我国食品安全监管问题探析

□ 毕 磊，王丽慧

（吉林财经大学，吉林 长春 130117）

一、我国政府在食品安全监管方面存在的问题

据2012年1月的调查报告显示，几千名民众参与的社会问卷调查，有七成民众对现在的食品安全问题充满了担忧。政府作为行政监督的主体，一直都在加强对食品安全工作的监管，但食品安全问题依然层出不穷，并且呈现逐年递增的趋势（见下图）。由此可以看出，我国政府在食品安全监管问题上存在诸多不足。

⒈监管部门效率低下。发生食品安全问题时，消费者向相关部门反映，得到的结果往往都是“向卫生部反映”、“这个事情不归我们这里管”或是“正在调查”，往往需要很长时间才能等到调查结果。以三鹿奶粉事件为例，早在2008年，国家质检总局就接到投诉，反映奶粉可造成婴幼儿肾结石的情况。但是，总局因为认定与本部门无关，因而没有对其引起足够的重视。同样，卫生部门也是如此，最终酿成悲剧。以“瘦肉精”为例，早在1997年，瘦肉精就被明令禁止。然而，生猪运送却一路畅通无阻，各种证明也一应俱全，事件被曝光后，当地政府采取的是封锁消息、把含有“瘦肉精”的猪肉掩埋等应对措施，对事件涉及人员的处理更是没有了下文。由此联想到几年前“三鹿奶粉”也是在当地相关部门的保护下，打着免检的旗号“畅销”多年。

⒉监管流程存在漏洞。同一问题刚刚治理完毕，没过多久，又再次出现。如“地沟油”，今天在一个地区查处了一个加工点，可没过多久，同一地区又再次出现，甚至是同一批人所为。一些被查处的小企业，罚款整治之后马上就卷土重来。还有的问题商品已经被处理，但是没过多久，又在市场上流通。同时，作为食品安全监管部门，存在很多对民众的举报不回应或者不为民众做质量检验的行为，而且，当食品安全出现问题时，经常是对信息进行隐瞒或不及时向上一级行政监管部门汇报。以食品召回为例。2009年，食品召回制度的确立是为了消除问题食品再次带给人们危害。然而，我们看见最多的食品召回就是超市里的面包，由于面包的保质期较短，在超市内经常会看到工作人员在处理面包，把即将要过期的面包召回。而对其他的一些食品就很少看到这样的举动，有的还会把即将过期的食品打折处理或者进行特价销售，甚至还出现了对已经召回的过期食品更改包装重新出售的现象。对已经出现问题的，企业没有及时进行召回的食品被曝光以后，在超市中仍然可以购买到。这些都反映出政府在监管流程中存在着漏洞，在对企业问题食品召回的监管上作用十分有限。

⒊政府监管行为被动。一直以来，我国政府监管执行部门多采取“民不告，官不理”的方式。政府监管执法部门缺乏严格的责任制，在监管中存在着相关政策执行不力、不到位以及对问题企业的打击力度不够等问题，导致了食品安全监督多停滞在事后监管上。同时，执法的方式、方法也较落后，执法过程往往只注重数字与形式，经常是走个过场了事，很难达到实际的预期目标，一般都只是在事故已经发生或者已经对社会构成了较大危害后，政府相关监管部门才开始对其进行治理。而且多数是在媒体已经曝光，百姓都已知晓的情况下，执法部门才开始进行综合整治，进行补救。如在“地沟油”和“三鹿奶粉”事件中，政府的监管方式都是被动的。监管通常应该是以预防事件发生为基础的事前监督，而不是事后的被动监管。相比于主动监管，被动监管确实节省了人力、物力、财力，但政府的监管却很难到位。

现在，很多食品都存在着安全隐患，这些隐患不会马上表现出来，像各种农药、添加剂等可能需要经过长年累月地慢慢积累，对人体的伤害才会显露出来。对此，政府也应给予关注并采取相应措施。

