东江源区水环境保护与生态补偿机制探讨

刘旗福，曾金凤，邹 毅

（1.江西省赣州市水文局，江西 赣州 341000；2.江西省安福县坳上林场谷山分场，江西 安福 343200）

东江水是香港和珠江三角洲地区的重要水源。2012年6月，《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》（国发〔2012〕21 号）（以下称《若干意见》）出台，将东江源区水生态水环境保护正式列入国务院生态保护规划，东江源区成为国家生态补偿试点。

东江流域在江西境内面积不大，涉及居民的范围也不广，但因其特殊的区位、显著的涵养水源功能、重要供水水源地价值，成为赣、粤、港资源战略要地。保护并建设好东江源水环境水生态具有重要的战略意义和现实意义，而建立东江源生态补偿机制是保护建设好源区生态环境、促进流域和谐发展的重要保证。

1 东江源区基本概况

1.1 流域概况

珠江流域东江源区发源于江西省赣州市寻乌、安远和定南三县，源区有寻乌水和定南水两大水系。源区流域面积为3 524 km2，占东江全流域面积的13.3%；年平均径流量30.13 亿m3，占东江年平均径流量的10.4%，是东深供水工程的主要水源，也是广东省河源、惠州、东莞、广州等4 000 多万居民的主要饮用水水源。流域水系见图1。

1.2 生态与资源

东江源区林木资源丰富，平均森林覆盖率78.6%，形成了东江的水源涵养基地。源区矿产资源丰富，特别是钨、铅、锌、钼和稀土资源尤丰，素有“世界钨都”、“稀土王国”之称。仅稀土一项[1]，年采矿能力可达744万t，生产稀土金属化合物744 t，钨年生产能力3 000万t，产钨3 000 t。

1.3 社会经济

2011年底，东江源区人口约58.2万人，该区域农业人口约48.3万人。农民人均年收入约2 700 元，是赣州市农民人均收入的64.5%，江西省农民人均收入的39.2%，广东省农民人均年收入的28.8%，全国农民人均收入的38.7%。寻乌、安远两县为国家级贫困县，定南县是省级贫困县，贫困人口占总人口的44.1%。

2 东江源区水环境现状及变化趋势

2.1 水资源数量

东江源区多年平均地表水资源量为30.13 亿m3（见表1）。地下水全部为山丘区降水入渗，按枯水期稳定的河川基流计算，多年平均地下水资源量为8.32 亿m3（基流模数为23.76×104m3/km2）。

其中，寻乌水选取频率P=90%天然最小月平均流量计算的相应可利用地表水水资源量最大可利用量为9.94×104m3，地表水资源可利用率为20%。定南水选取频率P=90%天然最小月平均流量计算的相应可利用地表水资源量最大可利用量为9.35×104m3，地表水资源可利用率为21%。

根据2010年水资源统计资料，寻乌、安远和定南三县东江区域实际年总地表水用水量为21 223万m3，占东江源区水资源总量的7.04%。

2.2 水资源质量

图1 珠江流域东江源区水系图

表1 东江源区年径流量统计表

根据《江西省地表环境水功能区划（2007）》[2]，在东江源区划定水功能区18个，其中水质目标为Ⅱ类的水功能区3个，Ⅱ～Ⅲ类水功能区3个，Ⅲ类水功能区10个、Ⅳ类水功能区2个；国家重点水功能区6个[3]。采用赣州市水环境监测中心近5年来水质监测调查资料，依据《地表水资源质量评价技术规程》（SL395-2007）[4]，采用24 项水质指标评价：水质达标的水功能区有14个，占77.8%；不达标的有4个，占22.2%。不达标水功能区分别为寻乌水寻乌保留区、寻乌水赣粤缓冲区、定南水赣粤缓冲区、定南水下历河工业用水区，前3个为国家重点水功能区。水质类别为Ⅳ～劣Ⅴ类，属严重污染，主要超标项目为氨氮。近5年4个不达标水功能区水质氨氮变化情况见图2。

