美国城市可持续发展“认真度”评判与启示

刘荣增

(1.新乡医学院管理学院，河南新乡453003;2.郑州大学区域经济研究所，河南郑州450001)

美国城市可持续发展“认真度”评判与启示

刘荣增1，2

(1.新乡医学院管理学院，河南新乡453003;2.郑州大学区域经济研究所，河南郑州450001)

论文系统归纳了美国城市认真实施可持续发展判定的七大类指标，包括可持续指标项目、“精明增长”措施、土地使用项目规划和政策、交通规划方案和政策、预防和减少污染的努力、能源和资源的保护和使用效率、组织、管理、协调与治理以及34项子项目，并运用这些指标对美国24个城市可持续发展“认真度”进行了排序。最后，从必要性、评定指标以及加强监督管理等方面阐述了我国城市实施可持续发展“认真度”评估的可借鉴之处。

城市可持续发展;认真度;美国城市;启示

《21世纪议程》提出已经二十余年，可持续发展战略在全球范围内城市和区域得到高度认可，越来越多的城市都在标榜自己正在实施可持续发展战略。国内学者从城市可持续发展的理论、可持续发展综合评价以及北京、广州等城市可持续的实践等开展了许多系统的研究。［1－3］但由于缺乏统一的判定标准或者说目前指标多偏重于经济发展，综合指标又比较抽象等因素，以至于哪个城市在可持续发展方面做的更好或者说更认真?尤其是“认真度”的判定，目前学术界和实践过程中都较匮乏。

1 美国城市可持续发展“认真度”判断要素甄选

比较可持续城市的实证分析需要一些测量城市认真对待可持续发展程度的方法。虽然在某种意义上确定城市如何实现可持续是可取的和可能的，但是这种分析的假设评估是不成熟的。美国学者Kent认为城市可持续发展所做的各种努力如果更侧重于政策、项目和城市具体活动，似乎更符合实际。为了获得城市实施可持续发展认真程度的比较，他从美国城市可持续发展实施的实践中归纳总结出7类指标34项要素(见表1)来判定城市实施可持续发展的“认真度”［4］。

可持续城市倡议中一个最经常提到的内容就是可持续指标项目［5］。可持续指标包括致力于制定城市如何发展可持续的具体措施，建立基准、目标和时间表，并定期评估进展情况以实现这些改进。有时，这些指标项目是由市政府制定的，如俄勒冈州波特兰通常是由规划机构制定，而有时是由独立的非盈利性机构制定，如华盛顿的奥林匹亚。在一些城市，如美国的西雅图，这些项目是在一个非营利性机构或多个城市机构的共同努力下完成的。该指数侧重于这些项目的三个方面:①是否有这样的城市项目;②如果有的话，过去五年内该项目是否已发表了一份进度报告;如果是的话，③该指标项目是否包含一个明确的“行动计划”描述将采取的步骤以在理想的时期内实现具体目标。

第二类活动的重点是城市实施“精明增长”计划或政策［6］。精明增长(smart growth)是指任何一系列的扩张计划，旨在保证经济发展和人口增长的同时以期最大限度地减少其对物质环境的影响。这里的重点是:④城市是否通过发展生态工业园区进行城市发展的管理;⑤城市是否已决定进行集群或有目标的经济发展;⑥城市是否已建立一个或多个生态乡村;⑦城市是否进行棕色土地开发。

可持续发展问题的核心是土地使用规划和使用分区的问题。许多城市正在逐渐致力于使用分区规划来管理城市的成长，核心是对使用某种土地用途的管制是否是一个实现可持续发展的有效机制。这里的重点是⑧城市是否进行全面的土地利用总体规划，以明确界定生态环境保护的敏感区域;⑨城市是否使用分区规划作为一种影响其发展方向的机制，例如城市的区划条例是否建立了生态环境敏感地区;⑩城市是否试图利用当地的税收奖励措施或其他金融激励措施如减免学费来影响环境敏感地区的发展。

表1 认真对待可持续发展城市的判断要素

作为精明增长努力和生态环境敏感土地使用规划延伸的一部分，交通规划也成为可持续城市“认真度”的一个重要组成部分［7］。虽然可持续公共交通规划的大部分内容都反映在精明增长的“组团发展”内容中，但还包括其他的因素。在最简单的情况下，城市可经营自己的公共交通系统(公共汽车或地铁)，并鼓励更多的市民选择使用这些交通工具。这里的重点是城市是否:(11)规划和经营自己的城市内部轨道交通系统;(12)限制市中心车位(奖励市民寻求个人汽车以外的运输工具);(13)确定了合乘(拼车)计划项目，包括在地方道路使用共乘车道;(14)构建了车辆使用替代燃料计划(如天然气，丙烷，或电动混合动力车辆);(15)设有自行车骑乘计划，并确定自行车道和人行道。

