偶然经济行为驱动下的土地利用总体规划方案评价——以重庆市北碚区为例

魏晓飞 魏朝富 王 三 方勤先

(西南大学资源环境学院，重庆 400715）

土地利用规划是对一定区域未来土地利用的超前性计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性，在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用与保护的土地管理综合措施［1－2］。我国至今已开展了三轮国土全覆盖的土地利用总体规划的编制，可在评价规划实施时普遍存在一个问题，即规划远离现实，使得土地利用规划在指导实践中存在着明显的不足［3－4］。土地利用规划的重要特征是对未来的导向性，但是规划过程中存在着许多不确定因素，是一个信息不完全对称的灰色系统［5］。长期以来，我国土地利用规划的思想和方法都建立在确定性规划思想的基础上，而不确定性因素在社会经济预测中却在很大程度上被忽略，这与规划中存在的种种不确定性因素相矛盾，从而导致规划不能有效地指导未来的发展［3，6］。在大多数情况下，规划者和利益相关者不能准确预测未来的增长和相关社会经济环境的影响(确定的情况下），也不能详细说明未来增长情况的可能性(风险情况下），尤其是在市场经济条件下，以偶然经济行为因素为代表的不确定性也不断增多［7－8］。为此，本研究拟通过对北碚区四次规划方案调整的对比分析，结合土地利用现状变化，探索北碚区土地利用总体规划的结果与土地利用现状变化之间的关系，并深入探索产生这种结果的偶然经济行为因素。

1 研究区概况及研究方法

1.1 研究区概况

北碚区隶属重庆市，地处重庆市核心区的西北面，是重庆市主城区和都市圈中的重要组成部分。北碚区地跨东经 106°18'14″－106°56'53″，北纬 29°39'10″－ 30°03'56″，幅员面积755km2。全区辖5个街道办事处和12个镇。北碚区具有良好的区位条件，东临渝北区，南接沙坪坝区，西靠壁山县，北与合川市接壤。北碚区是重庆的历史文化名城，被誉为重庆市的“后花园”。

1.2 研究方法

本文选取《北碚区土地利用总体规划(2003－2020年）》(修编）及2006年、2009年、2012年《北碚区土地利用总体规划(2006－2020年）》(修编）数据库作为基础，运用离散分析，找出修编过程中变化最频繁，幅度最大的地类作为研究对象。并将北碚区按照区位和产业特色分成四个组团和产业园，结合2003－2011年间土地利用变更调查数据，对比分析北碚区居民点及工矿用地和耕地的规划指标及布局变化和土地利用现状变化之间的联系。

在研究土地利用现状变化中，用单一土地利用变化率来研究北碚区各组团、产业园的居民点及工矿用地的土地利用变化，用土地利用变化强度指数来反映研究区内土地利用变化强度［9，10］，揭示北碚区土地利用的时空规划及变化趋势。单一土地利用动态是指某一研究区在一定时间段内某一种土地利用类型的数量变化情况，表达式为:

式中，i=1，2，3，4 …9;Ki为T时间段内第i种土地利用类型的动态度;Uai、Ubi分别指这一时段内初、末两时期该土地利用类型的数量;T为研究时间长度，当T为年数时，所求的Ki则为第i种土地利用类型的年变化率。根据公式(1），计算出北碚区2005－2008年间及2008－2011年间的居民点及工矿用地的动态度。

为了便于比较某一研究时期土地利用变化的强弱或趋势，可计算各空间单元的变化强度指数，其实质就是用各空间单元的土地面积对其变化速度进行标准化处理，使其具有可比性，其表达式为:

式中，i=1，2，3，4 …9;Ti为研究时段内第i种土地利用类型的变化强度;Uai、Ubi分别为研究期初和期末第种土地利用类型的面积;B为研究期末全区总的土地面积。根据公式(2）可计算得到2005－2011年间北碚区各部分居民点及工矿用地的变化强度指数。

