主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标，实现对公共事务的管理。”②丁煌：《西方行政学理论概要》，北京：中国人民大学出版社，2005年版，第405页。其主要内容有：第一，公共治理理论认为，非政府部门，包括第三部门、私营部门和公民个人都可以成为公共管理的主体。当代社会问题繁多，事务繁杂，客观上需要不同主体间的相互合作、沟通和协商，才能形成多中心治理之效。第二， 公共治理的多中心模式实际上是一种网络状的治理结构，它不同于传统公共行政范式所倡导的官僚制，即金字塔式的自上而下的严密等级制度，而是一种扁平化的，平等协商的网络结构。在这个结构中各个中心各司其职、密切配合、平等互进。这个治理网络的各个主体之间，将形成一种互相信任、共同合作、追求多元化和多样性基础上的共同利益的合作伙伴关系。第三，公共治理理论主张综合运用行政、市场、社会调节等方式来治理社会公共事务。此外，公共治理理论还吸收了当代的先进科学技术手段来辅助治理，比如通过网络技术，大力发展电子政务，进行微博问政等新颖方式来完善治理成果。从公共治理理论来看，它强调善治，强调多元治理，强调多元治理主体间的合作治理，也主张治理方式的多样化。它追求的价值是最有效地实现公共利益。

从公共治理理论的视角来分析枫桥经验，可以看出其蕴涵丰富的公共治理的思想。

（一）善治理念符合广大人民群众的根本利益

枫桥经验的所有做法都是立足于人民群众的利益的，化解矛盾、消除矛盾，达到社会的平安和谐。这样的管理是善治。在1960年代初在阶级斗争理论盛行的时代，枫桥的管理者没有搞阶级斗争扩大化，而是对“四类分子”也采取说理斗争，不打人、捕人，通过群众的说理来制伏“四类分子”，矛盾不上交，在基层解决。现在来看，虽然仍然是采取的阶级斗争的办法，但是，这些方式方法却是当时手段最温和的，应该说效果也是最好的，至少没有激化矛盾。为什么会这样做，无论当时的管理者是怎样想的，客观的结果是清楚的，它符合当时枫桥镇人民群众的利益。至少实现了“治安好”的社会环境。1960年代后期和1970年代枫桥创造了就地改造流窜犯、帮教失足青少年和一般违法人员的做法，也取得了成效。改革开放以后，枫桥经验继续这一做法，即有问题、有矛盾，就地调解、就地化解。众所周知，在中国的集权体制下，矛盾上交就意味着问题的扩大化，就会导致使用更强有力的行政或司法力量来解决。这样的结果容易激化矛盾，破坏乡村、社区的和谐。枫桥镇近年来调解群众矛盾纠纷1000多件，成功率能够达到98%左右，如果不是从维护稳定与和谐的大局出发，从维护人民群众的利益出发去考虑问题，去做扎实的工作，怎么可能做到？特别值得一提的是，对200多个刑满释放人员进行政府关心、群众帮扶的活动，使200多人改造成为自食其力的劳动者，有些人还成为致富能手。这样难度极大、费力最多的工作，如果没有真心服务于人民群众的思想，怎么能够长期开展下去？1990年代后，枫桥镇经济发展起来了，大量的外来务工、经商人员来到了枫桥工作。为了实现本地人和外来人口的和谐，枫桥镇又推出了解决外来务工人员住房和子女入学等新措施。这样的措施，避免了很多外来务工人员众多地方社会治安状况不好的情况出现，对于本地人和外来人口的平安相处与地方经济和谐发展都具有重要的意义。从上述不同阶段的不同举措中，可以看到：枫桥镇的所有做法都是基于群众利益的，都是向善的举措。哪怕是对犯过罪的人员，也能够从善的角度去引导他们改造好自己，走向善途。只要管理者向善，推行善政，老百姓也会向善，逐步走向善治。因为善治符合绝大多数人的利益，能够促进人与人之间的合作和互助，形成和谐的社会氛围。

