皖江城市带市场主体准入法律制度研究

赵永英，李 春

（安徽至达律师事务所，安徽 合肥 230000）

皖江城市带作为第一个成立的国家级承接产业转移示范区，担负着探索中西部地区大规模承接产业转移的新途径和新模式的历史使命。皖江城市带承接产业转移的市场主体主要是企业，市场准入制度的松紧程度直接影响着市场主体进入皖江示范区的成本和难易程度，影响着皖江城市带市场经济的发展势头。而皖江城市带现行的市场主体准入法律制度依然存在着诸多不利于承接产业转移的问题，这严重阻碍了皖江城市带承接产业转移的进度。所以为了更好的承接国内外产业转移和完善皖江城市带市场主体准入法律制度，对皖江城市带现有的市场主体准入制度存在的问题进行分析、探讨很有必要。

1 皖江城市带市场主体准入法律制度存在的问题

1.1 皖江示范区市场主体的准入标准不统一、程序繁琐

1.1.1 市场主体的准入标准不统一 首先内外资企业的市场准入标准存在差别。尽管随着改革开放的不断深入，安徽一直在不断地改革和完善内外资企业市场准入相关法律政策以适应现代市场经济的发展。但是由于思想认识、国情等客观障碍的存在，致使改革成效甚微，内外资企业在市场准入方面的问题依然很多。诸如对内外资企业进入领域的限制有别，允许外资企业进入的领域较内资企业狭窄；外资企业享有比内资企业更优惠的政策，存在“超国民待遇“之嫌等等。其次皖江示范区对非公有制和公有制企业的市场准入标准也存在差别。例如非公有制企业的投资领域要窄于公有制企业，在示范区获得的优惠政策也少于公有制企业等等，这些不公平的因素导致了许多领域竞争不足，资源浪费严重。最后大型企业和中小型企业的市场准入标准也存在着差别。皖江示范区出于利益考虑，往往给与大型企业许多方面的优惠政策，而对中小型企业则是抱着爱来不来的态度，这无疑造成了大型和中小型企业在市场准入标准上的不同。

1.1.2 市场主体的准入程序繁琐 首先皖江示范区现有的市场准入审批程序复杂繁琐，实行层层审批，审批时间长，在程序上形成了自由进入市场的壁垒，严重阻碍了市场主体的有效进入。其次事前审批事项过多，许多应该取消的审批事项依然存在，甚至成为一些部门谋取利益的工具。这不仅人为的设置了市场准入障碍，而且加重了市场主体的准入成本，不利于皖江示范区良好快速的承接国内外产业转移。

1.2 在市场准入的监管上存在多部门交叉监管，责任不明确等问题

首先在皖江示范区市场准入监管方面存在着监管部门众多，部门职能不清，责任划分不明确等问题。这一方面导致了监管职能交叉和多头管理，造成执法力量分散，难于形成监管合力，既浪费了有限的资源，又使监管对象疲于应付各种检查，以至出现“坏的没抓住，好的苦不堪言”的现象。另一方面会导致部门之间相互推诿职责，出现所谓“龙多不治水”的监管漏洞，难以实施有效监管。其次皖江示范区市场准入监管方式滞后和人员素质普遍不高，导致了市场准入监管效率低下和不文明的执法。最后有将市场准入的监管作为市场运行过程监管的替代手段的趋势。对于企业进入市场后的日常性监管，如产品质量、安全生产检查和污染物的排放等，往往在企业进入市场时百般刁难，进入后就不闻不问，造成了监管的越位和缺失[1]30-198。

1.3 现有的市场主体准入法律法规混乱分散，缺乏统一性

我国颁布的《合伙企业法》、《公司法》、《外资企业法》等法律法规对市场主体的准入都有一些相关的规定，在内容上既存在着重叠，又有疏漏。如为了获得外资企业在税收、财政等方面的优惠，一个企业原来都是内资的投资者，有一个人去国外转了一圈回来就变成外资了，后来发生了内讧，或者随便找个外国人挂名，过后这个外国人不愿意挂名了，外资企业实际上就变为内资企业了，那么其之前取得的利益算不算不当得利？目前相关法律都没有明确的规定，很显然这在前期的市场准入上，对其他企业是不公平的[2]27-42。加上现有的市场主体立法标准的不统一，效力位阶的不同，使得制定出来的法律、法规之间很难进行衔接，在适用上易产生困惑，因而严重削弱了法律的权威性。比如《公司法》为一般法，《外资企业法》为特别法，什么时候特别法优于一般法适用，什么时候又适用一般法，法律并没有给出明细的规定。这无疑给皖江示范区市场主体申请市场准入和登记主管机关的登记及监管活动带来了困难。

