基于港铁模式的城市轨道交通市场化路径探析

蔡 蔚

（上海轨道交通十三号线发展有限公司，200433，上海∥高级工程师）

进入21世纪，我国城市轨道交通建设迎来了一个新高潮。截至2012年底，我国内地已有17座城市开通运营了约1 984km的轨道交通线路。按照目前的建设计划，预计至2020年将有50座城市共拥有7 000km左右的轨道交通线路。面对如此艰巨的建设和运营任务，在既有体制框架中搭建“市场”平台，形成政府与市场分工合作的机制必将成为愈来愈重要的课题。从政策层面看，早在2002年原建设部便颁发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，明确了市政公用服务设施市场化供给的方向。近年来，无论是国务院在2005年颁布的非公经济“36条”还是2010年颁布的新“36条”，都清晰地表达了政府在传统的垄断领域推进市场化改革的决心。从实践来看，近年来我国部分城市的轨道交通投融资体制已经在引进市场化机制方面进行了一些有益的探索，比较典型的有北京轨道交通4号线的PPP（公司合作）模式、上海轨道交通“四分开”投融资体制改革、深圳轨道交通4号线的BOT（建设—经营—转让）模式等。但是，在传统的体制和观念中城市轨道交通属于公用事业，存在着投资大、回收期长、正外部效应显著等种种经济特征，导致城市轨道交通投融资体制始终没能摆脱政府单打独斗的局面。值得一提的是，香港地铁自1975年开始建设至今始终遵循“审慎的商业化原则”进行运作，2000年成功上市并持续盈利，在提供安全、可靠和卓越的运营服务同时，香港地铁有限公司亦成功创造了政府资本进行市场化运作的典范。港铁模式的内涵究竟如何，他山之石能否攻玉，其成功路径是否可以推广和借鉴，这正是本文所要关注和探析的问题。

1 香港地铁的市场化进程

1975年9月26日，香港政府通过了《地下铁路公司条例》，成立了“地下铁路公司”，并全资拥有，取代了原有的集体运输临时局，负责监督、统筹及运营地下铁路。同年，香港地铁正式动工兴建。自1979年10月观塘到石硖尾段通车至1998年7月机场快线通车，香港地铁公司用24年建成了由5条主线组成、总长为82.2km的基本网络，成为全世界最繁忙的地下交通系统之一。

香港地铁公司的最高管理机构为公司董事局。董事局成员全部由港府委任，港府运输司和库务司为董事局当然成员。董事局的其它成员包括银行家、行政局议员、立法局议员、注册会计师及其它社会知名人士。董事局一般每个月举行一次会议，以确定公司的重要政策和管理事务。香港地铁公司的设备更新、技术改造等均在董事局决策范围内，无需其它政府部门审批。董事局内设审核委员会和薪酬委员会，前者负责审核与监管公司内部的财务管理状况，后者负责提出公司各执行总监的雇佣条件。香港地铁公司的日常管理工作，由行政总裁与行政总监共同组成的执行总监会负责。香港地铁公司有权决定地铁的票价，每年跟随通货膨胀率调整票价，涨价幅度略低于通货膨胀率，即所谓“无实质增长的长期票费政策”。

1999年6月16日，地下铁路公司宣布改组为地铁有限公司，开始实施上市计划。2000年4月26日地铁有限公司成立，并于同年10月5日在香港联合交易所上市。通过公开招股，政府向香港市民等投资者出售了近10亿手股票，地铁有限公司成为香港上市公司中股票持有人最多的公司，政府持股比例下降为77%。香港地铁有限公司的上市迈出了由政府资产商业化运作到资产民营化的重要一步，实质性地减少了政府对自由市场的干预。上市后，地铁有限公司的盈利持续增长，2005年更创下了盈利84亿港元的佳绩。至2006年9月，地铁网络总里程也达到了91km。

2007年12月2日，地铁有限公司根据《两铁合并条例草案》通过经营权租赁方式与九广铁路公司合并，并更名为“香港铁路有限公司”（以下简为“港铁公司”）。通过合并，地铁有限公司授让了九广铁路公司的既有铁路业务、计划建设项目和铁路沿线的物业发展权，并拥有50年的经营权。九广铁路公司保留了铁路资产和负债，地铁有限公司一次性地缴付42.5亿港元及每年缴付7.5亿港元作为铁路资产的租金，同时缴付77.9亿港元以收购铁路上盖物业的发展权，此外未来铁路业务的收益仍需与九广铁路公司平分。截至2011年底，港铁公司的网络运营里程已经达到218.2km，总资产规模达到1978.7亿港元，当年实现利润148亿港元。

