制约国库集中支付改革的问题及对策

闫亚梅

（河北大学 财务处，河北 保定 071002）

国库集中支付制度改革，作为财政支出管理改革的重要内容，是建立健全社会主义市场经济公共财政体制的基础性工作。为满足公共财政体制改革的需要，我国自2000年起有计划地在全国范围内渐行国库集中支付制度改革。国库集中支付制度的实施使预算单位所有财政预算资金通过国库单一账户收付，有效地避免了分散支付制度下预算单位滥设账户、截流、挪用财政资金，强化了财政监督职能，加强了财政资金调控能力，降低了财政筹资成本，提高了资金运行效率。财政部财库〔2011〕163号文提出：2012年是我国财政国库管理制度改革全面深化的重要一年，各部门要按照国务院有关要求，大力推进财政国库管理制度改革，加强预算执行管理，提高财政财务管理的科学化、精细化水平。但是，从国库集中支付改革以来的运行状况来看，在实施过程中由于客观条件，例如现行会计核算体系、预算管理体制、财政信息网络平台建设等的制约，致使实行国库集中支付后财政资金运行效果并不理想。根据河北省第八批国库集中支付改革单位中省属高校调查显示，由于以上因素的制约，为了满足经济活动运行的需要，各高校均不同程度地对下拨资金额度进行了调剂使用，以至通过国库信息反应的财政支付信息失真，降低了财政对预算单位资金使用的监督力度。

一、国库集中支付改革存在的问题

（一）预算编制体系不适应国库集中支付改革的需求

1.预算单位预算编制分本级预算和上报上级预算，本级预算一般分人员经费、部门经费、公共支出、专项经费4部分编制，其中人员经费细化到支出内容。上报上级预算包括人员经费、公用经费、专项经费3部分，其中人员经费、公用经费细化到支出内容。本级预算和上级预算编制方法、编制口径不一致，一定程度上存在着“两张皮”现象。财政对预算单位额度的下达是以批复后的上级预算为依据。因本级预算和上级预算编制方法、口径的不一致，预算单位在实际使用额度资金时造成实际支出与额度拨款内容不相符，影响国库支付信息的真实性。

2.预算编制时间短，影响预算编制准确度。预算编制时间一般在每年的6－7月，预算编制内容包括维持单位正常运转经费和完成单位发展规划目标需要的专项资金。正常运转经费采取零基预算编制方法，专项资金采取滚动预算和零基预算相结合的方式。因编制时间短，受国家政策、市场经济活动和学校不可预见突发事项的影响，一定程度上影响了预算编制的准确度，并且已经上级批复的预算又不允许调整，增加了预算单位调剂资金的难度。

（二）国库集中支付改革后影响国库资金支付质量和效率

1.国库集中支付改革后，预算单位的财政拨款由实有资金改为额度指标，降低了预算单位在银行的资金存量，减少了预算单位利息收入，降低了预算单位贷款信用指数，给预算单位筹措资金带来了一定难度。

2.国库集中支付改革后，因预算单位资金存量减少，代理银行可供周转的资金数量降低。另外实行国库集中支付后，要求代理银行在规定时间内及时为预算单位办理资金支付，每日按实际发生的财政资金支付支出数与中国人民银行进行资金清算，严禁先清算后支付。

鉴于以上因素的存在，预算单位和代理银行往往因各自利益而相互配合套取财政资金额度，脱离财政监管，可见，国库集中支付改革后对代理银行、预算单位二者利益的影响，波及到国库资金支付质量、支付效率。

（三）财政网络平台建设不完善，公务卡支付系统分布率不高

目前财政网络接口仅限于代理银行和财政支付主办行通过财政、银行间网络向财政传送支付信息和与国库的资金清算，预算单位不能够通过财政网络平台及时查询本单位额度下拨、额度支付、额度结余等资金整体运行情况。公务卡作为配合国库改革推进的辅助工具，在减少预算单位的现金流量、增加支出的透明度、保证经济活动的真实性、防止贪污腐败方面具有积极的作用，但是公务卡的使用需要商家安装公务卡刷卡系统并配置POS机。因为商家安装POS机，需要向银行交纳一定数量的押金，并要求每笔交易须商家向银行交纳部分手续费，一般规模较小的商家不愿意安装POS机，造成一定环境下公务消费无法使用公务卡。所以，财政网络平台建设不完善，公务卡支付系统分布率不高，影响国库集中支付改革的效果。