为什么枫桥镇能够这样做？从公共治理理论来看，就是干部有服务群众的理念，有维护广大人民群众利益的思想，所以在社会管理中推行了“善治”（虽然不是公共治理理论的善治的理想状态，但也是基础的状态）。任何一级政府，如果树立了以公共利益为基本追求，以维护人民群众利益为根本职责，以实现人民群众和谐相处、幸福生活为根本目的，那么它的所有措施和方法都会蕴涵着善意，都是会得到人民群众拥护的。纵然管理中出现一点失误和缺陷，老百姓也是能够理解的。实行善治的地方，社会和谐就触手可及。枫桥镇在自己的经验中，渗透着浓烈的“善治”和“服务于民”的精神。所以，他们能够在不断服务于人民中不断创新枫桥经验，赋以其崭新的内涵，而且能够深受老百姓的拥护和支持。

（二）多元治理保证枫桥经验不断推陈出新

枫桥能够与时俱进，不断适应中国经济、政治、社会发展的形势，创新枫桥经验，使之继续有利于人民的生活、有利于社会的平安与和谐。这固然得益于党和政府的“元主体”的作用，但是从根本上说，更是得益于枫桥的社会治理所依靠的多元主体。在枫桥的社会管理中，诸多机构、部门和人员都发挥着重要的作用。枫桥镇综合治安管理委员会、综治中心、调解委员会、信访办、警务室、司法所、维权办、社区的综治中心、村社、企业的综治小组、护村队、治保会、平安志愿者、夜间巡防队等等发挥着重要的作用。特别是村社的这些机构，绝大部分是自治组织，其经费自筹，活动自主，村里只给一点点补贴。但是，这些组织，不管是政府的还是民间的，都在化解矛盾、促进发展、增进和谐的工作中发挥了自己应有的功能。由于组织的多元，使他们能够更清楚地了解老百姓的要求和愿望，更知道应该给老百姓做什么。所以，他们能够从老百姓的实际出发实事求是地处理问题、解决问题，也能够把老百姓的要求反馈给政府机关，增强政府机关的决策准确性和及时性，能够很快地解决问题，不至于让问题堆积起来，形成积重难返的困境。这样，所有的问题都可能在基层尽快地解决，村里解决不了的，也能够尽快反映给镇政府来解决。只有这样，才能做到矛盾就地解决、矛盾不上交。

枫桥经验的成功之道在于多元治理主体之间，尽可能做到职责明确、分工清晰、各司其职。公共治理理论表明，不同的治理主体有不同的行为原则，发挥着不同的社会功能，他们会从自己职责和功能的角度去考虑怎么样进行有效的治理。如人民调解、行政调解、司法调解，其调解的原则、方式、方法、依据都不同。不同的人群能够接受的调解方法也不一样，这样就能够让不同的机构去调解不同需要的人群，效果肯定比单一的政府调解效果好。况且，调解也分层次进行，从亲朋好友调解到家族调解，再到调解员调解。这样许多调解工作都能够在各自的范围内开展。在多元主体的作用下，那些最能解决问题的办法、措施、制度都被发现了，被采用了。这就克服了政府单一管理的片面性、简单化和慢半拍的工作弊端。那么多人的积极性发挥出来，好主意、好办法自然就会多起来，各种各样的创新就会层出不穷。所以，枫桥的经验能够不断适应形势的发展和变化，不断推陈出新。枫桥经验能够长盛不衰，当然得益于多元主体的分别治理，从而能够找到有效的治理方法，给群众解决切实的问题。所以，不管时代怎么变化，枫桥经验都不会过时，因为其具有多元创新的不懈动力。

（三）多元协同的治理成效是枫桥经验常胜的秘诀

多元主体治理固然是分解治理困局的重要措施，是保证其不断探索出新形式、新方法、新机制的动力。但是，如果多元主体之间缺乏协同的工作机制，则不可能达到共治，而是形成“九龙治水”的分治，其效果比政府单一治理的效果还更差。治理理论认为，虽然要多元主体共同治理，但是，多元主体在“各司其职、自主治理”的基础上必须形成协同治理的机制，就是要在各司其职的单一功效的整合上形成共治的整体功效。只有达到了这样的效果，多元治理才是可取的。在协同治理中达成整体功效，需要两个基本条件：一是在多元主体中要有一个元主体，由其发挥整合的组织功能；二是要有协同的工作机制，就是各主体联系、协商、达成共同行动的机制，以避免各自为政。

