中国泛开发性金融现象的特征、形成及评价

■ 闫江奇 博士生 蒋三庚 教授（首都经济贸易大学金融学院北京 100070）

泛开发性金融指的是在开发性金融机构实践中，由于各种原因所造成的开发性金融在业务和功能方面所产生的新变化，这种变化超出了人们原来对开发性金融的定位和理解，变化本身可能具有积极意义，也可能相反。值得一提的是，本文提出的泛开发性金融概念，它是对中国开发性金融变化的客观描述，并不含有先入为主式的价值评判，泛开发性金融的效果及其评价则有待进一步的规范分析。

泛开发性金融现象的特征

中国泛开发性金融现象与中国国家开发银行有关。纵观中国国家开发银行发展历程，国开行改革与发展走过了三个主要阶段。从1994年到1998年是政策性银行初步发展阶段；1998-2007年是开发性金融探索与初步形成阶段；2007-2012年进入初步商业化阶段。从三个不同发展阶段分析，开发性金融泛化现象又呈现出以下三大特点：

第一，政策性银行泛化为开发性金融泛化埋下了伏笔。早在1998以前，尽管该阶段开发性金融没有出现，但由于中央政府对政策性银行的管理缺乏经验，过于行政化的操作带来了政策性银行的普遍业绩不佳。加上中央政府对政策性银行的资金补充往往力量不足，加大了政策性银行进军商业领域的内在动机，所以政策性银行泛化现象在1997年以前就已出现。1997年东南亚金融危机成为中国政策性银行改革拐点，此后的中国政策性银行市场化成为中央政府和政策性银行的共同意愿。这一时期的一个重要现象是政策性银行经营有着向市场化的内在动机，政策性银行市场化探索中表现出了明显商业化迹象。如国开行、中国进出口银行和中国农业发展银行均出现了部分商业性业务。因此政策性银行泛化是开发性金融泛化的主要前提和基础。

第二，国开行市场化探索是开发性金融泛化的基础。1998年以后，国家开发银行率先探索市场化筹资道路。一是到2002年底，国开行筹资完全实现了从债券市场融资的金融创新，为其他政策性银行市场化运作做出表率。二是在1998-2007年，开发性金融理论在实践中逐渐完善和形成，这主要反映在国开行课题组的相关经典文献中。三是这一期间，国开行的业务领域和市场状态发生了较大变化。在1994建行之初，国开行的业务主要定位于两基一支领域，这与当时这些领域处于国民经济发展的薄弱环节和瓶颈领域有关，这一时期国开行与商业性银行不存在业务上的冲突。但到了1997年左右，两基一支领域随着中国经济改革开放加快，已出现了市场成熟的苗头。进入新世纪以后，中国快速城市化带来了商业性金融的全面繁荣，开发性金融和商业性金融在很多领域形成了明显的竞争关系。四是随着国开行市场化程度的提高，开发性金融涉及的领域广度和深度均不断加大，由于缺乏法律规定的退出机制，随着国开行实力的不断壮大，其开发性金融机构的定位实际上被视为造成金融市场不公平竞争的典型代表。

国开行商业化后的开发性金融新一轮泛化。传统政策性银行理论认为，开发性金融是限于政策性银行范畴内发挥作用，但从2007年至今，随着国开行商业化步伐的不断加快，国开行提出了坚持开发性金融的主张，这种商业化和开发性金融并存的格局带来了理论和实践之间的严重冲突。

泛开发性金融现象的形成机制

开发性金融的产生与发展有其内在的客观规律，泛开发性金融现象的形成与相关主体的利益博弈有关，主要表现在：

第一，开发性金融机构追求自身的利益。开发性金融机构要实现其既定的功能定位和发展目标，首先要解决好自身的生存与发展问题。对国开行来说，在政策性银行阶段出现的泛化与追求自身利益也不无关系；到了市场化探索阶段，开发性金融泛化是国开行市场化实践过程中的探索性活动，国开行自身利益是推动其开发性金融泛化的原始动力。在没有更多法律法规约束的情况下，追求开发性金融机构利益的行为就有不断强化的趋势，直至相关制度约束开始出现。