（四）会计核算体系与国库集中支付系统不适应

以高校为例：目前高校执行的是《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》，会计核算分为预算会计和基建会计两个不同的会计核算账套。国库集中支付改革以前基建项目列入预算编制范围，通过预算会计科目“结转自筹基建”将基建款项拨付到基建会计账户，按照基建会计核算模式进行资金的核算和管理。实行国库集中支付以后，国库集中支付制度规定不允许零余额账户向基建账户划拨资金，只能通过零余额账户把款项直接支付到收款人。在目前两个核算体系并存的状态下，这样支付方式的解决办法只能是通过两套核算体系中科目相互挂账的方法解决，尤其在基建工程前期准备阶段管理费用的开支项目上，支出内容多，金额小，业务发生频繁，使得核算过程手续繁琐，增加了预算单位核算工作量。例如：

国库集中支付改革前，预算基建拨款账务处理：

预算会计：借 结转自筹基建

贷 银行存款

基建会计：借 银行存款

贷 基建拨款

支付工程款、基建费用时

基建会计：借 在建工程（预付工程款、应付工程款）

贷 银行存款

国库集中支付改革后，预算基建拨款账务处理：

预算会计：借 结转自筹基建

贷 应付基建款

基建会计：借 应收基建款

贷 基建拨款

支付工程款、基建费用时

预算会计：借 应付基建款

贷 零余额账户

基建会计：借 在建工程（预付工程款、应付工程款）

贷 应收基建款

二、国库集中支付对预算单位经济活动的影响

国库集中支付后的拨款方式、经费下拨时间，影响了预算单位的正常资金使用。以高校为例：高校经费来源有：财政拨款包括列入年初预算的经费限额和当年追加的专项资金，代行政府职能收取的规费收入，利用高校自身优势开展服务取得的收入等。实行国库集中支付后，其中列入年初预算的经费限额、当年追加的专项资金和代行政府职能收取的规费收入由实有资金改为额度下拨方式。拨款方式为：一般预算经费限额均衡拨款，按年初核定的一般经费限额平均分9个月均衡下达，占预算单位全年经费收入的20%。高校代行政府职能收取的规费收入，受高校办学规律的影响一般每年10月份才上缴财政，财政国库11月份再以额度形式下拨，占预算单位全年经费收入的50%。专项经费一般每年6月份才予以下拨，占全年经费收入的22%。经费拨款进度及实行国库集中支付后对额度使用的要求严重影响了预算单位的正常经济活动。在国库集中支付的拨款方式下，各高校为保证经济活动的正常运行，普遍采用了自有资金垫支，或对已下达额度调剂使用的支付方式，以致通过国库反映的预算单位经济活动信息失真，违背了国库集中支付改革的目的，降低了财政对预算单位资金运行的监管力度。

零余额账户设置方式加大预算单位和银行对账的难度。国库集中支付改革后，零余额账户和基本账户合并使用，造成预算单位银行存款明细账反映单位实有资金收支情况，零余额账户反映额度下拨及使用情况。而代理银行提供的银行对账单包括实有资金收支、零余额资金的支付和银行清算款的回拨，资金存量不包含零余额账户结余。预算单位和代理银行账目核算内容不一致，加大了对账工作量和对账难度。

银行结算支付方式倒退。国库集中支付改革前个人报销款项由预算单位财务通过网银可以直接打到报销人信用卡上，减少了现金的支取，或者通过网银办理转账付款，减少了预算单位和银行之间的票据传递。国库集中支付改革后网银不能够使用，造成结算方式倒退，降低了工作效率。

