循序渐进推动农业转移人口市民化— —以浙江省为例

文/赖华东

坚持分类引导、循序渐进的原则，加快推进农业转移人口市民化。即促进本省农业转移人口“加快市民化”、外省农业转移人口“有条件逐步市民化”以及本省农村地区的农民“转移和市民化并举”

现状认识

浙江地处沿海发达地区，城市化起步较早，农村劳动力的非农化水平较高，同时也是农业转移人口的主要流入地之一。在推进城市化、促进农业转移人口市民化过程中出现的突出问题和矛盾也先于全国暴露。如大量农业转移人口已在各城市生活和居住多年，但由于二元体制等原因，出现“农村退出”和“城市进入”两头难的困境，即其在农村的房屋和宅基地使用权、承包地经营权及集体资产等难以转变为资产携带进城，同时在城市难以享受住房、子女教育和社会保障等公共服务和市民权益；外来人口的增加使浙江省很多地方出现外来人口接近甚至超过本地人口，带来了诸多社会管理难题，如本地人和外来人口的和谐相处问题、外来人口计划生育问题、社会治安和稳定问题等等；浙江省农村地区分业分化明显，80%以上农村人口已从事非农产业，却还是农村户籍，其身份没有向市民转变。

近年来，浙江省高度注视农业转移人口市民化问题，大力推进统筹城乡综合配套改革，全面实施流动人口居住证制度，有效促进了农民向中心村和中心镇集聚以及外来人口在居住地的定居落户，农业转移人口市民化进程稳步推进。目前浙江省农村人口的城市化处于农业人口转移和市民化并举推进的发展阶段，特别是新世纪以来已有大量先期迁居城市的农业转移人口进入市民化阶段。当务之急是，要把已转移的农业人口转化为市民，在此基础上，进一步加快农业转移人口市民化，提高城市化水平。

路径分析

浙江省农业转移人口市民化对象主要包括三类：本省农业转移人口、外省农业转移人口、本省农村地区的农民。要坚持分类引导、循序渐进的原则，加快推进农业转移人口市民化。即促进本省农业转移人口“加快市民化”、外省农业转移人口“有条件逐步市民化”以及本省农村地区的农民“转移和市民化并举”。

加快推进本省农业转移人口市民化。根据2010年浙江省第六次人口普查数据，浙江省本省农业转移人口（跨乡镇转移）达300多万人，按1：2的赡养比例则达1000多万人，其中大部分已在城镇二、三产业就业与稳定居住，但受城乡二元体制的限制，大多未能转变为城镇户籍，在农村还留有宅基地和承包地等，其在农村的房产和土地承包经营权等在政策上未能转变为财产收益，从而未能完全转化为城镇居民。对本省农业转移人口，主要任务是加快推进其向市民转化。对县域内农业转移人口，加快推进统筹城乡综合配套改革，探索建立县域内农业转移人口农村住房、土地等财产在本县范围内的置换机制，实现其住房置换或财产性收入增加，同步建立其社会保障等政策，使其与县域内城镇居民享受同等“市民待遇”。对跨县农业转移人口，探索其农村住房、土地等财产在全省范围内的跨县置换机制，增加其财产性收入，结合实施居住证制度和住房保障制度，完善其住房、就业、教育、医疗等配套福利政策，保障农业转移人口的“市民待遇”与当地城镇居民的同城化，从而全面推进本省农业转移人口市民化。

推进外省农业转移人口有条件逐步转化。根据2010年浙江省第六次人口普查数据，省外流入人口为1182.40万人，占全省常住人口的21.72%。其中大部分为农业转移人口，并以农民工身份在城镇居住半年以上，被计算进了城镇人口，但却因种种原因未能在城市拥有市民资格，他们居住条件恶劣、社会保障缺失、社会网络狭小，没有真正融入城市经济社会文化系统，每年“候鸟”般的迁徙在城市与农村之间。对外省农业转移人口，主要任务是“有条件选择性地市民化”，以具有稳定就业和住所（包括租房）的农业转移为主，通过实施分级分层的居住证制度，结合居住年限和社保参保年限等，对与户籍挂钩的权利和福利实行替代性管理办法，促进其逐步实现市民化。

