安徽省地方政府规模影响因素的实证分析＊

谢 康 张莉莉

（安徽师范大学，安徽 芜湖 2 41003）

公共选择理论分析框架提出了政府规模的决定性因素，它指出在社会中政府作为一个地位特殊的群体，其规模的扩张是必然的，然而，众多客观因素也对地方政府规模的变动产生很大的影响。为对优化安徽省地方政府规模提出参考意见，我们有必要对地方政府规模的影响要素及各要素的影响程度做一个深入的分析。

一、国内相关文献回顾

国内研究地方政府规模影响因素的时间较晚，总体来看，代表性的观点主要有以下几方面：朱光磊、张光等在通过对OECD30个成员国进行比较研究后，得出影响政府规模的主要因素有：（1）经济因素，如经济发展速度、经济体制改革、市场成熟度、政府对市场的监管程度等；（2）政治因素，如政府职能定位、政体结构的选择、政府能力、政局稳定情况等；（3）社会因素，如人口增长速度与结构、就业情况、城市化水平、第三部门发育情况及社会自我组织能力、价值取向等。[1]王玉明指出影响政府规模的主要因素包括以下几个方面：其一，环境因素，主要包括政治环境、经济环境、行政区划等基本情况；其二，组织因素，如组织角色、组织结构、组织运作等；其三，人员因素，主要包括公务人员的数量和质量。[2]刘博逸将影响政府规模的因素划分为内外两个方面，认为政府规模取决于政府的价值观、政府的内在结构、功能、制度等组织因素和人员因素，同时受到外部的政治、经济、社会、人员、地理、科技、文化等环境因素的制约。

综合众多学者分析结果，我们发现影响因素主要集中在三个方面，即政治因素、经济因素和社会因素。因此，本文的分析也将从这三个方面着手进行。

二、实证分析过程

（一）相关变量的确定

对于因变量政府规模衡量指标的选择，行政管理学者普遍认为，财政支出指标最能够衡量这一规模，故在本文的模型中，也以这一指标来表示，即政府支出占同期GDP的比重（GOVS）。对于自变量即影响因素的选择较为复杂，因为影响政府规模变动的因素很多，本文从政治、经济和社会三个角度选取指标。

1.政治因素

政治因素以国家的政治制度、政党制度、法律制度等为核心内容，它们决定着政府行为的作用方式和活动范围。一般来说，政府及其各部门权力的分配，各机关的权力范围等都会影响到政府的规模，而这一政治因素通常都由政策的形式体现。本文将以行政体制改革和财政分权两个方面的指标对这一因素进行衡量。

(1)行政体制改革指标（TAR）；自改革开放以来，我国政府自上而下分别于1982年、1988年、1993年-1995年、1998年、2003年、2007年进行了六次行政体制改革，第六次改革成果尚未充分体现，就前五次改革来看，以1993-1995年、1998年、2003年的改革成果较为明显，因此，模型中引入一个虚拟变量进行表示，将1993年-1995年、1998年-2003年设置为1，其他年份设置为0。[3]

(2)财政分权指标（FD）；财政分权是指通过法律等规范化的形式,划分中央政府和中央政府以下的地方各级政府的征税权和支出权,并赋予地方各级政府相应的预算管理权限。财政分权的核心是地方政府拥有一定程度的财政自主权。而这一分权程度的变化显然会直接影响到地方政府的规模。财政分权分为收入分权和支出分权两类。模型中以一个虚拟变量（FD）表示财政分权的总影响，出于我国实质性的财政分权始于1994年，故这一变量将1994年前设置为0，1994年及以后设置为1。另外，再分别引入收入分权指标（FD1）和支出分权指标（FD2），以地方政府人均财政收入/中央人均财政收入表示收入分权指标，以地方政府人均财政支出/中央人均财政支出表示支出分权指标。

2.经济因素

政府机构的设置和调整，常常是为一定时期的经济发展服务的，其规模必须与一定时期经济水平相适应，必须与一定时期内财政供给能力相一致，因此经济环境对政府规模影响巨大。本文以经济规模和经济体制两个方面的指标来衡量这一因素。