18个省划水功能区中水质最差的为定南水下历河工业用水区，水体中氨氮含量严重超标。该水功能区近3年年平均氨氮含量12.53 mg/L，2010年11月高达82.4 mg/L。水体中pH、溶解氧、化学需氧量、总磷、总氮、总砷等指标时而出现超标。

2.3 水功能区纳污能力

采用《水域纳污能力计算规程》（GB/T25173-2010）[5]，本次计算根据赣州市水环境监测实测调查数据及流域内水文站实测水文参数，采用90%保证率最枯月平均流量作为设计流量及率定模型参数，选取COD、氨氮两个指标计算18个省划水功能区水域纳污能力与削减量，计算结果见表2。

2.4 水质变化趋势

根据东江源区的水质特点，考虑能反映源区内自然环境因素及人为影响，选用2003～2012年的pH、五日生化氧、溶解氧、氨氮、总磷、总氮、硫酸盐、氯化物、硝酸盐氮、总砷、高锰酸盐指数、挥发性酚、氰化物等13项指标。采用《地表水资源质量评价技术规程》（SL395～2007），运用PWQTrehd 水质分析软件（基于非流量调节浓度的季节性Kendall 检验法[6]）分析东江源区的水质变化趋势。

（1）东江源五日生化氧、氨氮、总磷、总氮、硫酸盐、氯化物、硝酸盐氮、总砷、高锰酸盐指数、挥发性酚、氰化物上升比例TUPm 均大于下降比例TDNm，表明东江源区的这11个指标均趋于恶化。

（2）PH的TUPm＜TDNm、TUPDO＞TDNDO表明东江源区溶解氧、PH 2个指标趋于改善。

（3）WQTIUP＞WQTIDN，表明东江源区水质整体状况趋向恶化。

图2 2008～2012年东江源区4个不达标水功能区水体氨氮变化状况图

表2 东江源区水功能区现状纳污能力统计及污染程度分析表 t·a-1

3 东江源区水生态水环境保护面临的主要问题

3.1 水生态水环境保护与经济社会发展的矛盾突出

据赣州市水资源监测中心近5年的统计数据显示，2008～2012年，源区省界寻乌水赣粤缓冲区、定南水赣粤缓冲区水质为IV～劣V 类之间，超标项目主要为氨氮。寻乌水马蹄河寻乌工业用水区、定南水下历河工业用水区及下历河定南保留区为劣V 类水，水体中氨氮、pH、溶解氧、六价铬、总磷量含量严重超标，严重威胁了源区及下游居民的饮用水安全。

为了保护和建设好东江源区生态环境，一方面地方财政需要投入大量资金用于植树造林、河流治理、矿产资源整合、生态移民、建立污水处理厂、建立生态体系等系列保护工程；另一方面封山、退果、关矿、取消外销商品材采伐指标，控制水资源开发以保障正常水生态流量等系列保障措施，使源区丰富的矿产资源和森林资源很难转化为经济优势。当地百姓守着“金山”做乞丐。尤其是在GDP 以两位数发展的今天，源区水生态水环境保护面临着来自经济加速发展的强大压力，水环境保护和脱贫矛盾十分突出。

3.2 生态功能下降趋势得不到根本遏制

由于历史、人口、资源、发展方式等多种因素的影响，源区以稀土、钨开采冶炼为主的矿业，以脐橙、蜜橘开发为主的果业，以大型养猪场为代表的养殖业等产业，对源区水生态水环境造成一定的破坏。有关报告统计显示[7]，源区矿山累计破坏面为174 km2，废石存放2.04 亿t，尾沙排放4.15 亿t，农药施用总量达2 938 t，化肥施用总量（折纯）为6.33万t，畜禽养殖粪便年产生量100万t 以上。而政府在生态环境监督管理力度和生态环境治理修复的资金投入力度上相当有限，生态功能下降趋势得不到根本遏制。主要体现在源区水源涵养功能下降，水土流失严重，人地矛盾突出，生物种群锐减，河流径流量减少，水体自净能力减弱，水质性缺水凸现。