1.4 皖江示范区相关产业市场准入制度不完善

1.4.1 钢铁、水泥等自然垄断性企业的市场准入制度不完善 市场准入法律制度不仅包括市场准入条件还应包括与执行市场准入条件相关的其他制度。虽然我国已相继制定了新的钢铁、水泥行业准入条件，但是市场准入制度在执行、退出和处罚等方面仍然缺乏具体的规定。如皖江示范区内的芜湖和巢湖的水泥，马鞍山的钢铁等自然垄断性企业向来都是纳税大户，易与政府结成利益联盟，加之安徽思想观念相对滞后，新标准与地方短期利益存在冲突等问题的影响，新的市场准入条件的执行将不可避免的产生相关主体之间利益的冲突。如图1所示：

图1 市场准入条件与相关主体之间利益冲突

根据图1，在垄断性企业中推行新的市场准入条件可能导致以下几种不良现象的出现：（1）政府官员不会尽心尽力的去执行新的政策，致使新的钢铁、水泥等自然垄断性企业在进入时缺乏有效的监管；（2）即使符合新出台的行业准入条件的企业也进入不了皖江示范区；（3）皖江示范区原有的不符合新准入条件的钢铁、水泥等自然垄断性企业因地方保护主义泛滥、审批制度不完善等因素的影响也难以及时有效的退出皖江示范区；（4）重事前审批，而轻事后监管的现象可能更加严重。

1.4.2 生物、环保等高新技术企业的市场准入前置审批事项过多、门槛过高 由于受政府职能转变不到位的影响，生物、环保等高新技术企业进驻皖江示范区的前置审批事项仍然较多，准入程序繁琐，致使审批期限过长。另外由于市场主体的多样性，政府又制定了各种审批的方式，使市场准入程序复杂化，大大提高了高新技术企业市场准入成本。同时受企业注册资本越多，规模越大越好的固有思想的束缚，皖江示范区个别政府存在人为的提高市场准入门槛的问题，导致了许多以技术为主要生产要素的高新技术企业进入不了皖江示范区，严重影响了皖江示范区产业结构的优化升级[3]262-298。

1.4.3 现代服务型企业进入皖江示范区的限制仍较多 目前皖江示范区还存在着一定程度的地方保护主义，对现代服务业（特别是生活性服务业）的经营范围和企业住所限制的过多，过细，个别政府甚至将法律没有规定的内容也做出了限制，致使现代服务业的市场准入自由受到严重的制约。并且“十二五”《规划纲要》也提出要降低现代服务业准入门槛，把发展现代服务业作为优化产业结构升级的重点的要求。皖江示范区的现代服务业能否健康快速发展关系到皖江示范区能否持续更好的承接国内外产业转移。现行的市场主体准入法律制度把经营范围作为登记注册的必要事项加以设定，并作了严格的限制。经营范围按商品或服务类别核定，并采取按类具体罗列的方式在营业执照显现。例如市场主体根据市场变化需要及时的扩大或改变经营种类和服务内容时，必须先向工商部门申请变更登记，经核准后方可经营，否则将被视为超范围经营而受到行政机关的处罚。而现代服务业变动性大，经常需要根据市场行情的变化而适时的改变经营和服务范围。这些规定是对现代服务业经营自主权的限制，削弱了现代服务业对市场变化的适应能力，不利于皖江示范区市场经济发展。

2 皖江城市带市场主体准入制度问题产生的原因

2.1 经济环境

2.1.1 计划经济体制的影响 由于皖江地区长期受计划经济体制的影响，一些市场准入政策的制定者容易惯性的用计划经济时期的思维和眼光来看待市场主体，主观上具有管理就是管制，就是审批的僵化认识，总是希望对市场主体的准入做到层层审批，事事登记才放心，这导致了皖江示范区市场主体准入制度过于复杂机械，缺乏灵活性。