二、我国政府在食品安全监管方面存在问题的成因分析

市场经济本是依靠其自行调节来确保经济的平稳运行的，但是，由于市场经济本身具有的缺陷，直接导致了食品安全得不到保障。由于信息不对称，生产者与消费者分别处于优势和劣势地位，一些不良商贩就会借此销售不合格产品。可以说，市场经济自身的缺陷及监督机制的不完善是产生食品安全问题的成因。

⒈监管部门职能交叉，机构设置不合理。目前，我国实施的分段管理模式直接造成了各部门职能的交叉，致使在出现食品安全事故时各部门之间相互推卸责任。并且这种管理模式还造成了职责不明确的问题，甚至出现了监管上的盲区。进行分段管理原本用意在于权力细化，进行重重监管，可实际上却造成了监管上的重复或者空白，使得监管工作走入误区，形成了一方面因机构重复造成的资源大量浪费，另一方面还出现了像风险评估这样的机构缺失的现象。

另外，我国现行的地域性监管模式也存在着极大的弊端。以县级区域来划分管理权限，即各县级以上人民政府负责本区域内的食品安全监管工作，协调各相关部门的工作。中央把权力下放给地方实施地域性管理的目的是强化地方政府的责任。而地方政府在责任大了，权力也大了，规章制度自己设立的情况下，却未能避免权力与责任的错位，出现了地方保护主义现象。

⒉监管队伍不精，对失职者的处罚力度不够。近年来，食品经济高速迅猛发展，但我国的监管主体队伍却发展缓慢，国家一直要精简机构、缩减编制，所以负责监管的人员并没有增加。而且，整个监管队伍缺少新鲜血液的输入，逐步趋于老龄化。在食品加工业快速发展的同时，对其进行监管也面临新的挑战，但监管人员不够专业、新知识无法更新，无法熟练掌握新方法。这些都直接影响了监管的效果。甚至监管队伍中不乏一些被利益诱惑而违背职业操守的人员。客观地说，承担着重要责任的监管工作人员，不仅要有良好的素质，还要具备一定的职业道德。在执法过程中，在约束别人的同时也要受到法律的制约。但就目前来看，我国对没有履行好自己职责的监管人员的处罚太轻，基本都是给予行政处分，既不进行赔偿，更不负刑事责任，法律也没有对监管人员问责的规定，所以根本不能起到惩戒作用。

⒊监管手段滞后。

⑴法律手段滞后。法律之间不协调、法规缺乏一致性。我国同食品安全问题相关的法律有《食品卫生法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》等。这些法律都是专门制定的，缺乏统一性，相互间不协调。同一问题存在前后规定不一致、矛盾甚至重复的现象。法律法规更新慢，法律内容陈旧，对当今社会高速发展过程中出现的许多新问题都不曾涉及，而且调整范围狭窄，没有及时修订，给了违法者钻法律漏洞的机会。

与食品安全监测相关的安全标准不完善，严重影响了监管的效果。首先，现有食品安全标准不统一。由于制定标准所涉及的部门众多，所以每个部门制定的标准也很难统一，这就导致了每个监管部门的判定标准也不尽相同，极有可能造成监管的结果不一致，重复监管的事情发生。其次，标准滞后。各类化学添加剂是近年来才开始进入大众视线的，并且种类繁多。公众熟知的当属三鹿奶粉添加的三聚氰胺、麦当劳的苏丹红等，而对食品添加剂的新标准的制定总是滞后的，经常出现因没有标准可循，食品加工企业对问题产品拒绝检测等问题。再次，同国际标准差异大。在食品标准的种类上划分得不具体。我国将农药计量的种类分为粮食、水果、蔬菜等大类，而国际标准已经细化到具体的品种。像三聚氰胺已经被国外禁止，但我国却没有对其进行禁止或者标准细化。发达国家的先进经验是值得我们借鉴的，我们的目标也是希望在整个食品安全体系上能与国际接轨，达到先进的水平。但我们制定的标准低，执行的标准也低，即使监管到位也很难收到好的成效。

