城市经营的负效应及其因果逻辑分析

王春城，贾 鼎

（1.河北师范大学 公共管理学院，河北 石家庄 050024；2.河北体育学院 教务处，河北 石家庄 050041）

经营是经济学上关于企业发展与竞争的一个概念，经营活动的目的是以尽可能少的资本投入调动起更多的社会资源，经过一定的创新活动，创造更多的社会财富。城市经营也就是把经营的理念运用、贯穿到城市建设和发展过程中,是指以城市政府为主导的多元化经营主体，为了优化城市资源配置，通过对以公共资源为主体的各种可经营资源之使用权、经营权、冠名权等相关权益的市场化运作，吸引和调节社会资金用于城市建设与发展。城市经营的主旨在于城市资源配置的市场化取向——视城市为资产单元，引入市场经济的管治意识、管治机制和管治方式，通过与时俱进地营造适宜的投资环境、居住环境，争创城市品牌，吸引更多资源，在优化配置中提升综合竞争能力。[1]因此，城市经营有利于促进城市建设投入和产出的良性循环，促进城市社会、经济、环境的和谐可持续发展。可见，城市经营是一种新的城市建设和管理模式：城市政府把握城市经营大局，通过决策、监督等管理职能的发挥，采用市场调查、项目分析、投资主体招标等市场化运作方式，把各种城市建设项目交给市场主体——企业和民间力量去实施，并及时进行信息反馈，考核建设成效；而企业和民间力量，则可依据政府决策，将城市资源进行市场化经营。在城市经营中，城市政府起到主导作用，而企业和民间力量发挥主体作用，二者各尽所长、各司其职、相互合作，从而保证资源配置和使用的高效率。然而，城市经营对城市建设和发展而言，也潜存着一些问题。本文旨在剖析城市经营潜存的负效应，并深入挖掘其背后的原因及造成的结果，以便为实践中的城市管理者提供因果逻辑的启发，进而帮助其有效规避城市经营的诸多负效应，提升城市可持续发展能力。

一、城市经营潜存的负效应

城市经营理念与实践是在城市建设资金不足的背景下产生的，它希望通过利用社会资金和市场化的运作，缓解城市建设资金的不足，实现资源配置的最优化和效益的最大化。我国顺应世界城市化建设的潮流，在市场经济条件下，充分借鉴西方国家城市经营的理念和模式，探索出了不少颇具特色的经营类型，如公司化运作型、集权运作型以及将两者结合的混合运作型，在一定程度上缓解了建设资金不足的问题，使城市建设和发展取得了显著成绩。然而，成绩背后也隐藏着许多问题，事实上，城市经营潜存着若干不容忽视的负效应。

（一）过度干预：城市政府过多干预城市经营

与其他国家以市场为主导不同，我国的城市建设以政府为主导。从城市建设规划、项目审批、投资主体招标，到具体规章制度的修改和制定，许多环节都在政府的掌控之中。例如，政府主导的工业发展模式和地域交通系统，从工业布局上对城市建设和发展起着根本性约束作用，引导城市经济和社会生活的发展方式和方向，于是，城市政府在城市经营过程中，既充当城市建设的决策者，又充当城市建设的经营者，还充当城市资产的管理者、协调者。多种角色和身份的“一体化”，使城市政府几乎“无处不在”“无孔不入”。城市经营主要以政府为导向，政府扮演着家长的角色。[2]

在这种思维理念和实践模式下，政府行政领导成了城市经营的直接决策者、经营者和管理者，即便成立了专门从事城市建设的投资公司之类的企业，也只是一种形式上的需要。而事实上，还是把它们作为政府从事城市建设的一个职能部门或执行机构来对待。这样，一方面政府还是背着城市建设的繁重包袱；另一方面，又直接限制了城市建设多元化投资体系的建立和发展。真正意义上的城市经营，应该是适应市场条件下城市发展的客观需要，政府从过去垄断而又无力做到、或者不该做的一些投资和经营领域中退出来，把它交给市场去配置和完成。