可持续发展要求明确关注污染的整治、减少和预防等问题［8］。重点是城市是否有计划地致力于:(16)家庭固体废弃物的回收利用;(17)工业或商业固体废物的回收利用;(18)有害废物的回收利用;(19)减少空气污染，例如挥发性有机化合物的减少程序;(20)城市购买再生产品;(21)超级巨额资金清理点项目;(22)石棉削减;(23)含铅漆削减。

能源和资源的节约与保护指标通常定义为这样的项目:要么减少能源或资源消耗，要么改变能源消耗的形式以摆脱化石燃料的使用而转向发展可再生能源。许多城市已制定“绿色建筑”计划，以协助开发人员解决能源效益建筑设计与施工的技术问题。在一些城市，如博尔德，新的建设计划必须包括具体的绿色建筑的各个要素，以便获得建筑许可。这里的重点是城市是否有:(24)绿色建筑计划(无论是自愿的或强制性);(24)市政府率先使用可再生能源项目;(26)绿色建筑倡议以外的其他任何类型的节能项目;(27)提供给消费者的替代能源。如在得克萨斯州的奥斯汀，和加利福尼亚的圣莫尼卡为住宅消费者提供购买来自可再生能源的电能(太阳能，风能，沼气等);(28)建立任何一个关于水资源保护的倡议。

虽然大多数关于可持续城市的讨论很少强调组织、行政和管理问题，但是在城市努力的重要性方面，这些问题正逐渐被视为重要因素［9］。一般情况下，一个城市提出可持续发展倡议容易，但在实施过程中，由于可持续发展的责任人不明确或者比较分散，就使得可持续发展大打折扣，城市可持续发展甚至让位或服从于其他一些行政目标。例如美国波士顿，负责可持续发展的工作人员曾感叹他们的市长参与较少，以至于把这些城市可持续发展得分低的原因归咎于此。因此，这类指标的重点是城市:(29)是否有一个单一的政府或非营利性组织负责执行该计划;(30)是否已使可持续发展成为其整体综合治理规划的一部分;(31)市议会或规划委员会的成员是否参与其中;(32)在倡议的审议和发展中是否涉及市长或首席执行干事(如城市经理);(33)是否通过具体的企业或企业领导人参与，或通过当地商会涉及到商业界;(34)是否能保证广大公众参与城市或社区管理。如参与公共项目听证会、城市或社区“愿景规划”等，是否让公众参与现有的社区协会和组织。

这34个要素累加可以得到一个单一的指数，代表在每个城市实施的项目类别的总数。该指数仅仅侧重于在城市实施的项目类别要素，它假定在认真对待可持续发展中，每个要素都是同样的重要。或许有人会说，这些要素并不是同样的重要，有些远远比其他要素更重要。例如，一个在全面规划范畴内追求可持续发展的城市，其对待可持续发展的认真程度远远超过一个设立了固体废物回收计划的城市。然而事实上，至少在它们使城市更具可持续性的的总体贡献方面，没有办法知道如何将这些要素加权。在未来的某一时刻，我们也许能够确定在促进更加可持续发展方面相对重要的元素，但在产生更好的直接测量可持续发展的数据前，或许暂时没有办法权衡指数的权重。

2 美国部分城市实施可持续发展认真程度的评判

对于一个特定的城市，计算指数值理论上可以从0到34，虽然在受检的24个城市中，一个开展了可持续发展倡议的城市得到0分是极不可能出现的。如表2，城市的实际指数值介于密尔沃基的6分至西雅图的30分。平均指数评分是16.6分，标准差为7.2。显然，项目的一些要素较于其他要素似乎更易实现。其中一个要素固体废物的回收利用是所有24个城市都拥有的。另一个要素水源保护程序是存在于23个城市中的。另一方面，在发展生态村庄、巷道车库及共乘车道运营计划方面均只有3个城市达标。

如前所述，这些得分虽然不能完全说明问题，但至少说明了城市间的相对排名。有一些得分高的城市，从西雅图(指数评分为30)，到旧金山(23分)，其中还包括斯科茨代尔、圣何塞、博尔德、圣莫尼卡市和波特兰开拓者，这些名列前茅的城市也许明显比其他城市更加追求可持续发展。第二个分组，从坦帕到波士顿，分数分别由14至19，如波士顿和马萨诸塞州剑桥市、田纳西州、得克萨斯州的奥斯汀市、佛罗里达州的杰克逊维尔，都相对排名靠前。第三个分组，从密尔沃基到奥兰多，分数分别从6至11，明显是由不认真对待可持续发展的城市所组成。