(1)经济规模指标（SOE）；经济增长是政府的核心职能，在存在市场失灵的情况下，经济的增长少不了政府的干预，而政府职能也能反映出经济的发展水平，可以预测政府规模与经济规模可能有一定的比例关系。模型中以人均GDP增长率作为衡量这一变量的指标。

(2)经济体制指标（ES）；我国经历了一个由计划经济体制向市场经济体制的转变过程，理论上，计划经济时期的全能型政府必然对应着一个庞大政府规模，而随着经济体制转变的进行，政府规模应有减小的趋势。模型中以市场化程度作为衡量这一变量的指标，具体来说，以非国有部门就业人口占城乡总就业人口的比重来表示。

3.社会因素

社会因素表现为阶级结构及其变动性、社会作用的清晰度、社会组织的性质及其社会制度的发展等，这些会从不同方面不同程度地影响政府规模。本文选取人口变动指标和城市化水平指标来衡量这一因素。

(1)人口变动指标(PC)；一定数量的人口，是国家最基本的构成要素，也是政府的基本服务对象。一方面，一个国家的人口规模，决定着该国政府公务人员总量的基数，另一方面，人口数量与社会公务量及财政支出也成正比，所以，理论上，人口数量是决定一国政府规模的基本因素。模型中用人口增长率衡量这一指标。

(2)城市化水平（URB）；城市化水平又称城市化率，是衡量城市化程度的重要数量指标，一方面，相对农村来说，对城市的管理往往更为复杂，需要更多的人力和财力，另一方面，城市化进程的推进也会增大政府的财政供养能力，促进政府规模的膨胀，因此，城市化水平很可能会影响到地方政府的规模，模型中以一定地域内城市人口占总人口比例来表示。

（二）模型设定及数据处理

1.模型的设定

本文将以地方政府规模作为因变量，以影响地方政府规模的因素作为自变量，作一个多元回归线性模型，具体方程如下：

其中，α 为常数项，μ 为随机扰动项，β、γ、δ、ε、ζ、η、θ、λ 分别表示行政体制改革、财政分权总体、收入分权、支出分权、经济规模、经济体制、人口变动、城市化水平对政府规模的影响程度。模型分析的重点就是对这些指标的回归预测。

2.数据的采集和处理说明

我们通过查询历年的《安徽统计年鉴》和《中国统计年鉴2012》，并进行相关运算，得到了表1中的相关数据。

表1 1990年—2011年安徽省政府规模影响因素相关数据表

其中，安徽省政府规模为历年的安徽省财政支出占GDP的比重，人口增长率及人均GDP增长率均为环比增长率，市场化程度为（城镇从业总人数-国有部门就业人数）/城镇从业总人数计算得出，收入分权和支出分权分别是安徽省财政收入和支出占全国财政收入和支出的比重，城市化程度数据由统计年鉴中直接引用。

（三）模型分析过程

1.初步回归分析

以政府规模（GOVS）为因变量，以上述六项影响因素为自变量，运用Eviews6.0软件，进行多元回归分析，所得结果如下：

2.模型修正

由此可见，该模型的拟合优度（R-squared）=99.46%，修正后的拟合优度（Adjusted R-squared）=99.08%，表明安徽政府规模变动的99.08%的原因可以被解释。模型F检验值为255.3846，明显显著，表明模型整体有效果，结论有效。但是在0.05的显著性水平下，经济规模指标（0.4435>0.05）、经济体制指标(0.5043>0.05)和人口增长指标(0.3364>0.05)均没有通过检验,说明经济指标不影响政府规模,这很明显和事实不符,故考虑模型存在缺陷,可能会存在多重共线性、异方差或自相关等问题，因此，需进一步检验修正。

（1）异方差检验

根据计量经济学所提供的检验异方差的方法，我们选取White检验法，检验结果如下所示：

?