2 结果分析

2.1 土地利用总体规划修编方案调整

北碚区自2004年3月启动了土地利用总体规划修编工作。2005年在变更调查基础上以2003年为规划基期年，2020年为规划目标年进行修编方案的调整。2006年在变更调查的基础上，以2005年为规划基期年，2020年为规划目标年进行了新一轮规划修编。此后，在2009年至2012年也先后进行了修编方案的调整工作，其中2009年采用2005年的变更调查数据作为基期年数据，2012年采用2009年的二调数据作为基期年数据(见表1）。

由表1可知，各地类的规划目标年面积在不同时段修编方案中各不相同，说明各项指标在逐年调整。我们将不同时段修编方案中各地类的规划目标年面积作为随机变量，运用统计学方法，计算出各地类的面积平均数，并用方差或标准偏差来测定各次数据与平均值间的偏离程度，作为数据变化幅度指标。由表2可知，变化幅度的大小依次为居民点及工矿用地＞耕地＞园地＞林地＞其他农用地＞未利用地＞交通水利设施用地＞牧草地，即历次规划修编中变化最频繁，幅度最大的地类为居民点及工矿用地和耕地，居民点及工矿用地指标和耕地保有量指标在规划修编中调整的最频繁，幅度也相对最大，这也符合现实情况中经济发展对建设用地的需求以及占用耕地的需求。

表1 重庆市北碚区土地利用总体规划修编方案(hm2）

表2 重庆市北碚区土地利用总体规划修编方案比较分析

2.2 土地利用总体规划指标调整

自重庆直辖以来，由于北碚区特殊的区位优势，以及国家对重庆市经济发展的支持，北碚区逐渐克服“边缘化”的瓶颈，经济发展逐年加速。建设用地需求与控制指标之间存在深刻的矛盾，现行规划确定的目标已跟不上经济快速发展的步伐。同时，基础数据与图件现势性不强，现行规划土地利用效率不高，只强调耕地占补平衡，缺乏土地利用战略、土地利用效益、生态环境影响评价。因而，土地利用总体规划指标也在不断调整。

2.2.1 居民点及工矿用地

北碚区2003－2011年间，居民点及工矿用地现状面积呈逐年增加趋势，其中，2003－2006年增长相对平缓。而2006年以后，发展速度逐年加快。在2008－2009年间速度进一步加快，北碚区进入全新发展阶段。北碚区居民点及工矿用地的规划用地面积呈现先减少后增加的趋势，2003－2006年规划面积减少最多，2006－2009年规划面积变化相对平稳，2009－2012年规划面积明显增加，与现状面积变化的分段具有一致性，均以2006年和2009年为节点。如图1所示。

2.2.2 耕地

北碚区耕地面积在2003－2011年间总体呈逐年减少趋势。北碚区2003－2012年间耕地规划数量变化呈现出先增加后减少的趋势，但是幅度略有不同。其中现状以2005年和2008年为节点，规划以2006年和2009年为节点，现状变化转折在规划转折之前。如图2所示。

2.3 土地利用总体规划布局调整

将北碚区按照镇街分布以及产业特色划分为四个部分，即北碚组团(包括天生街道，朝阳街道，北温泉街道，龙凤桥街道，澄江镇，东阳镇和歇马镇），蔡家组团(包括蔡家岗镇，童家溪镇和施家梁镇），江东产业园(包括天府镇，静观镇，三圣镇，金刀峡镇和柳荫镇）和水复生态产业区(包括水土镇和复兴镇），分析各部分现状和规划数据，找出规划布局变化的规律。

2.3.1 居民点及工矿用地

北碚区2005－2011年各部分居民点及工矿用地的变化动态度及变化强度如表3所示。其中2005－2008年间年际变化最大的为蔡家组团;2008－2011年间年际变化最大的为水复生态产业园，其变化速度甚至超过了蔡家组团居于第一位。2005－2011年间各部分居民点及工矿用地的变化强度最大的为蔡家组团，北碚组团和水复生态产业园并列第二，江东产业园次之。在规划布局上，逐渐向蔡家组团和水复生态产业园倾斜。