（二）过度开发：土地不合理利用

由于土地所有权行使主体的模糊，地方政府对土地拥有实际的处置权，使得诸多城市都采取了“以地生财”的土地经营模式。20世纪80年代后期至今，城市土地使用制度改革的重点是推行出让制度，吸纳了一定的城市建设资金，对缓解政府财政压力发挥了显著的功效。但是出让这种方式的弊端也十分明显。

一是土地经营抬高了用地者的投资门槛，投资者必须付出较高的成本才能获得土地的使用权。这种高成本并非所有的行业、产业都能承受，特别是一般性工业企业，面对激烈的市场竞争，增加了投资风险，也使部分有意投资的企业和个人不得不知难而退。于是，土地经营使一批强者变得更强，拉大了企业之间的差距。

二是土地经营助长了一些地方政府把目光聚焦在农村和农民身上，通过低价征地、高价出让，城市政府获取高额利润。然而，利益上的诱惑导致征地失控，有人称这种行为是“现代圈地运动”。许多城市政府以推进城镇化为借口，打着城市经营的旗号，大肆圈占土地，从中获取可观的土地财政，却野蛮掠夺了农村发展资源，侵犯了农民利益。

三是土地经营助长了一些开发商千方百计 “炒地皮”谋取暴利，甚至官商联合，在招标过程中故意抬高投标价格，使政府获取更高收益，也使帮助政府发财的商家得到回报。这些炒作行为严重扰乱了市场经济秩序。

（三）过度经营：部分公共物品和服务商业化

在城市经营中，城市政府不仅靠批租土地来换取租金，取得收益，甚至有时还将某些公共物品和公共服务“商业化”。主要体现为政府凭借对某些公共空间及其管理权限的天然占有，通过使用许可、拍卖、转让、授权等方式，交由私人公司或个人来经营，自己收取名称不一的各种费用。典型的做法包括拍卖城市公共厕所、书刊报亭等的经营权，出售公共交通站点、道路的命名权等。

公共物品和公共服务具有明显的外部性，正常情况下是无法通过市场机制来供给的。私有商业化经营的存在，一般都意味着价值规律的扭曲，集中体现为公众利益的最终受损。其原因很简单：政府在此过程中的收入是由经营者支付的，对经营者而言，为了获取经营权所支付的费用甚至高额代价，是其经营活动的必要成本，其经营目的则是通过经营活动回收成本，并赚取尽可能多的利润。于是，这些公共产品和公共服务的价格毫无疑义地偏高，也就是说，经营者会将成本转嫁给公众，并在转嫁过程中乘机获利。最终，公众的利益被政府和经营者掠夺并瓜分。这样的“经营”虽然使城市政府获得丰厚收益，为下一步城市建设筹集到了资金，但却是以损害城市居民利益为代价的。可见，并不是所有公共物品和服务的生产和供给都可以用商业化的手段，不恰当的经营活动不仅会影响公共物品的供给，而且会使本应成为受益者的城市居民反而成为最大的受害者。

（四）过度借贷：城市政府负债累累

资金是城市建设的基础，尤其是大型公共基础设施的建设，离不开大量资金的支撑。然而，一般情况下，相比于对资金的需求而言，现有资金的数量总是相对不足，有时甚至会出现绝对的不足。如果碍于资金短缺而无法开展城市建设，那么停滞的城市发展将无法创造资金增长的机会，进而陷入恶性循环：资金阻碍建设，不建设便更无资金。尤其在城市化水平迅速提高的时期，城市规模的迅速扩大、城市质量要求的迅速提升，都可能造成巨大的资金空缺。那么，如何寻找到一个突破口，通过有效的资金运作打破恶性循环，实现资金支撑建设、建设产生资金的良性循环呢？在解决这一问题时，政府举债成为一个备受青睐的突破口。