3.3 东江源区的保护监管力度相对薄弱

东江源区位处江西，行政上归江西管，但流域上归东江流域管理局管，而东江流域管理局并不拥有跨行政区域的管理实权，造成流域管理机制的错配，有力的保护措施相对缺乏，监管力度比较薄弱。

一是组织机构不健全，职责不明确。源区内的生态环境保护现由农业、林业、水利、矿管、环保等多部门分行业管理，缺乏一个统一协调的管理机构，没有针对性的管理机制、相应的法规体系和强有力的协调机制，难以形成齐抓共管的合力。

二是监管技术、监管手段相对落后，无法及时准确地提供源区生态保护相关信息，导致市场机制和公众参与的作用没有充分发挥，影响和制约了东江源区水环境水生态建设和保护的进程。

三是资金投入严重不足。因目前尚未建立有效的经济补偿机制，导致源区的修复治理经费和保护管理经费都无固定的资金渠道，难以适应源区保护与修复的需要。

因此，必须寻求一种持续稳定有效的资金政策来破除源区生态破坏的根源，用经济手段来解决生态建设与生态保护面临的主要困境，以提升东江源区水源涵养功能与生物多样性，促进赣、粤、港东江流域区域和谐发展。

4 建立生态补偿机制探讨

随着生态环境和资源价值观的日趋形成，社会各界对生态保护与投资回报呼声日益强烈，尤其是处于东江源区的政府和群众，希望通过建立和完善生态补偿机制获得相应的经济补偿，来改善源区生活水平以减少对源区生态环境的危害，有效地、可持续地改善源区的水环境水生态，以保障整个流域内上下游居民饮用水安全与社会经济的可持续发展。

4.1 补偿主体

根据我国《水法》和从我国的体制看，对于跨省的生态补偿问题，目前应该坚持政府主导为主、市场调节为辅的生态补偿机制，中央财政应该成为主要支付方。从东江源生态补偿问题的性质来看，根据“谁受益，谁支付”原则，除了源区自身外，就是主要受益的下游广东省。即东江源区的生态补偿主体应以国家和主要受益方广东省为主。

4.2 补偿标准

生态补偿机制的关键是设定补偿标准，许多专家[7-14]曾对这方面进行了大量的研究探讨，建议设立补偿的上下限。为了保障东江源区居民的最低利益，同时考虑居民生活水平的变化，补偿额度也应发生变化。本文从水源区生态建设和保护投入与东江源生态系统服务价值两方面计算生态补偿额度的上下限。

4.2.1 东江源区环境保护与生态建设成本测算

环境保护和生态建设成本包括环境保护的直接投入、林业生态补偿保护投入及退耕损失、发展权限制的损失等3个部分，以效益分析和源区发展机会成本进行核算，综合考虑下游地区的经济发展水平，最终确定流域水资源保护的补偿标准。以江西省发展和改革委员会、江西省环境保护局等单位编制的《江西省东江源头区域生态环境保护和建设“十一五”规划》以及江西省人民政府发布的 《江西东江源国家级生态功能保护区建设规划》所规划9 大环境保护与生态建设重大工程为依据，综合考虑源区3 县社会经济实际，测算东江源区环境保护与生态建设成本为每年17.2 亿元。

4.2.2 东江源区生态系统服务价值测算

东江源生态服务价值有物质生产、大气调节、均化洪水、水供应(补水)、保护土壤、净化环境、生物多样性维持、休闲文化等8 项服务功能。采用替代市场技术与模拟市场技术[17]进行计算，生态服务价值为每年31.9亿元。