可以看出，香港地铁的市场化进程大致可分为三个阶段。第一阶段是培育期，从1975年到1998年的24年间政府承担了发展轨道交通的全部责任，并始终坚持商业化运作，完成了由初期亏损到1991年的扭亏为盈及1998年盈利达28亿港元的市场化培育过程。第二阶段是成熟期，从1999年到2006年的7年间政府通过公开招股迈出了民营化的实质性步伐，并在实践中验证了其正确性。第三阶段是推广期，从2007年至今，政府将地铁公司的经营模式加以推广，通过授让经营权的方式完成了对九广铁路公司的业务兼并，也收到了很好的效果。在此期间，香港政府通过一系列法定方式对地铁公司实施监管，地铁公司必须遵从政府做出的指引（按照《集体运输铁路条例》的规定，如果因政府干预公司经营而导致损失的话，政府必须予以赔偿）。地铁公司必须将经审核的帐目呈交香港财政司，财政司有权批准公司利润的利用和投资方式，也可指示地铁公司将储备内的任何类目划入政府一般收入，及向政府派发股息。

应该说，香港地铁公司的三阶段市场化进程已经初步勾勒出了轨道交通市场化路径的一种范式。在香港地铁公司上市之前的25年间，政府不断加大投入，直至地铁公司具备较强的盈利能力。这是香港地铁实现市场化运作的基础。此外，不论上市前后香港政府始终与地铁公司保持着纯粹的商业持股关系。这是地铁公司在为城市交通作出巨大贡献的同时获得丰厚回报的制度性保障。

2 香港地铁的盈利模式

2.1 资本补偿

早在1975年颁布的《地下铁路公司条例》中便明确了，地铁公司作为香港政府全资拥有的公司并按照“审慎的商业原则”运作。香港政府对地铁建设的财政拨款采取认购地铁公司股本的形式，政府与地铁公司的关系是纯粹的商业性持股关系。除了政府以认股形式投入的财政资金以外，地铁建设所需的其他资金均通过商业融资渠道筹集，由政府提供担保，地铁公司负责还本付息。

表1统计了自地铁开始运营至基本网络建成期间的香港政府股本金投入和利润情况。从表1可以看出，在整个基本网络建设期间，政府不断加大投入并培育地铁公司上市。至1991年，政府股本金投入达到69亿港元，政府股本金比例达到26.2%，公司经营扭亏为盈并实现利润1亿港元。至1998年，政府股本金投入达到451亿港元，政府股本金比例达到51.7%，公司经营实现利润28亿港元，并具备了上市条件。2000年10月5日，地铁公司于香港联合交易所上市，政府成功退出。然后，香港地铁步入了成熟发展期，盈利持续增长，实现了通过市场来发展地铁的目的。同时，政府依然保持着约77%的持股比例，并将地铁公司的经营模式加以推广，于2007年完成了对九广铁路公司的业务兼并，至2011年当年实现盈利148亿港元。

表1 香港政府投入地铁的股本金和获得的净利润

2.2 资源补偿

在资本补偿之外，香港政府还赋予了香港地铁公司轨道交通沿线地块的物业开发权。香港地铁公司直接参与轨道交通相关区域的规划工作，在分区计划大纲图的基础上由香港地铁公司完成沿线土地的总纲发展蓝图，从而确保轨道交通建设与物业开发的有机结合。香港地铁公司选取的地皮，通常为车站上盖。香港地铁公司以物业开发权与地产商合作进行以住宅为主的物业开发，选择适当时机通过招标将开发权转让给开发商，由开发商负担土地费用、建造费用和建设风险，并分享开发利润。根据统计，在1986年前建设的3条地铁线上，香港地铁公司开发了18处物业，其收益约40亿港元，约占3条线路总建设成本250亿港元的16%。在这种操作模式下，香港地铁公司完全拥有沿线物业开发的主动权。无论是土地利用和建筑设计，还是工程实施和运营管理，都最大限度地为轨道交通综合开发提供了保障，从而既保证了地铁商业回报，又实现了预期的城市发展目标。表2给出了近10年来物业开发对香港地铁公司的利润贡献情况，其占公司毛利润比例平均达到44%。

表2 近10年香港地铁公司物业开发利润

2.3 业务多元化

在资本补偿和资源补偿的基础上，香港地铁公司不断依托运营服务拓展与运营相关的业务范畴，构建多元化业务模式，大大提升了运营资产的盈利能力。目前，香港地铁公司的业务范畴已经涉及运营服务、物业开发、物业租赁、车站商务、广告、电信、缆车、八达通卡缴费系统等诸多领域。此外，香港地铁公司还通过投资、项目管理以及顾问咨询等方式对外输出服务。