资金归垫手续繁琐。受国库集中支付改革后资金下拨方式的制约，财政允许预算单位用自有资金先行支付款项，待国库额度到位后，通过填写资金归垫申请并附资金支付证明和账务支出明细账经相关部门审批通过后才允许预算单位经将现有账面额度转为实有资金。但是如果预算单位规模较大，在申请资金归垫时，按要求提供资金归垫证明难度较大，并且复印材料也造成资源大量浪费。

支付环节繁杂，增加了结算过程中差错的概率，影响资金周转。国库集中支付改革依托商业银行完成支付功能，资金支付流程在原支付环节基础上增加了商业银行和国库支付中心的资金清算环节，付款模式如图1、图2所示：

图1 国库集中支付前付款模式

图2 国库集中支付后付款模式

三、解决问题的措施

（一）完善预算编制体制，强化预算单位预算精细化管理

1.预算编制标准化。统一预算编制口径、细化预算编制项目，将本级预算定位为上级预算的延伸细化。有利于预算的执行操作，防范和制止预算执行中的不规范做法，强化国库支出的刚性约束。

2.预算编制时间合理化。延长预算编制时间，科学合理制定预算分配标准，加大专项资金论证力度，提高预算编制准确度。

3.预算调剂制度化。在年度预算执行过程中允许一定范围的预算调整，以真实反映预算单位的经济活动状况。

总之，通过完善预算编制体制，强化预算单位预算精细化管理，为国库集中支付打好坚实的基础。

（二）加强网络信息化建设，提高工作效率

1.搭建、完善财政、国库、代理银行、预算单位之间的联合信息网络平台建设，开通财政—银行、财政—预算单位网络接口。代理银行可以通过信息平台查询预算单位额度下拨使用情况，防止预算单位额度透支给自己带来经济损失。预算单位可以通过信息平台及时查询额度下拨、额度使用及额度结余，以便与国库、代理银行及时对账。通过信息平台了解相关政策，网上填报归垫资金申请及额度使用计划，改变财政收付信息不对称的状况。

2.运用先进的银行支付结算系统，改进国库服务手段，建立预算资金支出财政动态监督机制，加速电算化进程，提高工作效率。

3.以政府埋单的形式，安装配置公务卡刷卡系统。银行调低或免收公务卡交易手续费，让利于民，共同推进国库集中支付改革。

（三）建立协调、激励机制，提升支付质量与效率

在财政部门、预算单位、代理银行之间实行绩效合同管理制度。把预算单位、代理银行的薪酬和考评与贯彻国库集中支付政策的好坏紧密联系起来，解决国库集中支付制度下，额度下拨方式代替实有资金拨款以后，财政、代理银行、预算单位之间利益分配问题，以弥补因国库集中支付给预算单位和代理银行带来的利益冲突，有效防范预算单位和代理银行因各自利益而相互配合套取财政资金额度，脱离财政监管。

（四）借鉴国外经验，改进国库支付模式，增加财政监督力度

建议拓宽中国人民银行业务范围，设立会计核算服务中心统管国库资金，引入国库支票，改进国库支付模式，实现真正意义上的国库资金集中支付、安全支付和快捷支付，改变目前通过规范商业银行业务代替财政监管职能的结算模式，提高财政监督力度。完善国库账户统一结算支付体系，采用高效、便捷的支付手段，提过资金周转率。

（五）采取有力措施，适应、促进、保障国库集中支付改革的顺利进行

1.改进会计核算模式，在预算会计核算体系中增加在建工程、基建拨款、应付工程款、预付工程款等会计核算科目，实现预算会计、基建会计两个核算体系的合并，全面、完整地反映预算单位资产负债和所有者权益。

2.改变额度下拨方式，以预算单位批复的预算平均12月均衡下达，其中规费收入在预拨的同时将预算单位相等额度的实有资金收回国库，待规费收入上缴后再按规费收入预拨数直接转为实有资金下拨到预算单位账户。使得预算单位财政资金收支全部纳入国库管理，通过国库信息反映预算单位的真实资金运行状况，增加财政监管力度。

3.改变零余额账户与银行实有资金账户合一的设置方式，单独设置零余额账户，方便银行、预算单位核对账目，也便于财政监管。

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