很明显，在选择0.05的显著性水平下，因为0.05<0.1657，故接受原假设，拒绝备选假设，表明模型不存在异方差。

（2）自相关检验

我们利用DW检验法，检验模型的自相关性。由上述回归分析的结果，我们可以得到DW=2.1178，查询德宾-沃森统计量表，在样本容量为20，解释变量为8的情况下，可以得到dL=0.502，dU=2.521，因为4-dU

（3）多重共线性检验

我们运用方差膨胀因子的方法，检验模型的多重共线性，首先，分别以一个影响因素做因变量，其他影响因素做自变量，进行辅助回归分析，并计算各变量的膨胀因子VIF，得到结果如下：

?

经验表明，VIF≧10，则表示存在严重的多重共线性，根据以上所计算的结果，很显然经济体制指标和城市化指标的VIF已大大超过10，故判断模型存在多重共线性，多重共线性现象会导致模型的回归出现误差，从而影响到模型的预测效果，所以，我们考虑用逐步回归的方法解决这一问题。结果如下：

?

此时，模型中已不存在多重共线性的问题。

3.最终回归结果

经过以上处理后，我们再做回归分析，所得结果如下：

?

重复上述检验过程，我们发现，以上问题都已经被很好的解决，模型具有较高的可信度，所得结论较为可靠。

（四）模型分析结论

1.结果描述

（1）总体来看，模型整体可靠，F值为360.0268，远大于在0.05的显著性水平下的临界值，说明，整个模型真实，即以上所述的要素确为影响安徽省政府规模变动的原因，从修正后拟合优度（Adjusted R-squared）=99.13%所反映的信息来看，政府规模变动原因的99.13%已经被很好的解释了，说明模型对样本的拟合程度较好，以上所述原因为影响安徽省政府规模变动的主要原因。

（2）具体来看，上述所列的八大影响因素对政府规模的影响程度有较大差别。在我们前面列举的八项可能影响安徽省地方政府规模的指标中，经济规模和人口变动所带来的影响可以通过其他六项因素表达出来，其作用可以其他六个方面的指标为载体表示。

地方政府规模与城市化水平之间的简单相关系数为0.4699，相关系数检验的概率p值为0.0000，因此，当显著性水平为0.05或0.01时，应拒绝相关系数检验的原假设。这表明，地方政府规模与城市化水平之间有显著的正相关关系，城市化水平是影响地方政府规模的重要因素，城市化水平对地方政府规模具有显著的正方向影响作用。

地方政府规模与经济体制改革之间的简单相关系数为-0.0278，相关系数检验的概率p值为0.0233，因此，当显著性水平为0.01时，不能拒绝相关系数检验的原假设，但若选择0.05的显著性水平，应拒绝相关系数检验的原假设。这表明，地方政府规模与经济体制改革之间负相关关系，但相关性相对较弱。经济体制改革是影响地方政府规模的一般因素，经济体制改革对地方政府规模具有一定的负方向影响作用。

地方政府规模与财政收入分权、财政支出分权和财政总体分权的简单相关系数分别为-0.1008、0.3728和-0.0265，相关系数检验的概率p值分别为0.0006、0.0000和0.0001，因此，当显著性水平为0.05或0.01时，都应拒绝相关系数检验的原假设。这表明，地方政府规模与财政分权之间有显著的相关关系，具体来说，与财政收入分权和总体分权之间为负相关关系，与财政支出分权之间为正相关关系，财政分权是影响地方政府规模的重要因素，财政收入分权的作用大于支出分权，在财政收入分权和支出分权的共同作用下，财政分权总体对地方政府规模具有显著的负方向影响作用。地方政府规模与行政体制改革之间的简单相关系数为0.0109，相关系数检验的概率p值为0.0010，因此，当显著性水平为0.05或0.01时，应拒绝相关系数检验的原假设。这表明，地方政府规模与行政体制改革之间有显著的正相关关系，行政体制改革是影响地方政府规模的因素之一，但影响程度相对较弱。