城市经营的理念和模式则大大助推了城市政府举债的动机和勇气。这是因为，城市经营为城市管理者预设了资金能够带来良好经济效益的美好图景，而且城市经营似乎能使这种概率得到充分的保证。于是，城市政府便会信心满怀地通过举债获得资金，并试图通过有效的城市经营，让这些资金创造更多的经济效益，这些增值的经济效益不仅能清偿负债，而且会有大量结余，这正是城市发展的良性循环过程。于是，通过向银行借贷的方式来举债，便成为城市政府的常用手段。然而，这种突破口真的永远奏效吗？其实不然。一方面，任何经营都存在风险，经营不力或失误，不仅不能带来预期收益，甚至会血本无归，陷入更为严重的恶性循环境地：资金不足——借贷举债——经营——经营不力或无效——资金更不足——继续举债。最终，造成债台高筑，甚至酿成债务危机。另一方面，即便经营合理和有效，但事实上，许多城市项目的公益性及回收周期较长，决定了其利润空间较小，于是时间成为阻碍良性循环的重要因素。由于资金循环周期过慢，不得不靠继续举债来弥补时间差，久而久之造成债务堆积成山。

二、城市经营产生负效应的原因

城市经营的本意是把经济学中的经营理念应用于城市管理中，将城市政府所管辖的城市资源进行更合理的资源调配和恰当的市场化运作，使城市资源得到最有效的开发和利用，创造更大的经济和社会效益。但是，在城市政府运用经营理念管理城市的过程中，却存在诸多问题，导致城市经营潜存或发生上述负效应，究其原因，主要包括如下几个方面。

（一）现实约束：城市建设资金不足

近些年，许多城市打着城市经营的旗号，展开新的城市建设热潮，城市建设投资逐年增加，普遍面临资金不足的问题。城市政府的收入主要来自各种税和费，如城市税收、国有企业上缴利润、对公共产品公共服务的享用者收取的费用等。城市税收与城市建设投入相比相差甚远，而且偷税、漏税现象普遍存在；国有企业正处于改革期，中小型企业问题严重，很多企业靠政府救济才能维持，有的企业不仅无法上缴利润，还要由城市政府提供支援。所以，国有企业不但不是城市政府的收入来源，反而成为城市财政支出的主要对象；一些城市已经将部分公共物品和公共服务的经营权交给企业或者个人，所以对公共产品和公共服务的享用者收取的费用也会有部分流入市场，政府无法直接获得；而且，国家限制城市政府向居民举债，只能通过隐性渠道获得部分债务资金。城建资金的增长主要靠土地出让转让金和国内贷款，仅仅通过这种渠道获取建设资金已经越来越难以弥补财政缺口。于是，城市政府只好以各种名目，通过所谓的经营活动去谋取资金。这样看来，城市经营的引入似乎并没有带来更多的城市增值，而是一个恶性循环。

（二）认识误区：对城市经营的基本认识偏颇

在我国，城市经营的核心通常被理解为盘活城市建设各种资源尤其是所需资金的过程，试图通过市场化经营，找到城市建设和资金使用之间良性循环的突破口。因此，城市经营从根本上是在城市政府主导下，服从、服务于筹集城市建设资金这一目的。在这种对城市经营的歪曲认识的指导下，必然导致实践上的偏颇。由于我国的城市公共资源和资产通常由国家掌控，城市政府可以城市经营为由，理所应当地介入城市公共资源的配置过程，城市公共资源也就变成为城市政府创造收入的来源。那么，公共资源原本具有的公共性是否能够得到发挥，或者在多大程度上得到发挥，取决于城市政府的价值取向和作风。如果把城市经营只看做是解决建设资金不足的需要，换来的可能只是城市资源流失、市场秩序破坏和政府形象尽毁。