2.1.2 国家产业和行业政策不够稳定 国家产业和行业政策是市场准入制度制定的内在依据。这些经济政策不够清晰稳定,将直接影响市场准入制度的稳定性。改革开放以来，由于缺乏经验，我国一直处在不断摸索自身经济发展的道路之中，这时期的产业和行业等法规政策也不可避免的会发生经常性的变动，导致了我国市场准入标准体系混乱，缺乏统一性和稳定性。如在80年代初期，对外开放的步伐很缓慢，外资企业的市场准入门槛很高。到了90年代，对外开放步伐加大，各地都为了引进外资，大幅度降低了外资企业市场准入的门槛，这又造成了外资企业在市场准入方面超过内资企业的“超国民待遇”问题。

2.2 政治环境

2.2.1 政府职能转变不到位 皖江城市带承接产业转移是一种经济改革，需要政治改革的配合，政治改革不到位将影响经济的进一步改革。在现代市场经济条件下,政府的主要职能应从直接规制转向间接规制,降低对市场经济的干预程度，其范围也应该限定在市场失灵的领域。而皖江示范区各级政府在职能转变上显然存在着许多不足和偏差。

2.2.2 地方保护和行政垄断泛滥 首先是反对地方保护主义的立法工作相对滞后，缺乏相应的法律法规，给司法和行政执法机关处理案件带来困难。在现行法律中，虽然对地方保护主义制定了一些法律限制规则，如《反不正当竞争法》第7条规定：“政府及其所属部门不得滥用权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流入外地市场。”但这部制定于1993年的法律由于受当时条件所限，对应受法律制裁的垄断行为界定较窄，缺乏可操作性[4]79-130。其次是安徽省各地方政府的财政收入与本地利税大户的企业利益相挂钩,形成政企利益联盟，为了保护政企利益联盟中的企业，常常通过形形色色的审批来限制新的企业进入皖江。中央政府又以地方税收作为官员业绩考核项目之一，致使地方政府乐此不疲地实施各种行政措施来保护与自身利益密切联系的市场主体，导致皖江示范区内个别地方行政垄断泛滥。

例如目前皖江示范区非公有制企业发展遇到的最大外部环境问题仍是市场准入问题。由于一些地方的行政垄断以及在位利益主体的影响，在市场准入方面仍存在着许多看得见、进不去，一进就碰壁的“玻璃门”现象。

2.3 法律环境

首先皖江城市带作为第一个国家级产业转移示范区享有先行先试权，可以自行制定相关的法规和政策。故此皖江示范区各地的经济开发区、高新技术区、循环经济园区的市场准入法规政策纷纷出台,造成从产业转移一开始皖江示范区内各园区的市场准入条件就不一致。其次我国市场准入法律制度的立法权限分散，相关法律法规的制定者在制定过程中缺乏相互沟通，导致法律法规之间缺乏协调性。最后是我国法治建设还不完善，法治观念尚未深入人心，与市场准入法律制度相关的法律法规仍在制定和修改之中。行政法对政府行使职权的机关、范围等内容的规定不明确，导致政府越权监管和相互推诿责任的现象屡屡发生。所以我国当前法治建设的现状仍然制约着市场准入法律制度的改革和完善。

3 皖江城市带市场主体准入法律制度的完善

3.1 逐步制定皖江示范区统一完善的市场准入标准

随着市场经济的不断发展，安徽省人大应根据皖江示范区的具体情况通过制定地方性法规不断地完善和统一市场主体在验资、准入领域、出资方式等方面的标准，其中应当着重完善市场主体的社会性的市场准入标准。同时在制定市场准入的标准时应充分考虑WTO的通行规则和国际惯例，不断地打破地方保护主义，使不同所有制企业和内外资企业在市场准入的标准上逐渐趋于统一。当然，这里的统一并不是完全的一模一样，而是消除不合理的差别待遇，以改变皖江示范区市场主体准入标准混乱的局面。

3.2 深化行政审批制度改革，建立第三方专业性规制机构

皖江城市带作为第一个国家级产业转移示范区，享有诸多的优惠措施，今后势必会有大量的市场主体要求进入皖江示范区，这将给皖江示范区各级政府带来巨大的行政审批和注册登记压力，所以应对皖江示范区政府的行政审批制度进行改革和优化[5]49-56。 具体如表1：