在枫桥的经验中，元主体是枫桥镇党委和政府。由这个元主体来组织各个机构、组织间的协同活动。这个元主体要能够有权威、有公信力，能够在调和矛盾、协调利益和促成共识方面发挥重要作用，而枫桥镇党委政府正充分发挥了这样的作用。在过去的年代，它发挥稳定社会的功能，让大家能够平安。在当前，它在政治方面，促进基层民主的建设，使社情民意畅通，能够很好地把握政治方向，在经济上采取措施发展经济，促进就业，在民生方面做好基础设施建设、丰富群众的文化生活，这样就取得了元主体所需的权威和公信力，能够在协调各方面关系，促成诸方面共识上发挥有效的作用。朱贤良副书记把元主体的作用概括为发挥政治优势。同时，它建立了工作机制。镇综治委是一个工作协调机构，党委和政府的主要负责人成为其负责人，形成决策机构。下面的综治中心是实际的工作机构，负责工作协调、沟通和联系，了解各机构运作情况，并及时调整任务。而且，这些机构也和下一个层次的相关组织进行沟通和协商。这样就能够把握各方面的情况，形成一个整体性的机构。如果发现需要由综治委从整体上协调的工作，就召集整体协调会议，研究和确定解决办法。

这样的一套工作机制，使整个枫桥镇的工作形成了一盘棋，有条不紊地运行着，不管是常规的工作，还是例外的问题都能够及时处理好。因此，社会管理的整体功效不可能不高。众所周知，不管什么样的治理，其能否长期存在，就看其能否有效运转，能否真正保持和提高治理的效益和效能。而枫桥的经验证明，其协同机制是有效的，所以其保持长期的运转自如就极其正常了。

（四）多样化灵活性的治理方法是枫桥经验屡试不爽的法宝

枫桥的经验有一个显著的特征，就是多样化、灵活性。不管在什么样的历史条件下，它遵循的原则都是立足传统结合现实、尊重专家又依靠群众、讲究原则但是富于灵活性。所以，在不同的阶段它能够创造出适应各种各样群体的办法和措施，用于应对各种各样的问题的处理和解决。

首先，枫桥经验中最值得强调的是注重调解。从中国的法律文化传统来说，解决矛盾纠纷更依赖家族、宗族或邻里的调解。到行政机关、司法机关打官司，对簿公堂，是不得已的选择。而枫桥经验就特别重视调解的作用。这样将老百姓乐于采用的办法用来调解矛盾和纠纷，应该说是最现实，也是最明智的选择。即使在讲究阶级斗争的年代里，他们仍然立足于传统来采取这样的办法，真的是既需要政治勇气，也需要智慧的。进入改革开放新时期后，这样的方法就用得更多，并且制度化了，建立了分层分级分类的调解制度，有效地化解了矛盾，维护了团结与和谐。

其次，是依靠群众、立足基层进行社会管理。枫桥的经验是，力争把基层群众的问题处理在基层，把基层群众的矛盾化解在基层。一个社会有效的公共治理往往是从村社开始的。中国古代统治理论就讲齐家、治国、平天下，也是这个道理。一般的老百姓几乎不需要和政府的高层打交道，他们是和基层政府打交道。如果一个国家的基层治理好了，天下大治就可期了。过去讲“郡县治天下安”，郡县又怎么治呢？肯定是村社治了。立足基层，从基层的实际来进行有效的治理才能够真正解决老百姓的困难，消除老百姓之间的隔阂，达成老百姓之间的和谐。枫桥的“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”①罗新阳：《“枫桥经验”与社会风险预警防控机制》，《观察与思考》，2013年第10期。，可以说是找对了关键点。政府的作用是什么？就是为群众排忧解难，维护乡村邻里和谐相处的。把调解工作落实到村社，让群众进行自我管理，真的是有利于群众也有利于政府。枫桥镇那么多年没有群众上访，这个立足基层、立足群众的办法，可以说值得全国的乡镇领导们学习和效仿。

第三，是采用现代化的技术和方法提升社会治理能力和水平，也是枫桥经验的有生命力之处。枫桥经验经历了50年历程后，它没有被时代的变化甩在后面，而是依然走在前面，与其不断采用现代化的管理方法和手段有关系。在枫桥镇，网格化管理、组团式服务等现代最新的管理方法被采用了，社情民意采集处理机制、矛盾预警机制、矛盾化解机制等都建立起来并得到很好的实施。可以说，在乡镇政府一级，现代化手段在枫桥用得比较到位，效果也比较明显。

由于多样化、灵活性的方法、技术、手段的采用，使枫桥的社会治理能够适应时代的变化和社会的变化，枫桥经验的生命力就更毋庸置疑了。