2.相关结论

通过以上的模型分析，我们可以得出如下结论：

（1）安徽省地方政府规模受政治、经济、社会等多重因素的影响。三者之中，政治因素的影响最为明显，突出表现在政治体制改革和中央与地方的财政分权上；经济因素方面以经济体制改革的影响较为显著，经济规模的影响力较弱；社会因素方面，城市化水平这一因素的影响最为突出，人口变动对安徽省地方政府规模未表现出强烈的影响力。

（2）城市化水平、财政支出分权和行政体制改革三个指标的上升促进了安徽省地方政府规模的扩张，即城市化水平越高、地方财政支出权力越大，地方政府的规模也越大。同时，受众多因素的影响，改革开放以来，安徽省的行政体制改革在很大程度上并未对降低政府规模起到积极的作用，相反，反而促进了政府规模的扩张，这和我们前面的现状分析相吻合。从这三个因素的影响力来看，城市化水平的影响力最大，其次为财政支出分权，行政体制改革影响力最小。

（3）经济体制改革、财政收入分权和财政分权总指标三个指标的上升抑制了安徽省地方政府规模的扩张，即随着经济体制改革的进行，地方政府规模逐渐减小，这和理论分析的结论相符。地方享有征税权力的扩大，降低了政府的规模，且这一效应超过了财政支出分权的效果，使得财政分权总体上抑制了地方政府规模的扩张。从三者的影响力角度来看，财政收入分权因素的影响力较大，其他两个因素相对较小且相差不大。

三、有关地方政府规模的若干思考

根据前文的分析结果，我们可以在理解地方政府规模扩张和提出进一步优化地方政府规模的方法方面得到一定的启示。

（一）地方政府规模扩张具有必然性

在地方政府规模发展的历程中，扩张是必然的趋势，安徽省也不例外。而基于对安徽省地方政府规模扩张原因的分析，我们可以得出一些普遍的认识。一方面，从地方政府主观的角度来看，地方政府在社会中的角色定位决定着其规模必然会持续扩张。政府作为公共产品的提供者、外部不经济的消除者、社会资源的再分配者，出于建立在“经济人”基础上的官僚体制，在利益集团的推动下，利用财政幻觉的掩护，自发的扩大了其自身的规模。随着社会的发展，公众对政府的需求逐渐增大，政府规模的扩张拥有了更大空间，并且随着财政关系的愈发复杂化，财政幻觉的制造已愈发简单，这更为政府规模的扩张提供了契机，政府规模扩张是必然的。[4]另一方面，从社会的客观角度来看，根据实证分析的结果，我们可以得出政府规模和城市化水平及财政支出分权程度显著正相关的结论，即随着城市化水平的提高和财政支出分权程度的加大，政府规模也必然会随之增大。改革开放以来，安徽省适逢城市化进程的加快和财政支出分权改革的全面实施，城市治理的复杂程度远大于农村，城市化进程的推进加大了政府治理的难度，财政支出分权的实施为地方政府提供了扩张的权力空间，故这样两项改革带来的安徽省地方政府规模的扩张也在所难免。

（二）优化安徽省地方政府规模的若干思考

地方政府规模扩张虽在所难免，但过快的扩张速度，会带来诸如资源配置失衡、公众生活满意度下降等种种弊端。有效的优化安徽省地方政府规模需考虑以下几个方面。

1.城市化进程中重视收入分配的均衡

根据前文实证分析的结果，城市化进程对政府规模扩张的促进作用最大。结合公共选择理论的分析，笔者认为，这一促进作用除了缘于城市化加大政府治理难度从而导致政府规模的扩张外，还体现在通过收入分配方面的影响。

改革开放以来，随着城市化进程的推进，我国收入分配不均衡的现象更加突出。2012年，我国基尼系数约为0.47，处于收入差距过大的水平①，而安徽省作为一个农业大省，其收入分配领域的“二八定律”体现的更为明显。这一现象主要表现在居民收入在国民收入分配中的比例较低、普通劳动者收入偏低、垄断行业收入畸高等方面。从城乡来看，城乡居民收入比从1981年的1.72︰1，扩大到2011年的2.99︰1②，并且短时间内，随着城乡一体化进程的推进，这一比值可能会进一步增长。