图1和表3给出了香港地铁公司近10年的经营毛利润和构成情况。其利润来源可以归纳为五大板块。①物业开发是香港地铁公司盈利能力最强的板块，年均贡献利润54亿港元，平均占比为44%；②运营板块盈利也在稳步增长，年均贡献利润41亿港元，平均占比为33%；③物业租赁板块主要包括12个在香港的商场、1个在北京的商场，以及香港国际金融中心二期的18层写字楼，年均贡献利润15亿港元，平均占比为12%；④其他业务板块主要包括车站零售商铺租赁、列车与车站广告、电信网络等业务，在2007年前盈利能力较弱，自2008开始也实现了迅速增长，年均贡献利润15亿港元，平均占比为11%；⑤自2005年起香港地铁公司开始寻找新的利润增长点，即通过PPP、BOT、专营权等方式对外输出服务（如表4所示）。目前，香港地铁公司在中国内地及英国、瑞典、澳大利亚等国投资和管理的轨道交通网络已达664.5km。2010年起对外输出服务也实现了盈利。

从香港地铁公司的盈利情况分析可以看出，经历了24年的培育期成功上市之后，在成熟期和推广期内香港地铁公司所坚持的市场化运作模式再次得到了成功验证。运营盈利的稳步增长及非运营业务的超强盈利贡献共同构建了香港地铁公司的盈利模式。其中，运营盈利的稳步增长取决于政府财力的资本补偿和香港地铁公司不断做强的运营服务；在做强运营业务的同时，结合政府资源补偿的多元化战略也取得了巨大成功，其非运营业务的盈利占比现已超过60%。香港地铁模式不但打造出了财务上自给自足及可持续发展的轨道交通之路，更为重要的是实现了在发展轨道交通过程中政府与市场的共赢。

图1 近10年香港地铁公司经营毛利润

表3 近10年香港地铁公司经营毛利润构成

表4 香港地铁公司对外输出服务统计表

3 香港地铁模式的启示

城市轨道交通属于市政公用事业，具有明显的规模经济效应，符合自然垄断的基本特征；再加上其一次性投入巨大，运营票价主要考虑社会效益，因此，政府不可避免地需要担当服务供给和行业管理的职能。既有经验表明，城市轨道交通的投融资体制不存在一成不变的模式。香港地铁模式证明，政府和市场在体制架构中是可以共生共赢的，其关键取决于能否透彻地理解政府和市场的关系，并做出合理的制度安排。在既有的城市轨道交通投融资体制中，政府需要更多地借助市场功能来实现社会福利最大化和提高效率。香港地铁模式堪称政府资本进行市场化运作的典范，其根本原因之一就在于政府始终坚守市场化原则，按照契约精神履行自身职责，成功地创建了与市场共生共赢的机制，也为轨道交通的可持续发展提供了一条有效的市场化道路。

首要的是建立市场化机制。在既有的投融资体制中建立市场化机制绝非易事，政府要借力于市场规则实现由行政管理向契约化操作的根本转变。在既有的投融资体制中要仿效市场创建一个竞争性的制度环境，使轨道交通企业置身于契约化环境中，这是实现政企分开的关键。香港地铁模式告诉人们，政府可以通过与轨道交通企业签订特许营运协议的方式来提供企业进入的竞争性平台，并合理确定政府补贴或扶持的政策条件。在此前提下，不论是国有企业还是民营企业都必须接收市场的约束，以最合理的成本为公众提供高质量的服务。此外，还必须通过法律手段保障市场化机制的运行。在我国部分城市所进行的市场化探索中，往往会遇到政策缺失的障碍。要加快研究制订相关法规和政策，从法律层面明晰政府与轨道交通企业的权利与义务，确保实施规范监管。

其次是建立轨道交通项目的盈利机制。考虑到轨道交通项目投资巨大且回收期长，大多数城市中轨道交通执行公益性票价，其运营初期必然会面临资金的困难。香港地铁模式可以提供三点启发。一是资本补偿，就是通过政府出资来培育城市轨道交通项目的盈利水平，尤其是要解决项目运营初期的资金困难。二是资源补偿，就是政府通过追加城市轨道交通项目运营收益以外的资源收益来提高盈利水平。由于城市轨道交通对于车站周边和线路沿线的土地、房产具有明显的增值效应，因此通过沿线土地开发来提高城市轨道交通经营者的收益是可行的资源补偿方式。三是业务多元化，轨道交通企业要充分发掘客流资源所带来的盈利机遇，依托运营拓展业务范畴，从而进一步提升盈利水平。一旦轨道交通项目具备相当的盈利能力，政府便可以激活社会的供给能力，并通过上市等途径有序退出，建立起与民营机构优势互补、风险共担、互惠互利的长期合作机制，尽可能实现从供给者向管理者转化。

［1］香港铁路有限公司.香港铁路有限公司年报（1991—2011）［EB／OL］.［2013－01－06］.www.mtr.com.hk

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