（三）利益驱使：城市经营主体价值观存在偏离

经营主体——政府所委托的企业和民间力量的价值观和利益取向，会贯穿一项城市建设工程决策过程的始终。一方面，作为以小团体甚至个人利益最大化为目标的企业，始终把企业利润摆在第一位，往往无暇顾及城市居民的利益。而且，在项目的审批和投标过程中，企业之间的竞争使企业付出更高成本，城市政府成为受益者，企业只能在项目建设过程中想方设法节约成本，在项目建成以后千方百计转嫁成本，弥补自己的损失。于是，居民的利益被忽视甚至成为最终受害者。另一方面，城市政府直接参与兴建的公共设施，往往也会通过各种收费项目回笼资金。最典型的例子就是高速公路，它们总是与收费站同时存在，政府在各自管辖的路段内进行收费，而且费用较高。而部分人往往不愿意或者承担不了这一成本，高速公路这一公共设施对他们来说也就没有什么意义。城市政府可以适度减低收费标准，让更多的人享受到高速公路带来的便捷。

（四）程序缺失：城市经营决策过程缺少科学民主

经营活动需要以智慧、知识、技术等为基础，经营活动的成效则取决于高超的谋划、精确的决策和有效的执行。尤其对城市经营而言，涉及领域繁多、要素庞杂，往往还伴随着价值纠葛与利益冲突。因此，为保障城市经营决策的合理性，就必须在程序上充分保障经营智慧的持续供给。那么城市经营智慧的主要来源是什么？一是可以通过民主，集聚群体智慧；二是可以通过科学，发挥专家智慧。前者可以化解价值、利益、认识等方面的分歧，后者则有利于解决计算、统筹、技术等方面的难题。

然而，科学民主在现实的城市经营决策过程中的缺失，导致城市经营潜存着上述负效应。一方面，专家参与城市经营决策面临障碍，由于种种原因，专家所拥有的知识权威在决策过程中会受到折损，甚至很多情况下屈服于政府权力，在权力压力下，专家无法充分自主地发挥专业知识和分析逻辑的作用，甚至盲目将其用于为已经作出的决策提供所谓 “合理性论证”。另一方面，城市经营最终是为城市居民谋福祉的活动，但城市居民往往由于缺乏畅通的表达渠道和影响机制，没有机会来界定和促成自己的福祉，而只是被动地接受，结果很可能是城市经营的效果并不是居民所期待的。得不到民众的认可，城市经营便陷入困境。因此，缺乏科学民主保证的决策程序，是导致城市经营负效应的一个重要原因。

三、城市经营负效应造成的后果

我国城市经营的负效应给城市本身的建设与发展甚至整个社会经济的健康运行带来危害，本文仅从政府角度来说，我国城市经营的负效应便会造成如下后果。

（一）涌现大批的政绩工程

任何岗位的领导，都是“经济人”与“心理人”结合而成的“行政人”。城市领导希望在任期内能够有突出的政绩，这也是正常的心理。并且，在我国的干部考核中，往往又偏向于对可以量化的标准的考虑。虽然“保护”也是业绩，但与“建设”相比显得微不足道。一些潜在的、真正的普惠于民的政绩往往又很难量化。有时甚至无“功”便是过，但是这个“功”究竟怎样衡量，衡量标准的制定将会在很大程度上对领导行为取向产生导向性作用。