政府作为收入再分配的调解者，收入差距越大，则政府规模越大。因此，城市化导致的短期内收入差距的扩大是促使政府规模扩张的重要原因。为优化地方政府规模，安徽省在进行城市化的过程中，应始终将收入分配的均衡作为一个重要目标。具体来说，应建立正常的工资增长机制，全面推行工资集体协商机制，大力促进农民增收，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系等，力争尽快形成“橄榄型”的分配格局。

2.政务公开的基础上适时调整财政分权结构

根据前文实证分析的结果，财政支出分权与地方政府规模正相关，而财政收入分权与地方政府规模负相关，且收入分权的作用程度大于支出分权，最终导致财政分权降低了政府规模，因此，为优化地方政府规模，国家可以通过控制地方政府财政收入权力和财政支出权力来进行，具体来说，若地方政府规模过大或增速过快，可增加其财政收入权力，减少财政支出权力；反之则相反。

当然，这一政策要建立在政务公开的基础上。公共选择理论的分析指出，财政幻觉会掩盖真实的政府规模，从而导致优化政府规模的政策失效。随着社会的发展，各主体之间的经济关系越来越复杂，这也为财政幻觉的制造提供了沃土，财政幻觉的产生使得地方政府的财政支出和收入缺乏有效的监督，从而可能会导致以上所提出的运用财政收入和支出分权的措施控制政府规模政策的失效。

综合以上两个方面的因素，笔者认为，为优化安徽省地方政府规模，一方面，地方政府应进一步加大政务公开的力度，以通俗化的语言发布政策，并加大政务公开的宣传力度，提高公民参政、议政的意识，使民众积极参与到地方政府行为的监督中来，最大限度地降低财政幻觉。另一方面，在公民有效监督的基础上，中央政府积极运用财政收入分权和支出分权的工具，根据地方政府规模的现状，进行实时调控。

3.深化以培育非政府组织为重点的经济体制改革

根据前文实证分析的结果，经济体制的转变与地方政府规模负相关，即由计划经济向市场经济的体制转变，会引起政府规模的减小，因此，地方政府可以通过继续深化经济体制改革来控制规模的增长。根据公共选择理论的分析，地方政府由于具有提供公共物品和消除外部不经济等职能，故而在官僚体制的支配下，规模持续扩张。从这一角度优化政府规模，应将经济体制改革和培育第三方的非政府组织结合起来，即经济体制改革以培育非政府组织为重点。安徽省地方政府要有效授权，将一些职能市场化、社会化与民营化，充分发挥非政府组织的作用。具体来说，在新型的经济体制下，安徽省地方政府的主要职责是制定区域宏观政策和规则，同时将一些具体的执行权转给非政府组织，非政府组织应该将成为不可或缺的一部分。[5]安徽省地方政府只有充分授权，将执行职能交给市场与中介组织等一些非政府组织，才能真正实现公共资源的优化配置，在保证其基本职能履行的基础上，最大限度的优化政府规模。

注释：

①一般认为，基尼系数在0.4~0.5之间表示收入差距过大，超过0.5则意味着出现两极分化。

②比值数据通过《安徽统计年鉴2012》相关数据计算而得。

[1]朱光磊,张光,孙涛等.中国公务员“超标”近20倍—科学探讨其规模[J].南开大学学报,2006，(4):3-10.

[2]王玉明.论政府规模及其合理尺度[J].地方政府管理,1998，(9):3-5.

[3]张光.财政规模、编制改革和公务员规模的变动—基于对1978-2006年的实证分析[J].政治学研究，2008，（4）：97-107.

[4]丹尼斯C·缪勒.公共选择理论[M].中国社会科学出版社，1999.402-405.

[5]李和中.中国地方政府规模与结构评价蓝皮书[M].中国社会科学出版社，2008.227.