表1 行政审批制度改革和优化

根据表1，在市场准入程序方面，安徽省应继续清理和调整行政审批项目，规范和简化产业转移投资项目核准、备案等管理程序，加快建立皖江各园区的行政事项登记大厅，将所有需要审批的事项集中在一个大厅办理，以便于推行“窗口式服务”、“一条龙服务”的审批模式。与此相适应，要积极构建皖江示范区网上行政审批及各类便民服务系统平台，努力推进“三网融合”，真正实现外网平台的在线咨询、申报、查询和内网平台的申报审理、并联审批等功能，以缩短审查期限，降低市场准入成本[6]62-63。同时皖江示范区可依照2010年出台的 《皖江城市带承接产业转移示范区产业发展指导目录》中的产业分类，来设立独立负责市场准入的第三方专业性规制机构，政府只负责市场主体在准入方面的形式审查和登记，各行业的市场准入标准和实质审查有该第三方专业性规制机构负责。该第三方专业性规制机构应有法律的明确授权，且独立于政府。同时在该第三方专业性规制机构中推行个人负责制，明确责任归属。市场主体如认为该第三方规制机构存在不公正、不公平等违法乱纪行为，侵害自己合法权益的，可以向政府提出审查该规制机构行为的要求，政府应及时审查，形成政府、规制机构、市场主体三者相互制约的有机整体。这样一方面能最大程度的制定出符合各类型企业良性发展的市场准入标准，另一方面可以减少政府的行政垄断对市场准入制度的影响。

3.3 加快构建和完善皖江城市带市场主体准入法律法规体系

安徽省可以充分利用皖江示范区所享有的先行先试权，加快考虑整合目前已有的《企业法人登记条列》、《合伙企业登记管理办法》等规定市场主体登记方面的相关法律法规文件，在不违反上位法的基础上，由安徽省人大制定一部统一的《皖江城市带市场主体登记条列》，不分所有制形式也不分内外资，对登记的范围、效力和方式都给予统一的法律规定和相应的救济措施，这样可以大幅度的提高登记效率[7]75-77。同时加强与市场准入有关的法律、法规和规章之间的协调性，并对安徽省现有的与市场准入相关的地方性法规和规章进行清理，修改和废止一些不必要的地方性法规和规章。

3.4 完善皖江示范区相关产业市场准入制度

3.4.1 完善钢铁、水泥等自然垄断性企业的市场准入制度 皖江示范区首先应加强对相关工作人员的思想道德和科学文化教育，提高其思想觉悟和文化水平，使他们进一步了解到短期利益的害处和长期利益的重要性，同时改革官员政绩考核的内容，如降低税收、GDP等经济性内容的考核比重，提高对环境保护、节能减排等社会公共利益方面的考核比重，使政绩考核更加合理化，从而使他们心甘情愿的执行新的钢铁、水泥等行业准入政策；其次皖江示范区各地政府应加快政府职能转变，破除行政垄断，切断政府与市场主体之间的利益联系，杜绝寻租行为，将不符合条件的企业强制退出市场。坚决减少一些不必要市场准入管制，不放松事后监管。政府应结合新出台的行业准入条件和国家产业政策，逐步地放松对钢铁、水泥等资源密集型企业的经济性市场准入法律规制，同时加强社会性市场准入法律规制[8]23-164。使符合市场准入条件的市场主体都能自由的进入钢铁、水泥等具有自然垄断性质的行业。同时帮助经整改后仍然不符合新的市场准入条件的企业顺利退出市场，尽可能地降低这类企业退出市场的成本，这将有助于实现市场准入的目标；最后应加强钢铁、水泥等自然垄断性企业信用文化建设，强化信用监管机制的作用，将企业申请市场准入时弄虚作假的行为记入信用信息数据库之中，并给予其法律、经济、行政等方面的严厉惩罚，对其以后在皖江示范区内设立的分公司或子公司的市场准入进行重点监管，努力营造讲诚信、重信用的市场准入氛围。