经测算，东江源区每年生态补偿额为17.2～31.9 亿元。

4.3 补偿方式

从东江源区的经济状况和产业结构看，目前，源区最需要“输血型”的补偿，从长远考虑，也应注重“造血型”补偿。因此，建议政府以下3个方面着手采取从经济激励手段和市场手段来补偿源区经济发展。

4.3.1 经济补偿

补偿方式应以资金补偿为主。一方面源区实施重大生态建设工程如生态林建设工程、水土保持工程、矿山生态恢复工程、生态农业工程、替代能源建设工程、农业面源污染综合防治工程、生态旅游工程、生态移民工程和生态环境预防监测与信息管理体系建设等支持东江源区的生态经济、生态恢复建设需要大量资金。而资金投入不足一直是东江源区生态建设制约的“瓶颈”之一。另外，生态产业调整、矿业开采加工技术的革新、生态移民与新农村建设，需要进行大规模基础设施建设。这些工程项目的实施需要巨大的资金投入。另一方面，东江源区生态建设和保护的主力之一是农民，只有在他们的收入得到保障之后，才会有长期进行生态建设和保护的积极性，生态建设的成果也才能得到巩固。

资金补偿的方式有补偿金、捐款、减免税收、退税、信息担保贷款、补贴、财政转移支付、贴信、加速折旧等。

4.3.2 项目补偿

项目补偿为保护地区的可持续发展打下基础。东江源区由于水生态保护的原因不得不拒绝一些效益好但是有污染的企业项目，即其污染程度很低也不能存在的项目。因此，建议将东江源生态功能保护区规划重点工程项目并列为优先支持生态保护项目。其次加强对口支援，鼓励内外投资企业、民间团体投资和参与东江源头区生态建设并给予资金和技术上的支持，给予优先考虑。再者考虑到东江源区直接投资存在许多变数，而广东省是经济发达地区，建议广东省把环境友好型和劳动密集型产业转移到源区，以解决源区劳动力过剩问题同时拉动内需，这样在一定程度上也能补偿源区直接投资减少造成的损失。

4.3.3 政策补偿

东江源区生态补偿机制的起步阶段，需要政府给予一些政策支持。政策补偿就是中央政府对省政府，省政府对市政府权利和机会的补偿。主要有：根据东江源区水生态建设与水环境保护特点制订财政政策如税费减免、信息担保贷款等；制订市场外部补偿政策，如水权转让，水资源付费等；鼓励异地开发政策，如对源区高技术低污染型产业的引进在土地使用、招商引资、企业搬迁等方面提供优惠政策。

此外，还可以加强对源区实施技术、物质、智力补偿投入，如粮食直补、技术输入、劳动力职业培训、提供教育和就业等，扶助源区的经济发展。

4.4 经费来源

4.4.1 国家

国家可通过税收财政杠杆进行调控，向主要受益东江源的广东省和香港地区收缴一定的生态补偿费和生态补偿税；其次是建立基于水资源有偿使用制度，东江流域内所有用水城市包括源区本身，下游广东省的河源市、惠州市、东莞市、广州市、深圳市，以及香港特别行政区，向国家缴纳水资源费（税）筹措资金。

4.4.2 广东省

广东省一方面可以从香港地区每年支付的30 多亿港元[15]中按东江流入水量10.4%比例计算费用用于对源区的补偿；另一方面可适当调高广东省直接受益于源区水资源的部门如农业、林业、渔业、旅游、水利、电力等部门的资源环境税或费，用于补偿源区；另外不足的经费，广东省应采取财政补贴的形式补偿源区。

4.4.3 东江源区

东江源区政府本身可以在国家政策补偿下，通过采用矿产开发税和国内的育林费等形式，收取一定的资源环境税用于源区的生态环境建设。

4.4.4 社会基金

社会各界对生态保护与投资回报呼声日益强烈，“香港东江源论坛”，广东、香港、澳门等地大学生开展以“爱心捐款和植树护源”等为主要内容的民间联谊活动日益热烈。因此，可以通过公益性部门筹集该项基金，制订生态补偿社会捐助办法，成立源区生态补偿社会捐助机构，接受来自国际组织、外国政府、单位、个人和赣、港、粤同胞各种形式的捐赠。