城市经营理念和模式的核心，在于运用市场机制提升资源配置和使用效率，进一步而言，就是在城市管理既有资源的现实约束中，以尽可能少的投入获得尽可能多的产出。由此看来，对城市管理者而言，城市经营活动的两个关键抓手便是投入和产出。由于投入的公共资源总是能够事出有因且不太容易准确计量，有时甚至直接被用做考评的指标，即以政府投入多少来评价政府的工作成效，而不看这些投入产出了多少、投入产出的效率如何，因此，对投入的控制动机似乎不那么强烈。相比较之下，另一个抓手——产出会受到极大的重视，因为有考核机制的存在，更因为有任期的约束，如果城市经营举措在5年的任期内收不到成效，那么这种经营活动对自利性的管理者而言便失去了最重要的意义。应该说，对城市经营产出的关注本是城市经营的动力所在，然而，由于城市经营项目的长期性特性与官员任期的短期性特征之间的矛盾，这种关注时常会异化，异化的典型结果就是大量政绩工程的涌现。所谓的政绩工程，就是打着城市建设、城市经营、造福于民的旗号，实则利用城市的公共资源为自身升迁等谋取私利，结果造成公共资源的不合理配置，甚至造成资源的极大浪费和沉重的债务负担。事实上，城市经营的很多对象——城市公共产品，具有两个基本价值：满足公众需要的社会价值和满足政府需要的政治价值。从规范意义来看，两大价值应是合二为一的，但也有分离的巨大风险，政绩工程的实质便在于两大价值的分离。[3]

（二）导致政府寻租行为

寻租就是凭借政府行政干预对生产要素的所有权关系进行重新分配，以此获得垄断地位并获取垄断租金的一种非生产性活动。[4]

城市经营过程中潜存着巨大的寻租风险。城市政府作为城市公共资源的管理者，有权通过出让、拍卖等方式把公共资源的经营权和使用权以有偿的形式交给企业或者个人。而城市公共资源大多是稀缺资源，资源的稀缺性使其变得尤为珍贵，价格也就更昂贵。政府官员利用手中掌握的资源，在出让和拍卖中获得可观收益；企业或者个人为了得到这些资源的使用权，也不得不通过竞争付出高额的经济代价，这成为隐性成本。然而，这些成本并不能创造新的产品和服务。

（三）迫使城市政府负债经营

如前所述，地方政府举债是不可否认的事实，在短时期内也是不可避免的。地方政府究竟存在哪些债务？哪些债务是显性的？哪些又是隐性的？

通过表1显示，地方政府的债务相当繁重，政府本身面临巨大的债务风险。这就逼迫政府不得不想尽办法筹集资金，一方面偿还政府欠债，另一方面才有可能继续城市建设，这样便形成了一种恶性循环。

表1 地方政府的债务类型[5]

事实上，对城市经营的不当理解和应用产生的严重后果，远远不止上述几点。除此之外，城市经营的负效应还会造成资源浪费、资本贬值、环境破坏、政企不分等，最终将使城市整体规划和发展滞后。

总之，由于国情的限制和时代的局限，存在诸多导致城市经营负效应的因素，所以城市经营潜在的负效应在我国当前是普遍存在的，其可能带来的危

[1]张国平.“经营—管治”新思维与城市现代化探析[J].财经论丛，2003，（5）：11-16.

[2]孙渭铭，王翠萍.城市经营与城市管治的比较研究[J].前沿，2010，（18）：87-89.

[3]董德，张玉春.论当前我国公共产品双重价值取向的分离[J].害也相伴产生，只是表现形式和程度上存在差别。但是，许多城市并没有认识到这些负效应的严重危害。在明确城市经营的负效应之后，尤其是在把握了其背后的因果逻辑的基础上，各级政府应该深入到城市的“角落”，体察城市经营究竟给城市带来了怎样的结果。其中，纠正认识是首要任务，转变政府职能是当务之急，制度上的改革必须与城市经营同步进行，建立完善的城市经营风险预警和防范系统更是重中之重。唯有如此，城市经营理念与实践才能真正成为城市建设和发展的助推器。南京师大学报，2012，（6）：20-26.

[4]龚芮卉，游昭妮.博弈论视角下政府寻租性腐败现象窥探[J].中南财经政法大学研究生学报，2013，（1）：76-80.

[5]寇铁军，张海星.地方政府债务风险评价及预警系统研究[J].金融论坛，2004，（2）：37-40.