日本食品卫生监管体系概览

■文/刘雁鹏

历史上日本发生了许多食品安全事件，如1955年的森永砒霜奶中毒事件，一直到2008年的毒大米事件等。该国的食品安全法正是对这些事件反思和总结后逐渐完善的。日本的食品安全法制发展已经有100多年的历史了，大致可以分为三个时期：第一个时期称之为食品取缔时期，第二个时期称之为食品卫生法时期，第三个时期则是最近的食品安全法时期，同时也是最高水平时期。

食品取缔时期大致始于1900年，止于1947年底食品卫生法的出台。这一时期的立法多以“取缔”命名，法律结构是“一法十令”的食品规制。一法是指《关于取缔饮食物以及其他物品的法律》（1900年第15号法律），十令是指：《有害色素取缔规则》、《清凉饮料营业取缔规则》、《人工甜味剂取缔规则》、《冰雪营业取缔规则》、《饮食器具取缔规则》、《甲醇取缔规则》、《饮食物防腐剂、漂白剂取缔规则》、《牛奶营业取缔规则》、《关于施行<关于取缔饮食物以及其他物品的法律>和有毒饮食物等取缔令之事》、《饮食物营业取缔规则》。这一时期的最大特点就是立法授权行政机关，取缔各种危害人生健康的食品，消除弊害。

食品卫生法时期大致从1948年食品卫生法生效到2003年食品安全基本法出台。《食品卫生法》共十章（含附则）36条，对食品、食品添加剂、食品的器具、容器包装、食品的标识、广告、营业、检查、处罚等作出了较为详细的规定。与《食品卫生法》相配套的法律有：《屠宰场法》、《家禽规制法》、《HACCP法》、《BSE法》、《JAS法》。这一时期的特点是一方面继续保持第一阶段取缔法的功能，维护其消极行政的特质，另一方面加入了积极行政的色彩，着力推进公共卫生的改善。

食品安全法时期从2003年至今。这一时期的标志性法律就是2003年的《食品安全基本法》，随后《食品卫生法》做出了大幅度修改。此时的最大特点就是从注重食品的卫生过渡到了注重食品的安全，从整个食品供应的流程采取措施确保食品的安全，从而保护国民的健康。

主要负责部门

日本政府中负责食品安全的部门主要有厚生劳动省、农林水产省和内阁府的食品安全委员会。厚生省下设医药食品局，医药食品局下设食品安全部，食品安全部是日本政府在新的食品安全行政中风险管理的机关，它根据《食品卫生法》等法令确保食品的安全，保护国民的健康，根据最新的科学知识和食品安全委员会进行风险评估，制定食品生产业等所应遵守的食品、食品添加剂、残留农药等的规格、标准，通过全国的地方自治体和检疫所，对食品生产设施的卫生管理、食品的流通安全进行监督指导。食品安全部在制定、实施各种政策时，也注意听取国民的意见，促进相关主体之间交换信息和意见。

农林水产省的任务是：确保粮食供应的稳定，发展农林水产业，增进农业渔业者的福祉，振兴农村、山村、渔村、中间农业地域、山间农业地域等，发挥农业的多样化功能，持续培育深林，提高森林生产力，适当地保存和管理水产资源。

食品安全委员会的职责和权限是：

1.风险评估，即根据科学知识，对食品本身含有的或者加入到食品中的影响人身健康的生物学的、化学的、物理的因素和状况进行评价，看起是否影响人身健康以及影响的程度。

2.提供咨询，即政府在制订有关食品的相关法律和政策之前，应当由食品安全委员会提供咨询，而政府也应当听取委员会的意见。

3.调查审议，食品安全委员会应调查审议食品安全政策的重要事项，在必要时，向相关行政机关首长陈述意见。

4.风险沟通，对于风险评估的内容等信息，通过各种形式与消费者、食品关联企业等广泛交换信息和意见。

5.应对危机，为了应对造成或可能造成食品安全重大损害的紧急事态，委员会在必要时可以请求相关行政机关的实验研究机关为食品影响健康评价实施必要的调查、分析和检查，还可依法向相关各个大臣提出请求。

监管特点

总体而言，日本的食品卫生监管有如下特点：

1.健全的法律体系。在《食品安全基本法》成立后，除了大规模修改《食品卫生法》外，还制定了《屠宰场法》、《关于农林物资规格化及质量标识正当化的法律》等，在食品卫生、产品质量、投入品（农药、兽药、饲料添加剂等）质量、动物防疫、植物保护等各方面,均建立了较为完善的食品安全法律法规体系,使食品安全监管的全过程有法可依。

2.全程的风险监管。日本的风险分析是向欧盟学习的结果，在疯牛病事件之后，这一机制被强力引进到日本，从风险评估、风险管理、风险沟通三个环节构筑日本食品安全的保障体系。而且日本的风险监管贯穿在食品的原料、生产、加工和流通等各个领域，并有高效的食品安全监督管理体制和部门协作机制作为保障，食品安全监管各部门之间分工明确、细致，各司其职，并能互相配合，实现了从农田到餐桌整条食物链的全程食品安全控制。

3.监督与指导结合。各都道府县每年都会制定详细的年度食品卫生监督指导计划，强调计划的重点性和针对性，包括重点监管的对象、重点监管的内容、重点监管的环节、重点采用的手段等，各部门按计划实施监督指导。日本的食品卫生监督特别强调指导与监督并重，做好服务，这从“食品卫生监督指导”的概念提法就可看出，体现在现场卫生监督中发现问题尽可能当时进行改善指导，在日常管理中从食品安全控制的各个环节提供必要的技术支持。

4.透明的监管体系。日本强调舆论监督和社会参与，保证食品安全信息公开、透明，注重与消费者的沟通和反馈，每年定期公布有关监督指导的实施状况及抽样检查结果，监督指导计划的制定及年度中发生计划变更时公布变更情况并征求居民意见，食物中毒多发季节发出食物中毒警报，尽可能防止食物中毒的发生，在食品卫生月期间开展普及食品卫生知识等活动。

5.实用的保障制度。日本食品安全法建立了从农场到餐桌的安全保障体系，在食品供给流程中有HACCP的承认制度作为保障。HACCP是危害分析与关键控制点（Hazard Analysis Critical Control Point）的缩写，H A（Hazard Analysis），即危害分析，在食品制造过程中，从原材料到最终制品的整个工序中对发生微生物污染等危害的可能性进行调查分析。CCP（Critical Control Point），即关键控制点或者重要管理点，在制造工序的各个阶段中，为了获得较有安全性保障的制品，特地在某些点上进行重点管理控制。实施此制度的好处就是，能够将危害防患于未然，提高监管的效率。另外一个食品卫生中的保障制度是肯定列表制度，即是指原则上禁止，不禁止的物质作为例外在一览表中列出的制度。日本的“肯定列表”制度最能体现实时更新的原则：由于消费者对添加剂的认识较弱，所以肯定列表制度中残留物质标准清单最大残留量标准表达为“暂定”，一旦确认对人体造成危害，即可对“暂定”标准进行修改，这样既不侵犯消费者对行政的信赖，又能够紧跟科技的步伐做到实时更新。