⑵技术手段滞后。我国的食品安全检验检测技术的整体水平有限，无论是机构、人员、设备或者检测的方法都达不到国际水平。我国现有的检测技术落后，设备陈旧，对一些新的污染物没有办法分辨。目前的设备、技术只能检测出食品中的普通成分。首先，在检验检测的环节上问题多。我国的检验检测通常都是准成品，对整个食品加工的过程没有引起重视。而且，检测大多以抽样方式居多，检验检测不全面。大多是对大的、正规的企业的产品进行检验检测，问题最多的小企业反而不去检查。其次，检测人员水平低。在执法过程中，负责检测的人员通常都是走过场，凭经验和眼睛来检测。这就使公众对监管是否专业产生了怀疑，由此也为监管增加了难度。

⒋监管机制不完善。食品安全监管的完善需要一个长效的、全面的机制。由于此项工作牵涉部门繁多，所以建立健全整个机制的进展缓慢。大众对风险评估这个词很陌生，对于相关的知识也不是很了解，普及程度差。能够承担风险评估工作的专业技术人员缺乏，经常都是同一批人员同时在做评估和管理。随着科技的进步，有很多的领域还是未知的状态。准确的评估须花费大量的精力和时间，在目前的情形下要尽快解决问题，评估部门会面临着许多困难。所以，现有的风险评估结果数据可靠的并不多，还不能作为依据进行标准的制定。

三、加强食品安全监管的对策

⒈加强监管主体队伍建设，改变现有的监管模式。对食品安全相关的部门、机构进行大规模的调整，成立一个单独的机构专门负责对各种食品加工的监督工作，其主要负责食品制造场所的防疫、进口食品的监管、确立新上市食品的鉴定标准、对流通的食品进行各种成分的安全鉴定分析，以及防止消费者权益受到侵害。并且在各个地方设有相同职能的分机构，对所在地的食品进行安全保障和监控。全新的机构可以解决所有因职责不清而导致的问题，并且能集中监管控制部门和行政资源。同时，这一独立机构要负责对各种食品安全问题进行综合处理。

对于负责监管工作的人员要加强专业知识的学习，对其进行系统、全面的相关法律法规的培训。由政府主导，使每一位监管工作人员都树立食品安全意识。在实践中逐步培养其工作能力和职业道德，使其能严格执法，这样，才能逐渐得到消费者的信任与支持。

同时，要完善行政问责制度。明确问责的主体和范围，不仅对贪官问责，更要对庸官问责，从根本上杜绝行政不作为现象。对于不履行职责、抉择失策的官员同样要问责。

⒉加大对违法者的惩治力度。导致监管工作无效果的一个很重要的原因就是对违法者的惩治力度不够。因此，尽快完善相关的法律法规，按照监管工作的需求，对目前所有的法律规章进行清理，重新修订，建立一套适合整个监管工作的法律体系。这其中最重要的就是加大惩罚力度，要赋予监管部门更大的权力，对食品生产企业进行强制性的监管。从日常工作开始，对出现问题产品的企业和个人，无论问题大小、数量多少，都要追究其刑事责任。而具体获罪标准则根据其违法的收益来衡量计算，把对消费者造成损害的程度作为衡量的标准进行惩处或罚款，增加其违法成本。这样，可以遏制不良生产者对利润的追求欲望，更好地控制违法行为的发生。

⒊完善食品安全标准。首先，对现行的食品安全标准进行整理，使国家、行业及地方标准结构更加合理配套。同时，还要对备案的产品重新进行整理，对低于或者与国家强制标准相矛盾的进行清理，重新制定相应企业的产品标准，重点研究具体措施，提高食品安全标准。其次，定时修订食品标准。主要是指补充修订农药、添加剂、生物激素等新产物的限量和检验标准。在修订过程中，要充分吸纳社会方方面面的意见，加强制订工作的透明度，让社会团体、专家、企业参与修订工作，不漏掉一条急需制定的标准并及时更新。第三，时刻关注国际标准发布的信息，对新的标准、技术进行分析研究，结合我国实际情况进行转化，积极参加各类国际标准的制定，掌握第一手资料。引导企业与国际接轨。推广使用新的标准，全面提高整体标准和水平。当然，完善食品安全标准体系离不开资金的投入，国家应对此加大财政拨款力度，为整个监管工作做支撑。