4.5 政策执行

4.5.1 引入第三方评估监督机制

为了确保补偿标准合理化，保障跨省流域生态补偿机制良好运行，须建立生态补偿监督委员会即引入第三方进行评估与监督。其职能：一是根据跨省流域实际情况，其补偿标准由第三方独立评估测算，并促使流域补偿主体与客体之间达成统一共识，体现补偿标准合理、公平与公正；二是定期检查、评估与监督生态补偿资金执行效果以及上游生态建设或沿线生态维护状况；三是每年向财税主管机构提交至少一次生态补偿评估报告并给出生态补偿执行的年度调整计划，财税主管机构以此下达年度生态补偿执行计划。

4.5.2 建立补偿考核机制

国家、广东省支付了源区生态补偿费，源区就有责任保护好源区的水生态水环境，否则就应补偿下游广东省的损失费。补偿的标准可以通过汇总水文资料、开展水质监测与水生生物监测的资料基础上进行水文评估、水质评估、水生生物评估等综合评估，筛选出生态基流、敏感环境需水量、水质达标率、污染物入河控制量、鱼类多样性指数、珍稀物种生存状况、饮用水源地安全达标建设状况和水资源开发利用率等指标，确立不同类型水功能区考核的关键指标和体系进行评定。

除补充完善现有省界断面考核体系规定的监测指标外，还在源区3 县建立水文、水质、水生态出境断面设立监测点开展相应的监测评价。当县级出境水体达到水功能区考核指标的全额拨付补偿基金；县界出境水不达标的扣20%补偿金；省界出境水质低于省界水功能区考核指标的，扣3 县补偿金。补偿经费从整个补偿基金中提取20%作为奖惩资金。

［1］杨励君.东江源区环境保护与生态补偿研究［J］.江西农业学报，2008，20（12）.

［2］江西省水文局，江西省水利规划设计院.江西省地表水环境水功能区划［R］.2007.

［3］水利部、环保部、国家发改委.全国重要江河湖泊水功能区划（2011-2030年）［R］.2012.3.

［4］SL395-2007，地表水资源质量评价技术规程［S］.

［5］GB/T25173-2010，水域纳污能力计算规程［S］.

［6］彭文启，等.现代水环境质量评价理论与方法［M］.北京：化学工业出版社，2005（7）：151-165.

［7］黄毓哲.江西东江源生态补偿机制的思考［J］.江西农业大学学报（社会科学版），2008（7）.

［8］许苏卉，刘学艺，孔 平.江西东江源区生态保护补偿机制研究.［EB/OL］.http：//wwwjxepb.gov.cn hilt/content/2005/jx07.Htm.

［9］胡小华，等.东江源省际生态补偿模型构建探讨［J］.安徽农业科学，2005，（15）.

［10］秦 鹏.论我国区际生态补偿之构建［J］.生态经济，2005，（12）.

［11］沈满洪.陆 菁.论生态保护补偿机制［J］.浙江学报，2004，（4）.

［12］庄国泰.经济外部性理论在流域生态保护中的应用 ［A］.王金南.庄国泰.生态补偿机制与政策设计国际研讨会论文集［C］.北京：中国环境科学出版社，2005.

［13］孔凡斌.江河源头水源涵养生态功能区生态补偿机制研究—以东江源区为例［J］.经济地理，2010，（30）.

［14］UNEP.Guidelines for the Preparations of Country Studies on Costs，Benefits and Unmet Needs of Biologieal Diversity Conservation Within the Framework of the Planned Convention on Biological Diversity，Niobe，United National Environmental Program，1991.

［15］洪若琳.粤港供水逾五十载 东江源区盼生态补偿［N］.时代周报，2012（79）.