表3 重庆市北碚区居民点及工矿用地布局调整

表4 北碚区各部分耕地变化现状及规划布局调整(hm2）

2.3.2 耕地

北碚区各部分耕地变化情况如表4所示。对比北碚区耕地数量的现状与规划变化发现，北碚区各部分的变化与整体的变化保持一致，但是蔡家组团和水复生态产业园的规划数量在2009～2012年间变化较大，具有典型性。

3 结论与讨论

通过以上分析可以看出，规划地类数量的变化不仅受到现状地类变化趋势的影响，还受到现实情况中的不确定的偶然经济行为因素影响，表现出明显的地域性特征。除了土地利用规划的法律地位未得到应有的尊重、缺乏强有力的监督和反馈机制、缺乏评价体系和评价机制、民众参与度不高等确定性原因外［11］，还受到城市发展战略变化等偶然的不确定性因素的影响。土地利用总体规划的调整实际上是各个利益集团的相互博弈，而区域未来土地利用发展很难预测，很多规划的决定都是在偶然经济行为的背景下做出的［2，12］。本章主要从大环境不确定性、政策不确定性、发展趋势不确定性及其他偶发性不确定性四个部分来分析影响北碚区土地利用总体规划修编的偶然经济行为［3］。

3.1 经济大环境不确定性

大环境不确定性主要来源于经济社会制度的变革，体现了经济的不可复制性。就北碚区而言，1997年重庆直辖，北碚区成为重庆都市发达经济圈和重庆内陆经济开放示范区的重要组成部分，也是重庆“一小时经济圈”的重要扩展区和增长极，是重庆主城区未来发展的经济高地。2006年是实施“十一五”规划的开局之年，北碚区发展既面临着前所未有的大好机遇，也面临着慢进则退的严峻挑战。北碚区新一轮土地利用规划调整适时顺应经济全球化的大环境，对建设用地的需求明显加大。

3.2 政府行为及政策不确定性

在我国，规划是一项政府行为，政策因素在社会经济发展中一直起着十分重要的作用，文化和制度的外在约束性作用使人们开发利用包括土地资源在内的自然资源的形式发生重大变化。政府为了增加政绩，对招商引资的力度有增无减，为了发展区域经济，所引进的商家和资本必然造成规划的调整。政策不确定性主要是指宏观经济政策调整、区域发展政策调整导致的社会经济政策的制定与修改以及部门决策的改变。

3.3 区域发展趋势不确定性

发展趋势的不确定性来源于经济规模和开发模式等的不确定性，是对未来区域发展状况的不确定。2006年以后，北碚区在实施“4+1”战略的基础上，认真组织实施“4+2”战略(工业强区、科教兴区、旅游活区、生态靓区和城镇化以及重点项目带动战略），准确把握北碚在“1小时经济圈”中的发展定位，全力打好“直辖市主城牌”和“生态牌”，加快规划建设“一刻钟北碚”。2010年两江新区的挂牌成立，使得蔡家组团和水复生态产业园开始以较快速度发展。

3.4 其他经济偶发性不确定性

影响规划修编的其他偶然经济行为因素主要是指不可预见的社会动乱或经济危机，如恐怖活动、武装冲突、经济大萧条等。也包括在规划的编制、实施过程中存在的不确定性，例如经济发展带来社会进步造成基础资料的改善，技术手段的改进等。

因此，为了保证规划的导向性和权威性，我们需要尽量减小偶然经济行为因素的影响。这决定了在现阶段我们需要加强规划理论尤其是不确定性理论的更新完善;加强土地利用总体规划的严肃性和稳定性，充分发挥其对用地的引导作用，提高土地利用总体规划的科学性、前瞻性和弹性，减轻偶然经济行为因素对长期预测的干扰，适应规划的各种变化，保证规划信息的完整和及时;同时，地方政府也应当改变用地观念，不能本末倒置，以项目选址方案制约规划，必须以规划引导用地，切实实现土地资源的合理配置和土地利用布局的优化。

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