⒋提高检验检测水平。首先，我们应该做的就是运用先进的信息技术，对检测数据进行积累。把这些结果存储备案，为日后工作提供依据。同时，协调各部门进行资源共享，运用先进的技术进行信息传递。其次，对各检测部门制定出统一的标准，为日后全国的监测工作提供准则。第三，加大财政投入力度，更新检测设备、技术和人才，全面提高检测水平，创新出适应本国市场的检测手段。检测工作要依赖于多部门之间的配合，所以，必须多部门协调联动，才能提高整体效率。

⒌完善突发事件应急反应机制。首先，要完善食品安全法律法规，保障监管工作的顺利进行。其次，要建立食品安全危机预警体系。目前这一体系在全世界范围内运用得十分广泛，它可以把事故结果所带来的危害降到最低。政府要通过宣传，引导企业建立适合自身的科学的预防机制。再次，当不可避免的危机出现时，要积极查找原因，无论是否与人为相关，都要认真面对。要在第一时间派人调查并取证，并对结果进行通报；相关部门要对其原因进行深入分析研究，对症下药。第三，打开国门，与世界合作。我们所要面对的不只是本国的食品监管，对世界范围内的事件也不能掉以轻心。所以，加强国际间的合作也是必不可少的。

⒍普及食品安全知识，让民众共同监督。不重视食品安全问题的不仅仅是政府部门，更多的是公众的食品安全意识也没有真正树立起来。如果我们每一个人都能把食品安全问题当作自己的事情来对待，那么效果就可想而知了。所以，政府要开展对食品安全问题的普及和教育工作，从各级领导开始。把食品生产者、经营者列为重点教育对象，同各级相关部门配合，宣传落实食品卫生法知识，使其依法生产，依法经营。在平时也要积极宣传，提高消费者的意识，潜移默化，让人们自觉购买放心食品。同时，要提高群众的辨别能力，不仅要在电视媒介、广播媒介上对一些简单的辨别知识进行普及，还要有一条便民通道，让消费者可以直接对问题食品进行举报。无论是媒体还是消费者，只有在政府的带领下一同努力，才可以使监督更有效。

食品安全问题是关系民生的重大问题。对于食品安全的监管，任重而道远。当然，我们要面对的不仅仅是政府监管的问题，还有公众的食品安全意识问题。不仅监管的内部要齐力合作，社会大众也要投身其中，这样，才能真正实现有效监管。

［1］王振中.市场经济下的政府职能［M］.社会科学文献出版社，2009.

［2］夏书章.行政管理学［M］.高等教育出版社，1991.

［3］石亚军.中国行政管理体制实证研究 ［M］.中国政法大学出版社，2010.

［4］句华.公共服务中的市场机制［M］.北京大学出版社，2006.

［6］张蕙.食品市场是如何监管的［N］.华商报，2005－03－23.

［7］田韧.当前食品监管存在的问题与对策 ［J］.中国药品监管，2004，（02）.

［8］张涛.食品安全法律规制研究［D］.西南政法大学法学院，2005.

［9］欧盟委员会.欧盟食品安全白皮书［M］.中国商务出版社，2000.

［10］陈锡文，邓楠.中国食品安全战略研究［M］.化学工业出版社，2004.

［11］言清，黄祖辉.美国食品召回制度及其对我国食品安全的启示［J］.科学、经济、社会，2002，（04）.

［12］李伟.我国食品安全的政府监管研究［D］.优秀硕博士论文数据库，2005.

［13］张利国，徐翔.美国食品召回制度对中国的启示［J］.农村经济，2006，（06）.

［14］余东华.政府与市场：一个监管经济学的视角［J］.经济体制改革，2004，（01）.

［15］周德翼，杨海娟.食品质量安全管理中的信息不对称与政府监管机制［J］.中国农村经济，2002，（06）.