这些排名不仅有助于区分不同的城市，而且还可以利用它们来判断为什么一些城市比其他城市更加认真的对待可持续发展。排名揭示了许多问题，如何解释这种变化?如果可持续发展被视为一种进步的政策，那么发现旧金山、西雅图、圣莫尼卡市和波特兰高居名单之上就不会特别令人吃惊了。然而表2表明:①并非所有进步的城市都是名列前茅;②并非所有高居榜首的都是特别进步的城市。因此，这就提出了各种问题，还有什么其他的要素可以解释这种变化?是否有一些特征是排名靠前的城市所独有的?

表2 美国24个城市可持续发展“认真程度”评判得分［4］

3 城市认真对待可持续发展的思考

我们怎样才能知道一个城市是否认真对待可持续发展?我们观察一个城市时，能否作出它比另一个城市更加认真对待可持续发展的判断?鉴于一些以城市自身为基础的倡议，已制定的一系列的指标、概念本身的多层面，以及不同的程序来制定指标，这看起来似乎是不可逾越的任务。然而，如果需要在城市之间作比较以观察是否可以从它们的经验教训中学到什么，特别是在试图确定为什么有些城市比其他城市更加认真对待可持续发展时，这是必须要做的。

可持续指标倡议提供了这样一个草案:当一个城市想要认真对可待续发展时，它应该采取什么样的行动。首先，已经经历了制定可持续发展指标的城市，凭借这一行动本身，看起来是认真对待了可持续发展。根据指标举措是否包括全面的战略规划内容，这些城市还可以再被细分。例如，一个涵盖了政府的具体行动以实现具体目标的城市，或许可以说，相对于没有这样做的城市，它更加认真对待了可持续发展。但这是否意味着，任何制定了一项可持续发展指标倡议的城市，与没有制定倡议的城市相比都更加认真的对待了可持续发展呢?虽然这是可能的，假设一个城市付出了巨大的努力以变得可持续性，但却没有使这些努力成为一个更大的、明确的可持续性社区项目的一部分。虽然这种情况较为罕见，但可以想象，一个城市的可持续性发展的努力完全与市政府及其机构的日常运作相结合。因此，没有计划却胜似有计划。也许最直接的例子是俄勒冈州波特兰市，这个城市的规划部在全面综合的可持续发展的理念下工作。乍看之下，波特兰本身似乎没有一个可持续发展的计划。但在进一步的调查中，几乎社会和经济发展规划的每一个部分都渗透着可持续发展。

关于可持续发展“认真度”指标项目的构成内容方面确实存在重大分歧。一种观点认为城市可持续发展涉及许多技术问题，尤其是环境方面的。按照这种观点，制定指标的程序必须由一个专业的企业牵头，这个企业由技术专业知识的专家组成，这些专家知道什么是应该衡量的和如何最好的衡量。另一种观点认为，这一进程必须由居民和社区驱动，尤为重要的是反映城市人们的想法。为提倡这种观点，可持续发展指标设计完全是社会价值驱动的社会行为，而不是环境质量作为重要组成部分的纯技术的客观定量的措施。

尽管如此，问题仍然存在:一个城市的可持续发展倡议的内容是否在达到结果时反映了认真程度的更高水平?上述所列每项元素对倡议的认真程度均作出了贡献。在世界上最好的倡议中，我们希望能够将最终权重分配到每个重要的元素中。但是还没有任何可接受的方法来这样做。为了实现这项分析的目的，表2中的判断代表城市努力的合理假设。每个元素在创造一个认真的可持续发展倡议中发挥的作用，以及对这些作用的合理性判断，有待进一步展开研究。

一个在这次讨论中被忽略的但又很重要的领域就是地方政府预算。有人可能会说，除非城市愿意为其可持续倡议提供大量的资金，那么，企业将注定会参与其中。也许更重要的是，关于一个花费较多的资金在与可持续发展有关活动上的城市，是否就比一个花费较少资金的城市更加认真对待了可持续发展的争议仍然会产生。现实的问题是比较城市间的预算来判断城市可持续“认真度”是非常困难的行为。在政府的普查中，美国人口普查局没有设立一个标准化的方法用来观察用于可持续发展活动的确定金额。事实上，由于在城市已列入预算的收入或支出中，大多数城市所使用的标准线性项目预算往往无法确定与可持续发展有关项目和活动的金额。正是由于这个原因，关于可持续发展“认真度”的评估选择了直接侧重于被界定为公共政策问题的项目、政策和活动。通过把重点放在这些领域，这方面的努力就可以描绘出一个城市如何认真对待可持续发展的蓝图。