图1 泛开发性金融形成机制示意图

第二，中央政府和金融监管当局的利益。从政府对开发性金融的需求看，中央政府作为国家利益的代表，往往是从国家中长期发展考虑开发性金融机构的相关问题。因此出于国家战略的需要，开发性金融在诸多领域需要长时期存在。例如出于宏观调控政策和化解金融危机的需要，需要开发性金融的逆向调节作用发挥。出于平衡内需和外需，需要中国开发性金融实施“走出去”战略等。从政府对商业性银行改革的思路看，中国政策性银行的出现和发展是以配合国有银行商业化改革为基础的。中国政策性银行改革是由于政策性银行市场化探索导致的，中国开发性金融的深化又是市场化探索带来的。由于商业性银行的深化，政府投融资需求和县级以下的金融需求困难，国民经济中一些固有的和新产生的薄弱领域开始显现，客观上各级政府部门对开发性金融产生了巨大需求。从就中国财政体制改革的结果看，1994年是政策性银行成立和财政税收体制改革的交汇时点，此后形成的中央政府和地方政府分权格局，造成了各级地方政府财权和事权的不匹配，地方政府融资需求缺口在长期内加大的趋势十分明显。政府与开发性金融合作市场有固化的趋势。近20年来，中国国家开发银行的发展历程表明，政策性银行在很大程度上缓解了中央政府宏观调控目标和地方政府发展经济的目标，开发性金融在支持政府项目方面的确功不可没。但是，我们还看到，由于国开行与政府合作机制已经形成并有了不断复制的案例，地方政府和国开行开发性金融机构之间彼此在一定程度上形成了较强制度依赖。因此，即使在国开行明确实施商业化的情况下，基础开发性金融的理论宣传和实践并没有收到来政府部门的明确禁止。这种利益上的共生关系是一般的商业性银行所不具备的。国开行商业化的左顾右盼与中央政府的两难选择有一定关系。一方面，中国的开发性金融机构融资服务领域的市场化程度日益显现，促使中央政府有意推动其转型为商业性金融机构，另一方面，中国开发性金融资源的稀缺性导致政府对其仍存在长期需求。因此，中央政府利益层面的决策存在较多内在的利益冲突。在这种利益格局下，开发性金融机构就有机会充分挖掘政策性领域和商业性领域的各种机会，在追求利益最大化的前提下，尽可能在政策性领域和商业性领域都有所发挥。简单的说，政府和监管部门的左右为难造成了国开行开发性金融机构的左顾右盼现象，实质上仍属于泛开发性金融现象。

第三，市场环境的变化不可忽视。在国开行的发展历程中，开发性金融服务的市场环境前后发生了许多重大变化，尤其是在快速城市化的大背景下，“两基一支”业务已经演化为商业性银行竞相角逐“好项目”。金融市场的变化推动着开发性金融结构必须重新进行选择。一般的理解，在具有法律约束和制度性调整机制的情况下，国开行要么在政策性银行体系内退出旧业务和开发新业务，要么从政策性银行退出转换为商业性银行。

现实中，国开行既没有从原来的业务中退出，却实现了商业化，同时在政策性业务和商业性业务中都有进一步扩展的趋势。尽管这里有国开行追求自身利益的因素，但是考虑到中国特殊的市场环境，也不是没有存在的理由。一方面，近年来，各级政府在城乡统筹、新农村建设、新兴战略产业和民生金融领域的金融需求急剧增大，而一般的政策性银行资金实力不足，通常商业银行不愿意介入，因此，客观上需要开发性金融机构在该领域继续发挥作用；其次，现实中很多业务兼有政策性和商业性特征，真正区分这些业务的性质存在很多技术上的难题。而且，实际业务的性质与时空有很大关系，以前是或者不是政策性业务，不等于以后就不是或者是；同一时间点的不同区域，同样的业务对应的性质可能也有不同。因此，开发性金融在原有领域做出局部调整和拓展也不是毫无道理的。归根结底，在变化的市场环境下，开发性金融泛化现象也许是开发性金融机构自动适应市场调节机制所做出的理性选择。

第四，制度的力量。根据国外经验，完备的法律制度和金融监管体系是开发性金融机构发展的前提条件。开发性金融机构的设立和业务调整，要先立专门法律，并且要依法实施；除了对开发性金融机构进行日常监管外，还对开发性金融业务的调整进行动态监管。和国外相比，尽管中国不存在类似的开发性银行监管制度，但是中国开发性金融机构是在中国银监会负责的商业性银行监管体系下运行的，按照商业银行法监管的模式下，开发性金融机构一方面必须尽可能创造条件来迎合商业银行的监管标准，另一方面也可通过对开发性金融监管的制度漏洞做出自利的反应。尤其是当政策性银行的力量足以推动制度的维持或者变迁时，这种效果会更加明显。实际上，中国国开行开发性金融的监管是在《商业银行法》之下，开发性金融改革主要靠行政手段来推动制度的变革，这种方式的改革极大程度上取决于中央政府和开发性金融机构的利益博弈状况。

综上所述，中国开发性金融出现的泛化现象（见图1），取决于国开行利益和中央政府利益的博弈，也取决于制度、法律、市场环境变化及开发性金融机构的决策。换而言之，多方主体的利益博弈最终促成了泛开发性金融现象的形成。

泛开发性金融现象的评价

一是应肯定其创新意义。在借鉴日美德等发达国家开发性金融经验的基础上，紧密结合中国发展中国家特殊的环境，国开行创新性地提出了中国特色的开发性金融理论。这种特色超出了原有的开发性金融理论，其实就是开发性金融泛化的一种表现，实质是中国化的开发性金融理论和实践创新的外在表现。二是应考虑其过渡性。要充分考虑后金融危机时代的国情，在短期内开发性金融泛化具有一定的合理性，中长期渐进式的改革有助于问题的逐步化解。三是切实改进其负面效应。开发性金融泛化客观上造成了与商业性银行之间的不公平竞争，即开发性金融异化，这正符合白钦先教授所持的观点。在现实中，开发性金融机构左顾右盼的行为有着深刻的制度缺失和政府利益根源。一般地，这种意义上的开发性金融泛化应该通过完善法律和制度来进行。四是有计划的推动开发性金融机构改革。在短期内，一个低成本的改革方案是将国开行商业性业务和政策性业务严格的划分开来，分离账户分别监管，通过业务边界来约束国开行的行为。长期内，在坚持政府意图的开发性金融理念下，要严格界定政府与市场边界，避免因为政府部门的行为缺乏约束，使开发性金融机构在支持政府的过程中被动成为政府过度干预市场的推手。

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