推进本省农村地区农民转移和转化并举。根据2010年浙江省第六次人口普查数据，浙江省农村地区常住农村人口为2088.63万人。其中，大多数农民耕种面积小、经济效益低，普遍居住分散，农村水、电、路、污水垃圾处理等基础设施不完善，教育、卫生、社会保障等公共服务供给不足，农民的居住生活方式、思想价值观念等有待进一步转变。对本省农村地区农村人口，主要任务是“转移和市民化并举”，一部分转化为城镇居民，一部分转化为“种养大户”或“农业工人”。借鉴嘉兴和松阳等地的“两分两换”和“旧村改造”等经验，推动农村土地规模经营和宅基地置换机制，探索创新土地整治和旧村改造模式，通过联村互动、异地置换等途径，引导农民向中心村和中心镇集中居住，促进农民就业向二、三产业和现代农业转移，身份向种养大户、农业工人和城镇居民转变，生活方式、价值观念等向城镇居民转变。

致力改革

深化细化居住证制度改革。浙江省自2009年10月1日起，开始全面实施流动人口居住证制度，流动人口持居住证满一定期限并符合一定条件后即可申请转为当地常住户口。此举为外来人口进入当地户籍开通了政策通道，但“居住证”具体享受的“市民待遇”、“居住证”转“常住户口”的具体条件等方面还不清晰，需深化细化居住证制度，实行分层分级的居住证制度。对一般外省农业转移人口，可先办理“临时居住证”，满足条件后再办理“居住证”，对省内常年在大中城市就业和外省紧缺技术与创业创新型人才等，可直接办理“居住证”。借鉴上海等地的居住证制度改革经验，实施户籍制度改革操作性方案，依据持证人自身素质的不同，结合居住年限、社保参保年限，对其实施有差别的保险、教育、医疗、就业、住房等“市民待遇”政策。

统筹城乡住房制度改革。一是建立健全多层次的城镇住房保障体系。对城市低收入家庭，通过增加廉租住房供应和城市棚户区改造，主要采用实物方式；对有一定支付能力的低收入家庭，通过增加建设经济适用住房；对不符合廉租住房保障条件、无力购买经济适用住房的家庭，则通过发展公共租赁住房解决“蜗居”、“蚁族”等问题。二是将农业转移人口逐步地、有区别地纳入城镇住房保障体系。对于在城市稳定就业一定年限、有一定经济实力的农业转移人口，可以通过收购或置换其农村宅基地用地指标，将其纳入城镇住房保障体系，有条件地、永久性地解决其住房问题。廉租房等保障用房主要是临时性地解决流动性强的农业转移人口的住房问题。三是逐步建立农村住房（宅基地）的可流转制度。在完善现有农村宅基地和农村住宅管理制度的同时，逐步建立宅基地和农村住房的可流转制度，允许农民以农村住房（宅基地）置换城镇住房。

加强农业转移人口教育培训。一是加大农业转移人口职业培训力度。加强转移培训，把就业培训与农民转移有机结合起来，加强对农业转移人口的就业指导，提高农业转移人口的就业率和就业稳定性，大力发展职业教育培训，建立覆盖城乡的职业培训体系，将农村富余劳动力全部纳入职业技能培训体系，落实职业培训补贴政策。二是保障农业转移人口子女教育权利。流入地政府要转变观念，坚持“两为主”原则，将农业转移人口特别是外来务工和经商人员子女纳入当地教育发展规划，并根据区域人口变化情况，合理配置义务教育资源，保障以公办学校为主接收转移人口子女。三是提高农业转移人口综合素质。政府要有计划地组织以基本生活常识、城市规章制度、法律常识等为主要内容的引导和教育，有效提高农业转移人口的城市适应性和现代人意识，加快其融入城市社会的进程。

加快农村人口分流分化。一是引导农民“转移”就业，加快农民市民化进程。应加快推进统筹城乡综合配套改革，建立城市“拉动”和农村“推动”的双向联动机制，促进在城镇有固定住所和稳定工作的农业转移人口市民化。加快建立城乡统一的劳动力市场，完善公共就业服务网络，推进农村职业培训向专业化、特色化、品牌化发展，有效促进农村劳动力向城镇二、三产业转移。二是引导农民“转产”就业，加快农民非农化进程。应充分发挥浙江省农村工业化起步早、块状经济发达的优势，进一步做专做精“一村一品”，做优做特“一镇一业”，培育发展农村商贸、物流、信息等服务业，大力发展生态、观光农业，积极开发乡村自然、文化，扶持发展乡村休闲旅游业，引导农民在农村从事二、三产业，加快农村劳动力的非农化进程。三是引导农民“转身”就业，加快农民现代化进程。应大力发展高效、生态、特色农业，推进农业规模化、产业化经营，通过效益农业的公司化运作，促进农民由“自耕农”向“经营大户”或“农业工人”转变，加快农民综合素质的现代化进程。