最后一个需要考虑但最终未列入的领域侧重于城市是否拥有以下政策或计划，它们旨在减少对常常被视为流域污染源的化肥和农药的使用。这种预防和减少污染的因素并不包括在此，因为关于24个城市确切的行动信息很难获得。即使有了这些疏漏，由此产生的指标为城市认真实施可持续发展仍然提供了较为客观合理的评估。

4 对我国城市实施可持续发展”认真度”测度的启示

4.1 充分认识我国城市实施可持续发展“认真度”研究和检测的重要性

随着我国城市化进程的快速发展，城市外延型扩张的速度很快，但城市内涵型建设严重滞后，突出表现为城市基础设施和管理手段跟不上快速城市化的步伐，造成众多大城市交通拥堵，一遇大雨，城市排洪泄洪不畅，大量耕地资源浪费;与此同时，城市化和工业化带来严重的污染问题，2012年底至2013年初雾霾长时间笼罩我国东中部地区，给人们的生产、生活、出行和健康等带来了较大影响。随着我国发展方式的转变和资源节约、环境友好社会的建设，尤其是生态文明建设列入重要议事日程，城市可持续发展必须动真格的，要落实在具体的行动上。

4.2 尽快构建符合我国实际的城市可持续发展“认真度”测定要素

中国学者对可城市和区域可持续发展做了大量研究，但总的看来，其核心和侧重点主要放在社会经济的发展测度上，只是兼顾了环境因素，对城市发展过程中一些具体项目或要素考虑较少，并且指标设计过于抽象，掩盖了许多影响城市可持续发展的局部的、细节性的问题。当然，中国城市有自己的实际情况和所处发展阶段，不能照抄照搬国外的判定指标，可以分阶段制订判定标准，但制定的城市可持续发展“认真度”测定的标准必须切实可行，关键是把握好以下原则:一是要结合中国实际;二是指标要具体;三是要容易测度。譬如，城市对废弃电子产品、废弃电池的回收利用、对节能灯的推广及回收、空气污染的治理计划、城市道路拥堵减轻程度(拼车道设置)、绿色建筑推广与普及、可替代能源的使用及比例、旧建筑拆迁要求与规范、新建筑玻璃幕墙使用限制、景观照明的节约与环境保护等等。只有指标具体、细化，才能保证城市认真严肃地执行可持续发展计划。

4.3 强化城市可持续发展“认真度”的监督和管理

城市可持续发展“认真度”判定指标制定颁布以后，关键是落实和管理，这就要求各级政府要把我国城市可持续发展“认真度”监督看作涉及民生的大事来抓，城市可持续发展“认真度”监督管理涉及发改委、规划、环保、土地、工信、住建等众多职能部门，要求各部门相互协调与配合。并把城市可持续发展“认真度”的考核与地方官员的政绩挂钩，确保我国城市可持续发展战略的认真实施。

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On Evaluation of Seriousness of the American Cities Sustainable Development and Enlightenment to China

LIU Rong-zeng1，2
(1.Department of Management，Xinxiang Medical University，Xinxiang Henan 453003，China;2.Institute of Regional Economics，Zhengzhou University，Zhengzhou Henan 450001，China)

The paper systematically summarizes seven categories of indicator about the American cities taking sustainable development，including sustainable indicators project，“smart growth”measures，plans and policies of land utilization programs，programs and policies of transportation planning，efforts of preventing and reducing the pollution，the using and protecting efficiency，administration，management，coordination and governance of energy and resources，and 34 sub － items.With these indicators，the order of seriousness degree of 24 urbans’sustainable development in U.S.has been given.At last，from the aspects of necessity，evaluation indicators and strengthening the supervision and management of China urban sustainable development seriousness，some valuable factors have been proposed and analyzed.

urban sustainable development;degree of seriousness;American cities;enlightenment

F291.1

A

1002－2104(2013)05专－0023－05

2012-10-15

刘荣增，博士，教授，主要研究方向为城市与区域经济发展。

国家社会科学基金项目“加快经济发展方式转变与城市增长管理协动机理研究”(编号:11BJL001)。

(编辑:徐天祥)