3.4.2 放宽现代生活性服务业的市场准入门槛 在经营范围方面，按照“法不禁止则可行”的法律精神，对进入皖江示范区的生活性服务类企业(金融和保险业除外)的经营范围（其经营范围变动性较频繁，灵活性要求也较高）的核定推行无具体经营范围的核定模式。将经营范围统一核定为“法律、法规禁止的，不得经营；应经审批的，未获批准前不得经营；法律未规定审批的，自主选择经营项目，开展经营活动”。

在企业住所方面，目前国内已有不少地方放宽了对生活性服务类企业住所的限制。皖江示范区可以依据新颁布的物权法的相关精神，在不违反法律法规政策的前提下，进一步放宽生活性服务业中居民住房可以用于企业住所的规定。如取得邻里同意，便可将自己的住房用于设立的生活性服务企业的住所。

在投资主体和出资方式方面，允许合伙企业、有投资能力的城市居委会、村委会作为股东或者发起人投资设立现代生活性服务企业，最大限度的激活民间资本。鼓励保险资金以股权投资、债权投资或其他适合方式投资高新技术企业。放宽以土地承包经营权作价出资的领域，允许农民以土地承包经营权作价向现代生活性服务企业出资。

3.4.3 降低现代物流和节能环保等高新技术企业的市场准入门槛 在行政审批方面，整合高新技术企业市场准入时需要审批的事项，取消一些不必要的事项。除必须前置审批的事项外，对审批的事项一律实行事后审批，同时开通高新技术企业市场准入“绿色服务”通道，以吸引高新技术企业进入皖江示范区。这将有助于解决高新技术企业在市场准入上耗时耗力的难题。

在注册资本和出资比例方面，对外地迁移来皖江示范区落户的高新技术企业，注册资本不需要重新验资。如果迁移涉及注册资本增加的，只需就增加部分进行验资；企业办理减资的，不再需要提交验资报告；大力实行并逐渐完善注册资本“零首付”制度，在皖江示范区内设立注册资本在50万元以内的高新技术企业（一人公司除外），允许注册资本“零首付”，公司应在注册登记后6个月内缴足符合法定首期注册资本比例和限额的出资，其余部分在规定期限内缴足等。在皖江示范区内，经省级以上科技主管部门认定的高新技术企业，以专利等知识产权增加注册资本的，可以不受出资比例的限制；以获得国家科技进步奖的技术作为出资的，可以不受出资比例的限制。

在企业名称方面，进一步放宽对高新技术企业名称方面的限制。将《国家工商行政管理总局关于支持皖江城市带承接产业转移示范区建设的意见》中关于放宽企业名称的规定修改为企业注册资本达到1000万元人民币，企业经济活动性质分别属于国民经济2个以上大类的，就可以允许高新技术企业名称中不使用国民经济行业类别用语表述企业所从事的行业。

4 结语

从当前产业转移的发展趋势来看，安徽一定要着力构建和完善皖江城市带市场主体准入法律制度。积极借鉴国外和国内其他地区的先进经验，不断打破地方保护主义，大力探寻改革和完善皖江城市带市场主体准入法律制度的总体思路，构建一个既符合现代产业转移要求，又与国际惯例合理接轨的市场主体准入法律制度。相信，在不远的未来，通过各方的努力，皖江城市带市场主体准入环境会更加的优越，产业转移会更加的迅猛，800里皖江定将成为产业实力雄厚、资源利用集约、生态环境优美、人民生活富裕、全面协调可持续发展的示范区。

[1]赵韵玲，刘智勇．市场主体准入制度改革研究[M]．北京：中国人民大学出版社，2010：30-198．

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[3]范恒山，吴克明．皖江示范区承接产业转移示范区研究[M]．北京：中国发展出版社，2010：262-298．

[4]郑曙光，汪海军．市场管理法新论[M]．北京：中国检察出版社，2005：79-130．

[5]唐艾牧．对我国行政审批程序进行改革的思考[J]．政法论丛，2010(3)：49-56．

[6]蒋红军．打造企业市场准入行政审批的“信息化高地”[J]．上海信息化，2009(12)：62-63．

[7]郎爱云．企业市场准入论—兼论企业登记管理制度[J]．社科论坛,2008(2)：75-77．

[8]戴霞．市场准入法律制度研究[D]．重庆：西南政法大学，2006：23-164．